最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第652號上 訴 人 李耀南訴訟代理人 李瑞玲 律師被 上訴 人 衛生福利部代 表 人 陳時中上列當事人間醫療法事件，上訴人對於中華民國109年5月7日臺北高等行政法院108年度訴字第1181號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：醫療財團法人臺灣區煤礦業基金會（下稱系爭基金會）第9屆董事及監察人任期至民國107年6月21日屆滿，上訴人等9名董事於同年月13日獲知董事長梁水龍遭被上訴人以同日衛部醫字第1071663779號函（下稱107年6月13日函）停權後，乃連署於同年月20日11時召開第9屆第6次臨時會議（下稱系爭臨時董事會議）、於同日14時召開董事會第10屆董事及監察人提名委員會議（下稱系爭提名委員會議），及於同年月21日14時召開董事會第10屆董事及監察人改選會議（下稱系爭改選會議），選出第10屆董事及監察人，再於同年7月5日14時召開董事會第10屆第1次會議，推選上訴人為系爭基金會第10屆董事長。系爭基金會並先後以同年6月21日（107）礦秘字第015號函、同年7月5日（107）礦秘字第019號函及同年月9日（107）礦秘字第020號函，檢送上開會議紀錄與說明其召開及決議程序合法，報請被上訴人許可第10屆董事及監察人變更之申請。被上訴人則以系爭臨時董事會議定於同年6月20日召開，惟相關書面會議通知於同年月14日始寄達董事蘇明宇及陳錫欽，與系爭基金會董事會與監察人之組織及議事章則（下稱系爭章則）第12條第2項之規定不符；又系爭提名委員會議開會通知係於系爭臨時董事會議召開並確定提名委員組成名單前之同年月13日即繕發，且發給對象與系爭章則第2條第3項之規定不符；董事陳錫欽與監察人吳智忠就此，復具函提出異議，而認系爭臨時董事會議之召開程序不符系爭章則規定之事實明確，該會議之相關決議應屬無效，從而系爭提名委員會議、系爭改選會議、第10屆第1次董事會議之召開與所為之決議亦屬無效，而以同年7月18日衛部醫字第1070018748號函不予許可系爭基金會第10屆董事及監察人變更之申請（此部分下稱原處分），並通知系爭基金會於文到20日內完成第10屆董事及監察人改選作業，屆期未完成，將依醫療法第45條第1項規定辦理（選任董事充任之）。上訴人不服，提起訴願，經決定駁回。上訴人猶未甘服，循序提起行政訴訟，因被上訴人已為系爭基金會遴選董事且已就任，上訴人因而訴請確認原處分為違法，經原審法院108年度訴字第1181號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，提起上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
三、原判決駁回上訴人之訴，係略以：㈠系爭章則第12條第2項規定之目的在使董事及監察人能有充裕
之時間瞭解議案，集思廣益，充分討論後，始為各項決議，以確保董事會決定之妥適性，並達成健全醫療財團法人運作之公益目的。且依系爭章則第11條及第12條規定之體系及文義解釋，臨時董事會之召開程序，並未排除系爭章則第12條第2項規定之適用。況系爭基金會本應依系爭章則第6條第1項規定，於期限內完成第10屆董事及監察人之改選，然因系爭基金會第9屆董事會內部人事紛擾及議事杯葛，始無法如期完成改選作業。系爭臨時董事會議召開日之前一日為107年6月19日，距離上訴人等9名董事於同年月13日繕發該次會議書面開會通知，並於同日及次日陸續送達第9屆現任12位董事之日，顯不滿7日，已違反系爭章則第12條第2項之規定；又本於同年6月20日上午召開系爭臨時董事會議後，始能議決並確定第10屆董事及監察人提名委員組成名單，上訴人等9人卻於同年月13日即能預知出席人員為現任12位董事，並於同日繕發開會通知，且通知對象僅為該12位董事，亦與系爭章則第2條第3項規定，提名委員會之組成除現任董事外，尚應有設立之醫療機構或其他附設機構之員工代表、社區民眾及熱心社會公益人士之規定不合。
㈡本件縱如上訴人所主張，系爭基金會第9屆董事及監察人於任
期屆滿當然解任，斯時第10屆董事及監察人又尚未選出，而有董事全體不能行使職權，致系爭基金會有受損害之虞。然上訴人或其他利害關係人，仍可依醫療法第45條第1項規定，向被上訴人申請選任董事充任之。尚難認系爭基金會第9屆董事有於其僅餘之7天任期內，非完成第10屆董事及監察人改選不可之急迫性及必要性，而可置相關會議召開及決議程序之合法性於不顧。
㈢上訴人所舉系爭基金會補選第8屆董事之前例縱認屬實，被上
訴人所為決定確有疏於監督系爭基金會補選程序遵守系爭章則第12條第2項規定之情形。然上訴人仍不得主張「不法之平等」，而要求被上訴人無視於董事及監察人之異議，再次怠於行使其監督權。從而，被上訴人以系爭臨時董事會議及系爭提名委員會議之召開程序與系爭章則第12條第2項及第2條第3項規定不符為由，而基於主管機關之法定監督權限，以原處分不予許可系爭基金會第10屆董事及監察人變更之申請，於法有據等由為據。
四、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴意旨補充論斷如下：㈠醫療法第1條規定：「為促進醫療事業之健全發展，合理分布
醫療資源，提高醫療品質，保障病人權益，增進國民健康，特制定本法。本法未規定者，適用其他法律規定。」第5條第2項規定：「本法所稱醫療財團法人，係指以從事醫療事業辦理醫療機構為目的，由捐助人捐助一定財產，經中央主管機關許可並向法院登記之財團法人。」第11條規定：「本法所稱主管機關：在中央為衛生福利部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第44條第2項、第3項規定：「……（第2項）醫療財團法人董事長、董事、財產或其他登記事項如有變更，應依中央主管機關之規定報請許可。（第3項）前2項之變更，應於中央主管機關許可後30日內，向該管法院辦理變更登記。」第45條第1項規定：「醫療財團法人之董事，任期屆滿未能改選或出缺未能補任，顯然妨礙董事會組織健全之虞者，中央主管機關得依其他董事、利害關係人之申請或依職權，選任董事充任之；其選任辦法，由中央主管機關定之。」又被上訴人依醫療法第45條第1項規定授權訂定之醫療財團法人董事選任辦法第2條規定：「醫療財團法人之董事，任期屆滿未能改選，經中央主管機關限期改選，屆期仍未完成改選者，中央主管機關得依本法第45條第1項規定，選任董事充任之。」按醫療法規定，醫療財團法人係以從事醫療事業辦理醫療機構為目的，其醫療收入來自全體社會大眾，且須提撥結餘一定比率辦理研究發展、人才培訓、健康教育、醫療救濟、社區醫療服務及其他社會服務等公益事項；此外，醫療財團法人於健康保險制度下，領有醫療服務費用，並得依相關規定享有賦稅減免。爰此，醫療財團法人具有高度公益性質，並擔負一定之社會責任與社會期待。為求醫療財團法人治理之健全發展並符合社會期待，董事會之運作，應有監督及管理必要性。故其董事會運作自應依醫療法及捐助章程等相關規定為之，董事長、董事、財產或其他登記事項如有變更，應報請被上訴人許可，若其董事任期屆滿未能改選，經被上訴人通知限期改選，屆期仍未完成改選，被上訴人自得依其他董事、利害關係人之申請或依職權，選任董事充任之，係主管機關基於協助醫療財團法人自主發展之職權，適時介入監督，俾醫療財團法人健全運作。
㈡系爭基金會捐助章程第1條規定：「為從事醫療事業辦理醫療
機構及提高醫療品質、促進專業管理、增進國民健康、服務貧苦病患之目的，設立醫療財團法人臺灣區煤礦業基金會（以下簡稱本法人），特依醫療法第42條第1項規定，訂定本章程。」第6條第1項規定：「本法人設董事會，置董事15人，任期為4年。」第7條規定：「本法人董事會置董事長1人，由當屆董事互選之，對外代表本法人。」第8條規定：「本法人置監察人3人，任期為4年。」第9條規定：「本法人董事會與監察人之組織、職權、董事、董事長與監察人之遴選資格、選聘與解聘程序、會議召開與決議程序及其他有關事項等，由本法人另以章則定之，並報中央衛生主管機關核准。」又系爭基金會依其捐助章程第9條規定授權訂定，並報被上訴人核准之系爭章則第2條第2項、第3項規定：「（第2項）本法人董事會之職權如下：一、籌組董事及監察人提名委員會。二、依董事及監察人提名委員會提名之候選人，選聘董事及監察人。……（第3項）前項第1款董事提名委員會，由現任董事、設立之醫療機構或其他附設機構之員工代表、社區民眾及熱心社會公益人士組成之。」第6條第1項規定：「董事會應於當屆董事任期屆滿60日前籌組董事及監察人提名委員會，當屆董事任期屆滿30日前召開董事及監察人改選會議。」第11條規定：「本法人董事會應每4個月召開會議1次。必要時，得由董事長或3分之1以上董事提議，召開臨時會議。」第12條規定：「（第1項）董事會召開，應由董事會或其指定之執行秘書或庶務人員，事先徵詢各董事有關會議召開日程、提案，以規劃並擬訂會議議程。（第2項）開會日期及議程確定後，董事會或其指定之執行秘書或庶務人員，應於會議召開之日7日前（會議召開之日不計入），將書面會議通知寄達所有董事，並邀請監察人列席。……（第3項）前項會議通知，應載明董事會開會屆次與次數、事由、開會時間、地點、議程、出席人員及列席人員（含職稱），並提供足夠之會議相關資料。」可知，系爭基金會每屆董事及監察人之任期為4年，董事會除每4個月定期召開1次外，必要時，得由董事長或3分之1以上董事提議，召開臨時會議。又當屆董事會應於其董事任期屆滿60日前籌組下屆董事及監察人提名委員會，並於當屆董事任期屆滿30日前召開董事及監察人改選會議，且董事會或其指定之執行秘書或庶務人員，應於董事會議召開之日7日前（會議召開之日不計入），將書面會議通知寄達所有董事，並邀請監察人列席。其目的在使董事及監察人能有充裕之時間瞭解議案，集思廣益，充分討論後，始為各項決議，以確保董事會決定之妥適性。而董事提名委員會之設計即為健全法人董事會組織運作，旨在擴大醫療財團法人董事會之社會基礎及公共財性質，爰除現任董事外，納入員工代表、社區民眾、社會公益人士等組成，以透明及活化董事會組成。董事提名委員會提名董事之程序，目的係為健全法人董事會組織運作，除有助於實踐程序正義，亦有利於系爭基金會從事非營利事業之運作，進而落實法人宗旨，達成醫療財團法人之永續存在性。㈢經查，系爭基金會第9屆董事原為15名，任期至107年6月21日
止，其中董事陳振文、楊哲銘先後於106年12月1日、107年1月1日辭任，但未報請被上訴人許可，其後第9屆董事長梁水龍遭被上訴人以107年6月13日函暫停行使董事職權，期間自同日起至第9屆董事任期屆滿（同年月21日）止，上訴人等9名董事即於同日連署召開系爭3項會議，並將開會通知寄發現任12位董事及3位監察人，表示將於同年月20日上午召開系爭臨時董事會議，通過提名第10屆董事及監察人之委員名單，當日下午召開系爭提名委員會議，通過董事及監察人候選人，隔日下午召開系爭改選會議，選出第10屆董事及監察人。而系爭3項會議之開會通知單係於同日由上訴人等9名董事簽收，於同年6月14日送達董事蘇明宇、陳錫欽、監察人王武雄，及於同年月13日以限時掛號寄送監察人吳智忠，並以平信寄送監察人邱金標。嗣系爭臨時董事會議僅由連署召開之上訴人等9名董事出席及監察人王武雄列席，其餘董事及監察人均未出席或列席，且該次會議僅就前揭同年5月17日第9屆第12次董事會議中，上訴人及蘇明宇董事提案之第10屆新任董事提名委員會委員名單進行討論，並於上訴人之提案中，為符合會議規範，再增加李玲華1人，使總人數成為奇數後，旋經上訴人等9名董事以無異議方式通過等節，業經原審依調查證據之辯論結果，依法認定之事實，核與卷證相符，且無違反經驗、論理法則及證據法則。則原判決因認依系爭章則第11條及第12條規定之體系及文義解釋，臨時董事會之召開程序，並未排除系爭章則第12條第2項規定之適用。系爭臨時董事會議召開日之前一日為107年6月19日，距離上訴人等9名董事於同年月13日繕發該次會議書面開會通知，並於同日及次日陸續送達第9屆現任12位董事之日，顯不滿7日，已違反系爭章則第12條第2項之規定；又本於同年6月20日上午召開系爭臨時董事會議後，始能議決並確定第10屆董事及監察人提名委員組成名單，上訴人等9人卻於同年月13日即能預知出席人員為現任12位董事，並於同日繕發開會通知，且通知對象僅為該12位董事，亦與系爭章則第2條第3項規定，提名委員會之組成除現任董事外，尚應有設立之醫療機構或其他附設機構之員工代表、社區民眾及熱心社會公益人士之規定不合。被上訴人以同年7月2日衛部醫字第1070017039號函重申系爭章則第12條第2項之規定，請系爭基金會於文到3日補正系爭3項會議之相關書面會議通知於會議召開之日7日前寄達所有董事及提名委員會委員之證明，被上訴人復於同年月9日接獲董事陳錫欽、監察人吳智忠同年7月4日第1070706001號、忠字第1070706003號函，表示對於系爭3項會議之開會通知不符系爭章則開會相關規定，提出異議，請被上訴人處理，以免第9屆董事及監察人繼續紛擾，造成系爭基金會所屬之臺灣礦工醫院院務無法正常營運。被上訴人因認系爭臨時董事會議及系爭提名委員會議之召開程序不符系爭章則規定之事實明確，系爭臨時董事會議及其相關之系爭提名委員會議、系爭改選會議、第10屆第1次董事會議之召開與所為之決議即有瑕疵，而以原處分不予許可，乃依法行使其對於醫療財團法人之監督權，自有其正當性及必要性，並不違法等情，已經原審依調查證據之辯論結果，詳述得心證之理由，並就上訴人在原審所為「當時第9屆董事會須於僅餘之7天任期內，完成第10屆董事及監察人之改選，系爭臨時董事會議之召開有其必要性與急迫性，自無踐行7日前通知開會之可能，又有補選第8屆董事案經被上訴人許可變更之前例可循；縱認系爭3項會議之召開程序與系爭章則相關程序規定不合，被上訴人亦僅能依民法第64條規定，提起確認董事行為無效之民事訴訟而已。」等主張何以不足採，予以指駁甚明，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，並無所謂判決適用法規不當、判決不備理由等違背法令之情形。故上訴人主張原審僅以系爭章則第11條及第12條規定之體系及文義解釋，董事會臨時會之召開程序，並未排除系爭章則第12條第2項規定之適用，惟未就排除之理由具體說明即逕認為被上訴人以此認上訴人等所召開之會議無效，並未違法，有判決不備理由之當然違背法令云云，委無可採。
㈣次按平等原則要求行政機關對於事物本質上相同之事件應作
相同之處理，除有合理正當之事由外，不得為差別待遇，乃形成行政自我拘束原則。惟憲法上之平等原則，係指合法之平等，人民不得主張「不法之平等」，而行政先例必須合法，亦為行政自我拘束之前提要件，故行政自我拘束原則並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請求權。被上訴人所為之原處分並無違誤，已如前述，則被上訴人此前所為與上述意旨不符之前例，即難認屬得以援引之行政先例。是上訴人主張董事會臨時會之召開有時間上之緊急及急迫性質，無需踐行7日前通知之要件已有先例可循，並援引原證15（即系爭基金會會議通知單、第8屆董事會臨時會議紀錄、第8屆董事會董事及監察人提名委員會議紀錄等件）證明被上訴人仍予許可，被上訴人應保護人民正當合理之信賴，原審以上訴人不得主張不法之平等，認事用法皆有違誤云云，尚難憑採。
㈤末按所謂類推適用，係就法律未規定之事項，比附援引與其
事物性質類似之規定，加以適用。查醫療財團法人係依醫療法所設立，具有高度公益性質，由主管機關依法監督管理，董事會運作自應依醫療法及捐助章程等相關規定為之，始為適法，核與公司法二者規範之內容及對象有異，本件自無從類推適用公司法第204條第1項規定之餘地。上訴意旨主張依公司法第204條第1項規定，董事會召集應載明事由僅屬訓示規定，當可類推適用之，本件開會具急迫性，縱未踐行章程規定之相關程序，亦不影響董事會決議結果乙節，核非有據。
㈥綜上所述，原判決駁回上訴人於原審之訴，並無違誤，上訴
論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 3 月 4 日
最高行政法院第四庭
審判長法 官 陳 國 成
法 官 蕭 惠 芳法 官 曹 瑞 卿法 官 高 愈 杰法 官 林 惠 瑜以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 3 月 4 日
書記官 蔡 宜 婷