最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第65號上 訴 人 陽裕食品有限公司代 表 人 林正一(原代表人)訴訟代理人 林石猛 律師
張宗琦 律師林楷 律師被 上訴 人 高雄市政府環境保護局代 表 人 張瑞琿訴訟代理人 邱義雄
陳信豪上列當事人間水污染防治法事件，上訴人對於中華民國108年12月17日高雄高等行政法院108年度訴字第310號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人提起上訴後，於民國110年1月14日經高雄市政府以高市府經商公字第11059009400號函廢止公司登記，有上訴人公司變更登記表附卷可憑，上訴人應依公司法第83條規定向法院聲報清算人，並向本院聲明承受訴訟，惟其遲未承受訴訟，茲因上訴人委任有訴訟代理人代理訴訟，無停止本件訴訟之必要，先予敘明。
二、事實經過：
(一)上訴人於○○市○○區○○路000號廠區（下稱系爭廠區）從事染料、顏料製造、分裝及漆彈製造，屬行政院環境保護署（下稱環保署）依水污染防治法(下稱水污法)第2條第7款規定，以99年12月15日環署水字第0990112348號公告水污法事業分類及定義之化工業，為應申請核發排放許可證或簡易排放許可文件始得排放廢（污）水至地面水體之事業。
(二)被上訴人於104年9月8日派員進行鳳山溪列管事業稽查時，發現高雄市鳳山區建國路大智陸橋下之涵管有橘色廢水排放至鳳山溪，沿線追查污染源至系爭廠區前排水溝有大量橘色廢水排出，經進入該廠區稽查，發現上訴人製程區有清洗原料桶槽之橘色廢水，由該廠房2樓排放至廠內儲存槽後再排放至廠外排水溝流入承受水體鳳山溪，經檢測其所排放之廢水，懸浮固體（SS）為152mg/L（最大限值30mg/L）、生化需氧量（BOD）為5,880mg/L（最大限值30mg/L）及化學需氧量（COD）為13,900mg/L（最大限值100mg/L）皆未符合放流水標準，亦未取得排放許可證或簡易排放許可文件，違反水污法第7條第1項及第14條第1項規定，經被上訴人於104年12月30日高市環局稽字第10442996200號函予以舉發並給予陳述意見機會後，以105年1月19日高市環局水處字第30-105-010011號裁處書（下稱裁處書一）裁處上訴人罰鍰新臺幣（下同）17萬元、系爭廠區所屬化工業別之所有產出廢水製程及廢水處理程序全部停工及環境講習8小時。
(三)嗣被上訴人於105年10月24日派員至鳳山區建國路大智陸橋下涵管發現有藍色廢水排放至鳳山溪，並沿線追查污染源至系爭廠區前排水溝有大量藍色廢水排出，經進入該廠區稽查，發現該廠區前地下儲槽內有大量深藍色廢水，儲槽內有管線連通至廠外，並有藍色廢水排放痕跡，且該廠區內製程產生之廢水皆集中至廠區旁地下儲槽後排放至廠外流至鳳山溪，因上訴人未領有廢（污）水排放許可，所排廢水經檢測懸浮固體（SS）為178mg/L（最大限值30mg/L）、化學需氧量
（COD）為25,000mg/L（最大限值100mg/L）及真色色度為14,300ADMI（最大限值550ADMI）皆未符合放流水標準，違反水污法第7條第1項及第14條第1項之規定，被上訴人依法以105年11月18日高市環局稽字第10542202601號函舉發並給予陳述意見機會後，以105年11月30日高市環局水處字第30-105-110018號裁處書（下稱裁處書二）予以裁處罰鍰408萬元、系爭廠區產出廢水製程全部停工及環境講習8小時。上訴人不服裁處書二提起訴願，經高雄市政府106年6月5日高市府法訴字第10630440700號訴願決定駁回。上訴人不服，向高雄高等行政法院(下稱原審)提起行政訴訟，惟因起訴逾期，經原審於106年11月8日以106年度訴字第403號裁定駁回上訴人之訴而告確定。
(四)上訴人於107年12月20日以臺灣高等法院高雄分院（下稱高雄高分院）受理107年度上訴字第304號上訴人涉犯水污法之刑事案件(下稱高雄高分院刑事案件)審理中，經濟部工業局107年10月17日工中字第10705014710號函（下稱系爭函文）復上開案件承審合議庭所詢事項，為其發現可受較有利益處分之新證據為由，依行政程序法第128條第1項第2款規定，向被上訴人申請行政程序重開暨請求撤銷裁處書一及裁處書二之處分，經被上訴人審認上訴人所提理由與行政程序法第128條得重開行政程序之規定不符，乃以108年1月17日高市環局稽字第10746437500號函（下稱原處分）駁回其申請。
上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，聲明：「1.訴願決定及原處分撤銷；2.被上訴人應對上訴人107年12月20日之申請，作成准予重開行政程序，及撤銷被上訴人裁處書一暨裁處書二之行政處分。」經原審108年度訴字第310號判決(下稱原判決)駁回，上訴人遂提起本件上訴。
三、上訴人起訴之主張及被上訴人在原審的答辯，均引用原判決所載。
四、原判決駁回上訴人在原審之訴，其理由略以：
(一)上訴人據以申請行政程序重開之新證據即系爭函文，乃高雄高分院刑事案件審理程序中，於107年10月17日始由經濟部工業局作成，則於被上訴人105年1月19日作成裁處書一、105年11月30日作成裁處書二之行政處分時均尚未存在，被上訴人因認上訴人申請行政程序重開，於法不合，並無違誤。刑事訴訟法第420條第1項第6款之再審事由固經修正，並針對該款所稱之「新事實或新證據」，增訂同條第3項規定予以定義；惟刑事訴訟與行政訴訟本各有不同之再審事由，且與行政程序重開之法定事由有別，自難比附援引。又上訴人主張系爭函文所以獲致結論引用之「經濟部工業產品分類（第16次修訂版）」係經濟部統計處於105年8月編印，公告於經濟部網頁，其編訂之時間（105年8月）已在裁處書一具形式存續力之後；且經濟部工業局或經濟部統計處，均非水污法第3條所定之主管機關，系爭函文及其所引據之上開經濟部工業產品分類（第16次修訂版），均顯非闡釋水污法法規之法律意見，且其性質上非屬用以證明有關裁處書一、二之待證事實存否或真偽之證據。
(二)上訴人雖登記為食品加工製造事業(公司)，惟在系爭廠區之2樓從事漆彈製造作業，該產製之漆彈產品顯非供人食用。又有關上訴人所為漆彈製程是否屬於水污法規範管制之化工業，業經環保署106年3月15日環署水字第1060019634號函(下稱106年3月15日函)及107年10月19日環署水字第1070079348號函(下稱107年10月19日函)說明甚詳，並據上訴人於刑事案件警詢供稱漆彈製造流程在案。是被上訴人據以認定並依水污法之中央主管機關環保署所訂「水污染防治法事業分類及定義」(下稱水污法事業分類及定義)公告，將上訴人生產漆彈製程認定為「8.化工業（6）塗料、染料及顏料製造業：塗料、染料、顏料、瓷釉或油墨製造、分裝之事業」，屬水污法第2條第7款管制之事業，自無不合。此外，上訴人於104年9月8日、105年10月24日違反水污法之犯罪行為，亦經刑事一審判決認定而判處罰金在案，上訴人不服，提起上訴，亦經刑事二審駁回其上訴而告確定在案。至經濟部工業局系爭函文並非水污法第3條所定中央主管機關即環保署之有權解釋，亦不足以推翻上開水污法中央主管機關即環保署二次明確函示，難認經濟部工業局系爭函文已表明對上訴人有利之見解，而得據為對其重為有利處分之新證據。系爭函文無從使上訴人受較為有利之處分，則上訴人據以申請行政程序重開，與行政程序法第128條第1項第2款之要件不符等語，判決駁回上訴人之訴。
五、本院判斷：
(一)按行政程序法第128條規定：「（第1項）行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限：一、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。二、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。（第2項）前項申請，應自法定救濟期間經過後3個月內為之；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算。但自法定救濟期間經過後已逾5年者，不得申請。(第3項)第1項之新證據，指處分作成前已存在或成立而未及調查斟酌，及處分作成後始存在或成立之證據。」係針對於法定救濟期間經過後，已發生形式確定力之行政處分，為保護相對人或利害關係人之權利及確保行政之合法性所設之特別救濟程序，賦予行政處分之相對人或利害關係人於具有該條規定之一定事由時，得向原處分機關請求重開行政程序權利之規範。所稱法定救濟期間經過後，係行政處分不能再以通常之救濟途徑，予以撤銷或變更，而發生形式確定力者而言。又行政程序法第128條第1項第2款所指新事實，應係客觀上發生足以改變舊事實之新事實，所謂新證據係指各種可據以證明事實之存否或真偽之認識方法，至於相關法律、法規命令、行政規則、解釋函令、訴願決定或法院裁判表示之法律見解，均非屬得據以證明事實存否或真偽之證據。且以該新事實、新證據經斟酌可受較有利益之處分者為限。則在進行已確定之行政處分有無違誤之實體判斷前，自應先審究請求重開是否符合法定要件，如不符合重開要件，即無進一步審理原處分之違法性之必要。
(二)次按水污法第2條第7款規定：「本法專用名詞定義如下：……
七、事業：指公司、工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業或其他經中央主管機關指定之事業。」第3條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣 (市) 為縣 (市) 政府。」環保署依據水污法第2條第7款規定，公告水污法事業分類及定義，其公告事項第1點附件編號8規定：「……8.化工業（6）塗料、染料及顏料製造業：塗料、染料、顏料、瓷釉或油墨製造、分裝之事業」。
(三)原判決就系爭函文是否合致行政程序法第128條第1項第2款所稱之新證據，業已論明獲致系爭函文內容所引用之經濟部統計處編訂之「經濟部工業產品分類（第16次修訂版）」前言記載，可知其係源自42年創辦工業產銷存動態調查而編訂之分類，其後隨著我國經濟及技術的快速發展，工業產品項目不斷增加，為反映產業結構變遷、行業標準分類修訂及因應產業資訊之需求而陸續修編，並於105年8月編印第16次修訂版；其所為之產品分類，目的在藉由產品名稱、定義，以明確顯示該產品特性，及方便受查廠商填報（海關）使用，或應業界需要將產品細分。是以系爭函文及經濟部統計處編訂之「經濟部工業產品分類（第16次修訂版）」均非屬用以證明有關裁處書一、二之待證事實存否或真偽之證據。復就上訴人可否因此受較有利益之處分一節，論明上訴人雖登記為食品加工製造事業(公司)，惟在系爭廠區之2樓從事漆彈製造作業，復依環保署106年3月15日函復高雄高分院刑事案件說明該署公告水污法事業分類及定義中之「化工業」認定依據，及上訴人所為「漆彈製造作業」係屬水污法事業分類及定義附件之編號8，即化工業管制範疇12種子項業別中第6項「塗料、染料及顏料製造業」及其放流水需符合化工業放流水標準始得排放等情。環保署107年10月19日函復亦說明：「函詢……化工業『作為塗料、染料、顏料、瓷釉或油墨使用』定義為何，及以『食品原料玉米澱粉、聚乙二醇、明膠、甘油及食用色素等製造色彈屬何種分類』一節，查漆彈係為於遊戲過程作為人體標示，爰需有塗料、染料、顏料之用途、功能，爰符合化工業定義中所指之塗料、染料、顏料使用。」「函詢……食品原料之色彈進入水中後，是否會造成水污染一節，依水污法第2條第5款水污染定義，係指水因物質、生物或能量之介入，而變更品質，致影響其正常用途或危害國民健康及生活環境，且依同法第7條第1項授權訂定之放流水標準，已定有化工業管制項目及限值，超過其放流水標準，即已構成行政處罰上水污染之要件；所含之有害健康物質超過本法各該管制標準者，即已構成刑事處罰上水污染之要件。」等語，再互核上訴人於刑事案件警詢就漆彈製造流程供稱：「外皮需要溶膠，內容物必須要攪拌調和，當兩者準備好，就可以上生產線製造生產，最後還要經過乾燥及篩選過程，才能進入包裝階段。外皮為明膠、食用甘油、水及食用色素，內容物為聚乙二醇400（液體）及聚乙二醇4000（粉末）主要用在調整濃稠度的功能」等情，因認漆彈乃為於遊戲過程中爆破作為標示，考量到可能與人體皮膚、口鼻接觸之安全性，製造上多以天然或無刺激性之原料為主，然不論漆彈之成分為何，製造漆彈之目的並非供人食用，且漆彈製程不僅作成漆彈外殼，尚應將可染色之液體混和調製後填充入內，以達到爆破時可染色於附著物之效果目的，實具有塗料、染料、顏料、瓷釉或油墨之用途與功能。此外，上訴人於104年9月8日、105年10月24日違反水污法之犯罪行為，亦經臺灣高雄地方法院106年度訴字第41號刑事判決認定有罪而判處罰金在案，上訴人不服，提起上訴，亦經高雄高分院刑事案件駁回其上訴在案，已足資認定上訴人所為漆彈製造作業，係屬化工業，而為水污法第2條第7款管制之事業。
另敘明經濟部工業局系爭函文雖記載「至有關以食品原料玉米澱粉、聚乙二醇、甘油、明膠及食用色素等製造色彈，是否作為『塗料、染料、顏料、瓷釉或油墨』使用一節，依前揭定義（即經濟部工業產品分類），色彈似非『1920塗料、染料、及顏料製造業』範疇之產品」等詞，但以該復函係就產品範疇而非產品製程表示意見，且以「似非」表達，足見未確信其見解，加以經濟部工業局非水污法第3條所定中央主管機關即環保署之解釋，而不予採取。核已論述經濟部工業局系爭函文非水污法第3條所定中央主管機關之有權解釋，是原判決所為採證認事，並無反於論理法則及經驗法則，並其認定系爭函文與行政程序法第128條第1項第2款之要件不合，亦無違誤。本件並無上訴意旨所指判決不備理由、適用「中華民國行業標準分類」「經濟部工業產品分類」「水污法事業分類及定義」不當、違反行政一體及侵害上訴人信賴工廠主管機關及目的事業主管機關對「化工業」之定性之利益等違背法令情事。上訴意旨仍執陳詞，指摘原判決違背法令，並無可採。
(四)末按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條第2項定有明文。是關於課予義務訴訟事件，行政法院係針對「法院裁判時上訴人之請求權是否成立、行政機關有無行為義務」之爭議，作成法律上判斷，其判斷基準時點，原則上非僅以作成處分時之事實及法律狀態為準，事實審法院言詞辯論程序終結前之事實狀態的變更，以及法律審法院裁判前之法律狀態的變更，均應綜合加以考量，以為判斷。查行政程序法第128條規定於110年1月20日修正公布新增第3項，其立法理由為「鑑於系爭規定之立法目的既係為加強對人民權利之保護，確保行政之合法性，是凡足以推翻或動搖原行政處分所據以作成事實基礎之證據，皆應屬系爭規定『發現新證據』之適用範圍，自應包括『於行政處分作成後始存在或成立之證據』在內」，原審於108年11月26日判決時未及適用新法，惟上訴人所提之系爭函文，既非行政程序法第128條第1項所稱之新證據，亦不能使上訴人可受較有利益之處分，自不符合申請行政程序重開之要件。原判決關於「新證據」係指作成行政處分時業已存在，但未經斟酌之證據之論述，因未及適用行政程序法第128條第3項修正規定，故理由有所不同，惟其結論尚無二致，仍應予維持。
(五)綜上所述，原判決以上訴人向被上訴人申請行政程序重開，於法不合，被上訴人否准所請，並無違誤，而駁回上訴人在原審之訴，於法尚無不合。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 111 年 6 月 16 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 王 碧 芳法官 鍾 啟 煌法官 蔡 紹 良法官 簡 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 6 月 16 日
書記官 蕭 君 卉