最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第535號上 訴 人 賴增惠訴訟代理人 林明侖 律師被 上訴 人 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃一平上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國109年1月16日臺北高等行政法院108年度訴字第741號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件被上訴人代表人由黃景茂變更為黃一平，已據其具狀聲明承受訴訟在卷，核無不合，應予准許。
二、爭訟概要：㈠上訴人所有門牌號碼臺北市○○區○○○路000巷0號8樓建築物（
使用執照核發機關、日期及字號：被上訴人民國96年11月27日96使字第0493號使用執照，下稱系爭建物）坐落之臺北市○○區○○段85-7地號土地位於臺北市政府83年6月1日府都二字第83027894號公告（下稱83年6月1日公告）「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」都市計畫圖說（下稱83年計畫案）與105年11月9日府都規字第10539571200號公告（下稱105年11月9日公告）「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」都市計畫書（下稱105年計畫案）劃定之商業區範圍內（A3街廓區），依各該計畫案之規定，商業區之土地及建築物應供一般商業使用，不得作為住宅使用。
㈡被上訴人因查悉系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐
處）勘查現場有供住宅使用事實，而按住家用稅率課徵房屋稅之情事，乃以106年5月10日北市都築字第10633908800號函（下稱106年5月10日函）通知上訴人略謂：系爭建物坐落之土地使用分區為「商業區（供一般商業使用）」，依都市計畫書規定不准作住宅使用，涉及違反都市計畫法規定，得裁處新臺幣（下同）6萬元以上30萬元以下罰鍰，並停止供水電，倘現況實際已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，以符合規定，被上訴人將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建物之課稅資料，倘使用現況仍維持作住宅使用，未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理等語，並列示相關都市計畫法令規定內容予以行政指導。隨後，被上訴人續以107年5月17日北市都築字第10735132300號函（下稱107年5月17日函）通知上訴人，將於同年6月8日派員至系爭建物現場會勘，如系爭建物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，憑為非住宅使用認定之依據，惟屆期未獲上訴人配合無法進入勘查。被上訴人乃以107年6月19日北市都築字第1076002979號函（下稱107年6月19日函）通知上訴人就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見，上訴人則未予置理。
㈢嗣經被上訴人審認上訴人將系爭建物作為住宅使用，違反系
爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依行為時（下同）都市計畫法第79條第1項前段及「臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」（下稱大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則）等規定，作成107年12月3日北市都築字第10760416161號裁處書（下稱原處分）處上訴人10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。上訴人不服，循序提起訴願後向臺北高等行政法院（下稱原審法院）提起行政訴訟，訴請撤銷原處分及訴願決定。經原審法院以108年度訴字第741號判決（下稱原判決）駁回其訴後，提起本件上訴。
三、原判決所載兩造於原審之主張及答辯暨聲明，均援引之。
四、原判決駁回上訴人在原審之訴，其主要論據如下：㈠依83年計畫案附件一「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整
治計畫地區土地使用分區與都市設計管制要點」一之(三)明定街廓編號A3區為不得供作住宅使用之特定「商業區（供一般商業使用）」，而非得供作住宅使用之「第一至四種商業區」。之後臺北市政府92年1月7日府都二字第09126159700號公告「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年計畫案）及105年計畫案內所修訂的管制要點，均維持街廓編號A3屬於「商業區（供一般商業使用）」，不得供住宅使用的規定。上述管制命令，是臺北市政府基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，為合理使用土地的必要，依都市計畫法臺北市施行細則（含其後修正的臺北市都市計畫施行自治條例）第10條第2項、第25條、第26條及臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）第3條規定，於細部計畫內所劃定「不得供住宅使用」的特定「商業區（供一般商業使用）」，與法律保留原則無違背，亦無牴觸法律優位原則。又都市計畫法第13條第1款、第18條、第19條第1項、第21條第1項、第22條第1項、第23條第1項、第3項、第5項關於細部計畫的擬定、公開展覽、舉行說明會、蒐集公民意見交由都市計畫委員會審議後，核定發布實施等規定，已綜合考量基本權的種類、限制的強度及範圍、所欲追求的公共利益、決定機關的功能合適性、有無替代程序或各項可能程序的成本等因素後，由立法者所制定的相應法定程序，而有相當的可行性及合理性，並無違反憲法上正當行政程序原則的內涵。則系爭都市計畫均為細部計畫，臺北市政府依據當時都市計畫法所定程序擬定、審議、核定及發布實施，自未違反正當行政程序。
㈡都市計畫法第79條第1項前段規定係為落實依都市計畫法所擬
定、發布的都市計畫，對計畫範圍內土地與其上空間的合理使用規劃，以改善都市居民生活環境，促進市、鎮、鄉街有計畫的均衡發展而設。故所稱「依都市計畫法所發布之命令」，當指依都市計畫法所發布，對於計畫範圍內土地或建築物的使用具有規制性效果之計畫行政行為，自包括臺北市政府所發布對特定計畫範圍內土地與建築物使用用途有所限定之細部計畫或個案變更計畫，而不以法規命令為限。都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項授權直轄市政府得限制使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項，且未限制直轄市政府訂定「土地使用分區管制」應以法規命令為之，尤其細部計畫的內涵，本就包括同法第26條的「通盤檢討變更計畫」及第27條的「個別變更計畫」（司法院釋字第742號解釋參照），故直轄市政府無論在都市計畫的「通盤檢討變更」或「個別變更」所發布的使用分區管制規定，皆屬於同法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，符合其規範目的及內涵。故上開都市計畫案中有關使用分區管制規定，自屬都市計畫法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，各該使用分區範圍內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制規定的限制。系爭建物所在A3街廓不得供住宅使用的使用分區管制規定迄今未變更，上訴人於99年6月4日以買賣為原因取得系爭建物所有權後，應有遵守義務，其續供作住宅使用迄今，即違反臺北市政府依都市計畫法發布的都市計畫案所定土地使用分區管制規定，符合依都市計畫法第79條第1項前段規定之裁罰及管制處分要件無疑。
㈢都市計畫法第79條第1項規定，是以都市計畫範圍內的土地及
建築物使用，應合於都市計畫法與依都市計畫法所發布命令的管制秩序狀態為中心，對土地及建築物所有權人、使用人或管理人等有事實上管領力的人，所課予的義務類型，屬於典型的「狀態責任」，並非「行為責任」義務。換言之，臺北市都市計畫範圍內「商業區」的建築物所有權人、使用人或管理人，就是都市計畫法第79條所定負有「狀態責任」的義務人，其等對建築物的使用，除應以供商業使用為主之外，並負有遵守臺北市政府所公告使用類別限制的「狀態保持義務」，及對於經認定有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用，負有排除的義務。若因故意或過失自己從事違法使用行為，或因故意或過失而違反基於狀態責任所生「物的狀態保持義務」，臺北市政府或其委任的被上訴人就可以依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責的違反行政法上義務人（即建築物所有權人、使用人或管理人）裁處罰鍰，並作成計畫管制處分，限期令其停止為違法使用。上訴人為系爭建物所有權人，依上述規定及說明，負有按臺北市政府所公告都市計畫所定使用類別而為使用的「狀態責任」保持義務，被上訴人前曾以106年5月10日函通知上訴人系爭建物涉及違規作住宅使用，請確保建物合法使用，以免受罰，並於同年月15日送達；又以107年5月17日函通知將於同年6月8日派員至系爭建物現場勘查，並於同年月30日送達；然因屆期未獲上訴人配合無法進入系爭建物勘查，被上訴人再以107年6月19日函請上訴人就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見，並於同年月27日送達，仍未獲回應等情，可見上訴人經被上訴人多次通知，明知其有按臺北市政府所公告的都市計畫所定使用類別而為使用的「狀態責任」保持義務，卻仍執意將系爭建物供住宅使用，除構成違章的事實，主觀上已符合「明知並有意使其發生」的「故意」責任要件，其對於將系爭建物供住宅使用的「違法性」亦知之甚明，根本不符合行政罰法第8條前段所定「不知法規」的情形，遑論有同條但書「得減輕或免除處罰」之適用。
㈣臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下
稱104年4月29日公告）係依100年7月22日修正公布臺北市都市計畫施行自治條例第1條之1規定，將該府主管都市計畫法第79條規定之權限委任被上訴人辦理，並未違反行政程序法第15條第1項之規定；而臺北市政府於106年10月5日發布的大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則，則係主管機關在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內，為實踐具體個案正義及有效的行使裁量權，並顧及法律適用的一致性及符合平等原則，且利於減少爭議及訴願的行政成本所訂定的裁量基準。系爭建物的主要建物面積為
154.73平方公尺，屬於該裁處作業原則第5點規定級距三且先前未曾經限期命停止違規使用的情形，則被上訴人依都市計畫法第79條第1項前段及大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則等規定，並審酌上訴人違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響、違反行政法上義務所得的利益、考量受處罰者的資力，作成原處分裁處10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，自屬於法有據，且沒有怠為裁量的違法。
㈤都市計畫法第79條第1項規定是由「狀態責任」所衍生行政法
上對物狀態的保持義務，上訴人基於故意而持續將系爭建物作住宅使用，即持續違反都市計畫法上開規定的狀態保持義務，其行為至原審法院言詞辯論終結時仍未終了，依行政罰法第27條第1項、第2項規定根本尚未起算裁處權時效期間，被上訴人作成原處分，自無逾越裁處時效期間。又83年計畫案已經明定系爭建物所在街廓編號A3區是「供一般商業使用」，且不得供作住宅使用（92年計畫案及105年計畫案就此部分均未變更）。系爭建物是在97年1月28日完成所有權第一次登記，上訴人則於99年6月4日登記為系爭建物的所有權人，自始就應該受到系爭建物坐落土地之使用分區限制，不得供作住宅使用。從而被上訴人依據都市計畫法相關規定與前已公告的使用分區管制法令及大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則，裁處上訴人之後將系爭建物供作住宅使用的違規行為，並未違反法規不溯及既往原則。至臺北市政府104年4月29日公告則為權限委任，與維護法律安定性的法規不溯及既往原則無關。
㈥土地及建物登記的行政管理，旨在確保不動產私法上物權內
容的明確性以促進經濟交易安全，並無藉由土地登記將土地或其上空間所承受的建築或都市計畫法令等行政規制管理內容，均予一併明確記載的義務，是都市計畫法對建築物使用的管制如何，本應由負狀態責任義務人自行探求都市計畫管制命令而定，換言之，都市計畫範圍內狀態責任義務人均不得以土地登記資訊或不動產權利證明書狀等，欠缺對都市計畫土地使用分區管制的記載，即認定該土地或建物未受任何都市計畫土地空間使用的管制，甚而主張因信賴土地登記或權利證明書狀所載，而免除其對都市計畫法令的注意義務。同理，房屋稅的課徵，是量能課稅原則下，以房屋財產價值的所有權，為課稅的基礎；並依據房屋的「實際用途」區別適用的差別稅率，計算納稅義務人應納稅額，所以稅捐處准予就系爭建物按自用住宅稅率課徵房屋稅，並不發生肯認系爭建物供住宅使用符合都市計畫法相關規定的效力，自不屬於足供當事人信賴的公權力行為；戶籍登記是掌握定居於我國臺灣地區的國民人口身分與居住分布狀況，並以之作為各種需以此等人口資訊為制度運作條件的政策及法令推行基礎；使用執照則是主管建築機關就建築工程完竣後，審核建築工程是否符合建築法令，與建造執照所許可建造的設計圖樣是否相符的使用許可。凡此等非都市計畫權責機關就土地或建築物得供住宅使用的意思表示，均不得以此等資訊認定該土地或建築物依都市計畫管制命令可供住宅使用，甚而主張因信賴而免除其就都市計畫對土地或建築物使用管制的注意義務。至於建商或仲介公司為出售系爭建物所提供的資訊，以及上訴人所繳納系爭建物的水費、電費及電信費，都是以住宅用費率計費而非以營業用費率計費等等，都不是公權力行為，更不屬於信賴基礎，自不待贅言。又被上訴人前代表人於議會質詢時所稱大彎北段區域將開放作住宅使用的計畫，只是該區域將來都市計畫變更時的初步規劃方案，並非都市計畫法主管機關就計畫範圍內土地與建築物的使用管制變更，已發布生效的公權力對外表示，亦不足以令上訴人產生信賴。上訴人既未提出身為都市計畫法主管機關之臺北市政府及其委任之被上訴人，有作成任何公權力行為，足供其合理信賴系爭建物供作住宅使用符合都市計畫法的任何證據，也就是根本沒有任何使上訴人信賴系爭建物可供住宅使用的基礎存在，上訴人自沒有值得保護的信賴行為或利益可言，則被上訴人以上訴人將系爭建物供作住宅使用，違反都市計畫使用分區的管制命令，而依都市計畫法等相關規定作成原處分，並無違反信賴保護原則，更未違反誠信、行政自我拘束及禁反言等原則可言。另由前述原處分作成前的行政程序歷程，可知被上訴人已經一再給予上訴人改正、澄清及陳述意見機會，不但程序嚴謹，更已盡調查能事，並盡可能保障上訴人之合法權益；原處分已詳細記載上訴人之違規事實、裁處之理由與法令依據、繳交罰鍰之地點與期限及救濟期間的教示條款等等；並於都市計畫法第79條第1項規定之6萬元以上30萬元以下範圍內，依大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則第5點所示級距三裁處法定金額範圍內之罰鍰10萬元，顯見原處分並未違反有利不利事項一律注意、行政行為明確性及比例等原則甚明。
五、上訴意旨略以：㈠依都市計畫法第32條及第39條規定，可知都市計畫管制措施
應於臺北市土地使用分區管制自治條例或其他自治條例中明訂，方屬正辦；然遍觀臺北市土地使用分區管制自治條例或其他自治條例之規範中，根本沒有限制商業區建物不得作為住宅使用。或謂105年計畫案可充作臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之公告，但商業區建物作住宅使用並無該等規定適用之前提，即「有礙商業發展或妨礙公共安全及衛生」，故原處分逕以都市計畫法第79條第1項及大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則等規定為據，自有違法律保留及授權明確性原則。
㈡臺北市土地使用分區管制規則及臺北市土地使用分區管制自
治條例之明文規範中，並未限制商業區建物不得作住宅使用；且稅捐處認可上訴人就系爭建物得據住家用稅率納稅、臺北市中山區戶政事務所（下稱中山區戶政事務所）認可上訴人於系爭建物設立戶籍、臺北市建築管理工程處（下稱建築管理工程處）許可系爭建物以住家規格販售之廣告暨被上訴人前代表人許志堅在議會中公開表示大彎北段地區已開放作為住宅使用等情，均足為上訴人信賴系爭建物得作住宅使用之基礎；況原處分亦非不適用信賴保護原則、上訴人亦無信賴不值得保護之情，又系爭建物面積小於500平方公尺，依規定即便使用用途與使用執照上記載不符，仍可合法使用，免辦使用執照變更。則原處分僅憑系爭建物目前適用住家用稅率課徵房屋稅即認定上訴人違規使用，自有違反信賴保護、誠信、禁反言等原則暨未盡舉證能事之違法。
㈢被上訴人對大彎北段建案申請核照、發照之初，即未依相關
法規確實稽查，形同放任建商得以住宅名義開賣位處商業區內之建物，上訴人復信賴臺北市政府轄下稅捐處、中山區戶政事務所及建築管理工程處等認定系爭建物為住宅之一系列作為，凡此均屬對上訴人有利事項。又上訴人購買系爭建物時，105年計畫案、大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則及臺北市土地使用分區管制自治條例等均尚未公布施行，是縱使其使用系爭建物有不符分區使用限制之情，依前揭自治條例第94條第2款、第4款規定，亦得繼續使用至新建止，或得改為妨礙較輕之使用。則原處分逕予裁處上訴人罰鍰並限期停止違規使用，除違反相關法令明文外，亦有違比例、有利不利一體注意暨法律禁止溯及既往等原則。
㈣原處分除未能說明於現況下上訴人應如何依法辦理變更稅率
外，其所謂「停止違規使用」何指？亦語意不明，蓋被上訴人認定上訴人將系爭建物作為住宅使用係以其目前適用住家用稅率納稅，則是否只要上訴人變更系爭建物房屋稅稅率後，即屬非住宅使用而無違規使用？抑或係上訴人必須搬離系爭建物方屬停止違規使用？又或上訴人必須將系爭建物內家具、衛浴設備等空間規劃全部拆除，且必須將戶籍遷出，方屬停止違規使用，以上皆無從由原處分內容中得知，自有違反明確性原則。
㈤上訴人買受使用系爭建物之行為，乃就建商所規劃建造建物
格局、設備等事實上狀態之繼續而非行為之繼續，故起算對上訴人違反行政法上義務之裁處時效暨判別其有無故意過失、有無違法性認識之時點，均以買受系爭建物時為準。則原處分於107年12月間作成，已逾行政罰法第27條所定3年裁處時效，當屬違法。至被上訴人辯稱已透過行政指導要求上訴人停止違規使用，上訴人於接受行政指導時亦有違規故意等語，顯係混淆「狀態犯」有責性之判斷時點，當無可採。況上訴人購買系爭建物時之氛圍，賣方係以住宅為標示出售、當時並無唾手可得查閱都市計畫相關資訊之方法，斯時相關規範亦無限制商業區內建物不得作住宅使用，且建物面積小於500平方公尺，即便使用用途與執照所載有別，仍可免辦變更繼續使用，凡此均難認其對系爭建物作住宅違規使用之行為具有故意過失，亦無任何期待可能性可言，實應有行政罰法第8條但書規定之適用。
六、經核原判決駁回上訴人在原審之訴，認事用法並無違誤。茲就上訴理由，再予論述如下：
㈠按都市計畫法第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建
築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」㈡觀諸地方制度法第18條第6款第1目「下列各款為直轄市自治
事項：……六、關於都市計畫及營建事項如下：(一)直轄市都市計畫之擬定、審議及執行。……」及都市計畫法第4條「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第6條「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22條第1項第3款「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」第32條「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」暨臺北市政府依都市計畫法第85條規定授權訂定之臺北市都市計畫施行自治條例（100年7月22日修正前原名稱為都市計畫法臺北市施行細則）第10條第2款「本市都市計畫地區範圍內劃定下列使用分區，分別限制其使用。……二、商業區。……」第10條之1第2款「前條各使用分區使用限制如下：……二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。……」臺北市土地使用分區管制自治條例第3條第1項第2款及第2項「（第1項第2款）本市都市計畫範圍內劃定下列使用分區：……二、商業區：（一）第一種商業區。（二）第二種商業區。（三）第三種商業區。（四）第四種商業區。……（第2項）前項各使用分區得視需要，依都市計畫程序增減之。」等規定意旨，可知直轄市都市計畫之擬定、審議及執行皆屬於直轄市自治事項範疇；直轄市政府就其轄區為都市計畫法之主管機關。而都市計畫細部計畫書、圖俱為實施都市計畫之依據，既經發布實施，即發生規制都市計畫範圍內人民對土地使用行為，必須符合其規劃與規定內容之法律效果。直轄市政府為達成都市計畫之目的，對於計畫範圍內土地，本得限制使用人為妨礙都市計畫之使用。其經核定實施都市計畫細部計畫範圍土地，基於促進商業發展目的，而劃定使用分區為商業區者，復得就該使用分區土地，視實際需要再予以不同程度之使用管制，該範圍之土地及地上建築物之使用，俱應受其規範，不得為有礙商業之使用。
㈢準此以論，臺北市政府就所轄基隆河（中山橋至成美橋段）
附近地區，業已核定公告實施83年計畫案及105年計畫案，其細部計畫書圖對於該地區內商業區土地及建築物所為容許使用類別之限制規定，即屬於都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，位於此商業區內之土地及建築物即應依命令所容許之使用組別而為使用，違反命令供作容許使用組別以外之其他用途者，即符合臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款所稱有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用之情形，主管機關自得依據都市計畫法第79條第1項規定對於違規使用之土地或建築物所有權人、使用人或管理人裁處罰鍰，並勒令停止違規使用。
㈣再者，主管機關依據都市計畫法第79條第1項規定所為之裁罰
處分與「勒令停止使用或恢復原狀」處分，俱為維持都市計畫空間使用秩序之必要手段，前者乃對於違反行政法上義務且主觀上具有可非難性者予以制裁，屬於行政罰性質；而後者則為維持將來行政秩序所必要之措施，屬於管制性不利處分性質，並不以受處分人主觀上具有故意或過失為要件。故主管機關對於因故意或過失，而違反直轄市、縣（市）（局）政府依都市計畫法所發布之土地及其建築物分區使用管制命令者，自得依據都市計畫法第79條第1項規定，裁處罰鍰，並作成限期令其停止使用或恢復原狀之管制處分，以利都市計畫目的之實現。
㈤又臺北市政府因監察院作成糾正案文認定其對於大彎北段商
業區及娛樂區違規移作自用住宅使用，遲未能有效管理、遏止及查處，顯有違失，依監察法第24條規定予以糾正，移送行政院督飭確實改善處置，為積極有效處理，乃訂頒大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則，觀其規定內容係於都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制行為範圍內，臚列不同違規使用態樣及情節（依建物面積分級距）、經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為3階段）等因素，訂定裁罰金額標準及管制改正期限與手段，俾執行機關能有具體客觀之一致性裁量標準可循，避免造成裁量恣意輕重之情形，以符合平等原則，核未逾越法定授權範圍，被上訴人自得據以適用。另臺北市政府業已依據行政程序法第15條第1項規定，以104年4月29日公告將都市計畫法第79條有關權限委任被上訴人辦理，是被上訴人自得本於執行權限機關，依照大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則所訂基準作成原處分就上訴人上開違規行為為裁處。
㈥上訴人為系爭建物之所有權人，系爭建物之基地位於臺北市
政府83年6月1日公告之83年計畫案及105年11月9日公告之105年計畫案之商業區內（A3街廓區），係供一般商業使用，不得供住宅使用。而上訴人取得系爭建物後，供作住家使用，並據稅捐處勘查現場確認有供住宅使用事實，而核定按住家用稅率課徵房屋稅，經被上訴人以107年6月19日函通知其對於上開違規情事陳述意見，並請檢附系爭建物已變更為非住宅稅率之課徵房屋稅資料供審酌，然上訴人並未提出已變更成非住家稅率之相關資料供核等情，為原判決依法所確定之事實，核與卷附證據資料無違，自得作為本院判決之基礎。是以，系爭建物及其坐落基地既位商業區範圍，上訴人為所有權人，即有按都市計畫法及臺北市政府本於該法發布之83年計畫案及105年計畫案，關於商業區土地容許使用組別管制規定為使用之行政法上義務，其違反義務將位於商業區之系爭建物作為自用住宅使用，經被上訴人通知後仍繼續原來之違規使用行為，原審核認被上訴人就上訴人上開違反商業區土地管制法令行為，適用都市計畫法第79條第1項規定，並依據大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則所示裁量標準，審酌系爭建物主要建物面積為154.73平方公尺，未達165平方公尺，屬於級距三，作成原處分對上訴人裁處罰鍰10萬元並限於文到次日起9個月內停止違規使用，揆諸前開規定及說明，認事用法並無違誤，應予維持，於法並無不合。
㈦上訴意旨雖謂：遍觀臺北市土地使用分區管制自治條例或其
他自治條例之規範並未有限制商業區建物不得作為住宅使用，原處分逕以都市計畫法第79條第1項及大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則等規定為據，自有違法律保留及授權明確性原則云云。惟臺北市政府本於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項之授權規定，為合理使用土地的必要，依臺北市都市計畫施行自治條例第10條第2項、第25條、第26條及臺北市土地使用分區管制自治條例（原名稱：臺北市土地使用分區管制規則）第3條規定，於公告之都市計畫細部計畫內所劃定「不得供住宅使用」之特定「商業區（供一般商業使用）」，核無違背法律保留原則與授權明確性原則。系爭建物所坐落之街廓區既劃定為商業區，明訂不得供作住宅使用，上訴人身為所有權人自應受其規範。
㈧上訴人復謂：稅捐處認可上訴人就系爭建物得據住家用稅率
納稅，而中山區戶政事務所亦認可得於系爭建物設立戶籍、建築管理工程處許可系爭建物以住家規格販售之廣告及被上訴人前代表人許志堅曾於議會表示大彎北段地區已開放作為住宅使用，上訴人有信賴保護原則之適用，原處分有違反信賴保護、誠信、禁反言等原則；且上訴人買受使用系爭建物之行為，乃就建商所規劃建造建物格局、設備等事實上狀態之繼續而非行為之繼續，故上訴人違規行為之裁處時效期間之起算始點及主觀上有無故意過失、有無違法性認識，均以買受系爭建物時為基準，原處分於107年12月3日作成已逾3年裁處時效云云。然系爭建物於97年1月28日辦竣第一次登記時，其建物標示部即記載主要用途為商業用，上訴人於99年6月4日以買賣為原因取得系爭建物及其基地所有權，此有系爭建物所有權相關部別登記列印資料及系爭建物暨其基地所有權狀影本在卷可按（分見原處分卷乙第7至8頁、原審卷第65至67頁），而被上訴人核發之系爭建物使用執照亦記載使用分區：商業區（供一般商業區使用），地上8層建物用途：一般事務所，顯見已公示系爭建物之使用管制。衡諸稅捐稽徵機關核課房屋稅乃就房屋價值與實際使用情形之客觀事實作課徵稅率之中性評定；戶政機關辦理戶籍設立登記則僅查驗申請人提出房屋所有權證明文件、居住證明文件，並有居住事實，各該機關均非本於都市計畫法主管機關地位就房屋使用有無違反都市計畫土地使用分區管制規定為認定，亦未合法化上訴人之違規使用行為，更無賦予其免負行政責任之法律效果。故系爭建物前雖已經稅捐稽徵機關與戶政登記機關分別核定按住家用稅率課徵房屋稅與依上訴人之申請為戶籍設立登記在案，均無從據為上訴人違規使用系爭建物之信賴基礎。關於上訴意旨主張：建築管理工程處許可系爭建物以住家規格販售之廣告乙節，按臺北市廣告物管理自治條例第3條第1項第1款「廣告物之管理，其主管機關如下：
一、招牌廣告及透視膜廣告：臺北市建築管理工程處……」及第4條前段「廣告物應經主管機關審查許可後，始得設置。」之規定，固可見建築管理工程處係管理招牌廣告及透視膜廣告之主管機關，且廣告物未經審查許可不得設置，但依同法第1條規定：「臺北巿（以下簡稱本巿）為管理廣告物，以維護公共安全、交通秩序及都巿景觀，特制定本自治條例。」之意旨，足認建築管理工程處審查房屋販售廣告物之設置目的在維護公共安全、交通秩序及都巿景觀，房屋可否供住宅使用之事項並非其審查權限範圍，故其所為許可廣告物設置之行政處分，並無規制該廣告房屋得作為住宅使用之法律效果，買受人無從憑為得違反都市計畫法令規定使用房屋之信賴基礎至明。至於上訴人所稱：被上訴人前代表人曾於議會表示大彎北段地區已開放作為住宅使用乙節，核屬個人認知之表述，不具規範效力，不能作為上訴人從此可以繼續違規使用系爭建物之信賴基礎。再者，系爭建物位於都市計畫商業區，依據83年計畫案及105年計畫案均不得作為住宅使用，而上訴人之違規使用系爭建物行為則繼續至被上訴人作成原處分時仍在進行中，並未終了，被上訴人就其全部違規行為，依都市計畫法第79條第1項及大彎北違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則所定級距三之裁量標準作成原處分，自無逾裁處時效期間與違反法律禁止溯及既往原則可言。又系爭建物之使用分區為「商業區（供一般商業使用）」，上訴人所有樓層建物之用途為「一般事務所」，可見諸其使用執照所載，上訴人購買系爭建物之初，本應注意系爭建物係位於商業區及相關使用管制之規定，且非不能經由政府資訊公開途徑查詢系爭建物可否作為住宅使用，上訴人身為土地及建物之所有權人與使用人，未善盡注意義務為必要查詢，逕自違規將系爭建物作為住宅使用，主觀上即具有可非難性及可歸責性，無從卸免應負之行政法上責任。況且，被上訴人就上訴人將系爭建物違反都市計畫法規定作自用住宅使用之法律效果，於106年5月間即致函上訴人予以行政指導之事實，為原判決所認定，核與卷附各該函文及送達證書相符（見原處分卷甲第1至3頁及第5頁）。則上訴人收悉被上訴人之行政指導以後，已明知系爭建物位於都市計畫商業區範圍，不得作自用住宅使用，卻未終止原來違規使用行為，而仍繼續為之，其就此部分違規行為事實顯係明知且有意使其發生，主觀上自屬故意範疇。此外，本件上訴人從取得系爭建物起，即違反都市計畫法令規定之義務，將系爭建物作住宅使用，迄原處分作成時，違規行為仍在繼續中，尚未終了，而應依都市計畫法第79條規定予以論處，並非就系爭建物違法使用狀態之發生無形成原因行為，僅因對系爭建物具有事實上管領力，而須負排除危害或回復安全之義務。故上訴人之責任態樣屬於學理所稱之「行為責任」，而非「狀態責任」。則原判決將都市計畫法第79條規定之行政責任定性為典型之「狀態責任」，並評價上訴人之行為態樣為「違反物的狀態保持義務」，固容欠允洽，惟就上訴人主觀上具有可責性並無影響。是以，上訴人否認其主觀上具有可責難性及期待可能性，並羅列行政法上之信賴保護、誠信、禁反言、法律禁止溯及既往原則等一般法律原則，憑以指摘原處分違法云云，容欠允洽，不能採取。
㈨上訴意旨另謂：系爭建物面積小於500平方公尺，依規定即便
使用用途與使用執照上記載不符，仍可合法使用，免辦使用執照變更；且縱使系爭建物之使用有不符分區使用限制之情，依臺北市土地使用分區管制自治條例第94條第2款及第4款規定，亦得繼續使用至新建止，或得改為妨礙較輕之使用云云。惟臺北市主管建築機關依建築法第73條第3項授權訂定之臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法就何等條件下之建築物變更用途，得以免辦理使用執照變更程序之規定，性質上屬於建築管理之法令規範，核與都市計畫法關於土地與其上空間（建築物）之使用管制無關；又系爭建物符合上開管理辦法所定之條件為變更用途時，固免經申辦使用執照變更之程序，但仍不能免除其依都市計畫法令不得供住宅使用之管制。再者，臺北市土地使用分區管制自治條例第93條第3款及第94條第2款、第4款固分別規定：「適用本自治條例後，不符本自治條例規定之原有土地及建築物，區分為下列3類：……三、第3類：設於各種分區內不符各分區之土地及建築物使用規定，而不屬於前2類者。」「前條規定之土地及建築物，其使用之繼續、中斷、停止、擴充或變更，依下列規定辦理：……二、第3類者，自適用本自治條例之日起，得繼續使用至新建止。……四、原有不合規定使用之建築物得改為妨害較輕之使用。……」然上開規定乃鑒於都市計畫之目的係為使都市內各種活動行為能有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃，因此於都市計畫發布實施後，計畫範圍內原有建築物或使用活動自應符合都市計畫允許使用之規定。惟基於信賴保護原則，對於原有合法使用者，政府仍應保障其權益，故將不合臺北市土地使用分區管制自治條例之原有土地及建築物，分類管制其不得再繼續為原來使用之期限，旨在保障原有合法使用者之權益並達到都市計畫之使用目的。本件上訴人係在都市計畫公布施行之後，自始違規使用系爭建物，自無適用上開規定之餘地，附此敘明。
㈩綜上所述，原判決斟酌全辯論意旨及調查證據結果，據以駁
回上訴人在原審之訴，於法尚無不合。上訴意旨，仍執前詞主張原判決違背法令，應予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 6 月 17 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 王 碧 芳法官 簡 慧 娟法官 鍾 啟 煌法官 蔡 紹 良以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 6 月 17 日
書記官 劉 柏 君