最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第613號上 訴 人 翁文雅訴訟代理人 陳俊傑 律師被 上訴 人 金門縣政府代 表 人 楊鎮浯上列當事人間離島建設條例事件，上訴人對於中華民國109年3月19日臺北高等行政法院108年度訴字第1543號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人於民國108年1月7日向被上訴人提出「離島建設條例第9條第5項已有建物或墳墓之土地讓售申請書」申請讓售被上訴人管理之金門縣○○鄉○○○○○段610-1、661-1地號土地（下稱系爭土地）。經被上訴人於108年2月14日現地會勘，審認上訴人不符合離島建設條例第9條第5項規定，以108年4月11日府財產字第1080027744號函(下稱原處分)駁回上訴人之申請。上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，遂向臺北高等行政法院(下稱原審)提起行政訴訟，並聲明：「被上訴人應依上訴人108年1月7日之申請，作成准予讓售系爭土地之行政處分。」經原審以108年度訴字第1543號判決(下稱原判決)駁回後，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人在原審答辯，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)上訴人向被上訴人申請讓售系爭土地，經被上訴人於108年2月14日辦理現地會勘後，金門縣金寧鄉公所（下稱金寧鄉公所）表示上訴人所出具證明書僅證明3棟建物為81年11月7日前所建，證明效力不及於建物所有權歸屬。又依陸軍金門防衛指揮部108年2月25日陸金防工字第1080001078號函（下稱金防部108年2月25日函）復，上開建物為軍方早年興建未建帳之房建物。且上訴人前向被上訴人申請返還坐落系爭610-1地號等3筆縣有地時，於102年1月31日訴願書及事實理由已自承系爭610-1地號土地為軍方所占用建築、營房，該訴願書所附現場相片之房屋即門牌號碼金門縣○○鄉○○○路0段○○○6號房屋（下稱6號房屋），因認上訴人不符合離島建設條例第9條第5項規定，則被上訴人以原處分否准所請，於法尚無不合。
(二)系爭土地耕種情形，並不能證明系爭土地上之建物為上訴人所有。又金寧鄉公所96年9月21日汗建字第0960008349號函附金門縣舊有房屋證明書(下稱舊有房屋證明書) 僅能證明建築物第一層面積38.88㎡，為58年之前興建，上開證明書之有效期限為1年，迄本件上訴人108年1月7日申請時，已逾有效期限，尚無從證明坐落系爭610-1地號土地上之舊有房屋係上訴人所有或上訴人之父所興建，不能為有利於上訴人之認定。
(三)金門縣政府簽稿會核單（原判決誤載為會稿會核單）地政局會核意見，僅說明系爭土地於56年重劃當時係作為軍事用地使用，並未說明56年重劃前之土地使用情形，尚難遽認系爭土地於56年實施農地重劃完成後方作為軍事用地使用，亦無足推論系爭土地上3棟建物非軍方興建。又金防部108年2月25日函已說明系爭土地上3棟房屋係軍方所興建，不能證明為上訴人先祖所有。至6號房屋之金門縣稅務局房屋稅籍證明書(下稱稅籍證明書)雖載明起課年月為05701，該備註欄一載明「本資料係由房屋稅籍紀錄表移列，僅供參考，不作產權及他項權利證明之用」，不能證明該房屋為上訴人或其父所有。另房屋稅繳納證明書係101年至108年6號房屋之房屋稅繳納證明，及96年10月17日初編之門牌證明書，核均非金門縣政府受理離島建設條例第9條第5項公有土地讓售作業審查要點（下稱土地讓售審查要點）所定81年11月7日以前已使用縣有非公用土地之證明文件，亦不能證明6號房屋為上訴人或其父所有。門牌證明書已載明，門牌編釘旨在便利公私行為之行使，與房屋土地等產權無關。另四鄰土地使用證明書（下稱四鄰證明）與金防部108年2月25日函文內容不符，不足採信。
(四)綜上，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，上訴人所訴為無理由，應予駁回。
四、上訴意旨略謂：
(一)上訴人所提出6號房屋稅籍證明書，起課年月欄已載明「05701」，符合土地讓售審查要點第3點應繳附文件第4款第1目第2小目規定之「房屋稅繳納證明，稅務機關課稅資料或房屋稅籍資料。」原判決竟認該房屋稅籍證明書備註欄一載明「本資料係由房屋稅籍紀錄表移列，僅供參考，不作產權及他項權利證明之用」，不能證明該房屋為上訴人或上訴人之父所有云云，有認定事實與卷存證據矛盾之判決理由矛盾。
(二)舊有房屋證明書，合於土地讓售審查要點第3點第5款第2目第3小目及第6小目所稱「鄉鎮公所依據會勘、經勘查認定小組認定出具核發之證明文件」「其他足資證明其所有者之證明文件」之規定。原判決竟以該證明書僅能證明系爭610-1地號土地上有58年前興建之建物，然該證明書既記載「本證明書未證明何人係爲該房屋之產(業)權所有人」且有效期限爲1年，故上開證明書不能作為有利上訴人之認定，二者前後矛盾，亦有認定事實與卷存證據矛盾之判決理由矛盾。況依舊有房屋證明書一、三記載，足證上訴人及先父合於離島建設條例第9條第5項規定之「占有人」。而一旦依土地讓售審查要點第3點應繳附文件規定之任一證明文件資料，即符合離島建設條例第9條第5項規定，原判決竟遽予駁回上訴人之訴，違反行政訴訟法第189條第1項規定，有未依證據法則、論理及經驗法則之違法。
(三)依金門縣政府簽稿會核單記載，系爭土地上3棟建物既經金寧鄉公所認定早於58年前即存在，且係金門縣政府56年實施農地重劃完成後方作為軍事用地使用，足見該3棟建物顯非軍方興建，此觀金防部108年2月25日函益見軍方亦無客觀證據該3棟建物早於58年前興建，原判決疏未推敲，竟憑軍方臆測之詞判斷，顯違證據法則，判決理由亦有矛盾。
五、本院判斷：
(一)行政訴訟法第125條規定，行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束，並應行使闡明權，使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論，及令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。又同法第209條第3項規定，判決書理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。故行政法院對有利於當事人之事實或證據，如有應調查而未予調查之情形，或不予調查或採納，卻未說明其理由者，即構成行政訴訟法第243條第2項第6款所謂判決不備理由之當然違背法令。
(二)離島建設條例第9條第5項規定：「金門地區土地，非經有償徵收或價購等程序登記為公有，於實施戰地政務終止前，其地上已有建物或墳墓等足資證明其所有者，原土地所有人或其繼承人或占有人得於本條例中華民國102年12月20日修正施行之日起5年內檢附相關證明文件申請土地管理機關會同地政機關勘查，經確認屬實且無公用之情形者，得就其建物、墳墓所在位置核算面積，並按申請收件日當年度公告地價計價讓售其土地。」被上訴人爲執行上開法律規定，訂定土地讓售審查要點第1點規定：「讓售範圍之認定：㈠本條規定讓售之縣有非公用土地，係指於實施戰地政務終止（81年11月7日）前，其地上已原有建物或墳墓者。㈡本條規定讓售之縣有非公用土地範圍，以主體建物、墳墓合符使用之面積為限，認定基準如下：1.建物：由土地管理機關會同地政機關勘查審認現(原)有建物合符使用面積、依本縣閩南式建築格式及其面積為使用面積(如附格式面積)或依其原有建物實地指界確認，會勘並經勘查認定小組及所在地村(里)長或耆老認定其使用面積者。……。」第2點規定：「 讓售對象之認定：申購人之權利主體，依法應具有權利能力，自然人具有中華民國國籍或已依法登記之法人或寺廟，得依下列規定申請：㈠縣有非公用土地原已有私有建築物：81年11月7日前已存在，申請讓售時應由原所有人申請之。原所有人如已死亡，由合法繼承人檢附相關證明文件申請之。……。」第3點規定：「應繳附文件：㈠申請書。㈡申請人之身分證明文件：
戶口名簿或身分證影本（應自行核對正本後認章）。……。㈢申請讓售之縣有非公用土地最近3個月之登記謄本、地籍圖謄本及都市計畫使用分區證明。……㈣81年11月7日以前已使用縣有非公用土地之證明文件：1.私有建築物使用者(以下證件任繳一種)：⑴在該地上房屋設有戶籍之戶籍謄本。⑵房屋稅繳納證明，稅務機關課稅資料或房屋稅籍資料。⑶水電費收據或自來水廠、電力公司裝設水電證明文件。⑷門牌證明書、金門縣政府建管單位或鄉鎮公所核發之證明文件。⑸其他政府機關、公營事業機構或公法人出具足資證明文件。……㈤地上建物權利證明文件(以下擇一辦理)：1.已登記建物：
建物所有權狀影印或建物登記謄本。2.未登記建物：⑴經依法公證或認證之所有權移轉契約書影印本。⑵經依法公證或認證之切結書。⑶鄉鎮公所依據會勘、經勘查認定小組認定出具核發之證明文件、村(里)長出具之證明書或土地所在地二人以上四鄰證明；但證明人於戰地政務終止前應具有行為能力者。⑷門牌證明書、其他政府機關出具之證明文件。⑸法院核發之產權移轉證明書影印本。⑹其他足資證明其所有者之證明文件。如縣誌、鄉鎮志等公文書已有明確記載者。 ……。」上開規定雖屬技術性、細節性及協助認定事實之行政規則，然爲被上訴人基於該等規定作為審查讓售土地申請案之準則，具有拘束被上訴人之效力。是人民依上開規定繳附文件申請讓售土地者，被上訴人即應審查繳附之文件是否足以認定該當離島建設條例第9條第5項所定讓售要件，而行政法院於審理此類爭議事件，就當事人已依該規定提出之文件等證據資料，亦有依職權調查該文件足否證明符合讓售要件事實之義務。
(三)經查，上訴人於原審已提出6號房屋之稅籍證明書、房屋稅繳納證明書、舊有房屋證明書、四鄰證明、6號房屋之門牌證明書等文件，為原審確定之事實。依上開規定及說明，原審就上訴人提出之文件，即有依職權調查該等證據資料對於讓售要件事實之證明力。房屋稅籍既是房屋稅條例第7條課予房屋稅納稅義務人應於房屋建造完成之日起30日內檢附有關文件，向當地主管稽徵機關申報房屋稅籍有關事項及使用情形之義務，故稅捐機關發給之房屋稅籍證明書自僅是證明課徵房屋稅之內容而已，從而稅捐機關於證明書上附記無確定房屋產權之效力，自屬當然。而民政機關發給之門牌證明書係在還原該門牌之歷史紀錄，與房屋稅籍證明並非表彰不動產所有權之法定書證之事理相同。又金寧鄉公所就坐落系爭610-1地號土地上之建物核發之舊有房屋證明書，核屬土地讓售審查要點第3點第5款第2目第3小目及第6小目之證據方法，至其證明力如何，自應經調查後認定。離島建設條例第9條第5項本即在解決戰地政務終止前興建之建物或墳墓所有人得申請讓售坐落土地之問題，該建物如屬未辦理保存登記者，自僅能憑其他例如土地讓售審查要點第3點所舉應繳附文件綜合判斷所有權歸屬，不得因房屋稅籍證明、門牌證明等並非法定表彰建物所有權之書狀，而全盤否定其得作為認定離島建設條例第9條第5項要件事實之證據方法及其證明力。原判決就上訴人提出記載起課年月「05701」之6號房屋稅籍證明書及門牌證明書，未依職權調查該稅籍內容及門牌設立經過，有無建物平面圖、建物勘測平面圖、6號房屋門牌有幾棟，及其與四鄰證明及被上訴人會勘現場之勾稽等情，却以稅籍證明書之備註欄載有「本資料係由房屋稅籍紀錄表移列，僅供參考，不作產權及他項權利證明之用」等字樣，及門牌證明書亦載明門牌編釘旨在便利公私行為之行使與房屋土地等產權無關，另舊有房屋證明書附記有效期限為1年，上訴人提出時已逾有效期限等由，即認上訴人所提上開證據方法均不足作為認定6號房屋為上訴人或其父所興建及有利上訴人之證明等語，依前述規定及說明，原判決顯有未依職權調查證據及判決不備理由之違誤。
(四)又被上訴人於108年2月14日至現場會勘時系爭土地上共有3棟房屋，此外，上訴人亦提出四鄰證明，另被上訴人則提出金防部108年2月25日函爲證等情，爲原判決確定之事實，並有會勘紀錄、四鄰證明及金防部108年2月25日函附卷可資對照(原處分卷42-44頁、12、23、38頁)。是以系爭土地上面既有房屋存在，即攸關上訴人之申請是否符合離島建設條例第9條第5項之要件，原審即應就兩造提出之資料爲證據之調查。惟原判決僅以108年2月14日會勘紀錄上記載：「金寧鄉公所表示，所出具證明書僅證明3棟建物為81年11月7日前所建，證明效力不及於建物所有權歸屬」並認金防部108年2月25日函已答復上開建物為軍方早年興建未建帳之房建物等情，並以上訴人提出之四鄰證明與金防部108年2月25日函文內容不符而不足採信。惟查，金防部108年2月25日函復內容為：「……說明依貴府提供房建物照片，研判應為軍方早年興建未建帳之房建物，惟興建時間、用途及結構，無相關資料可稽。」核金防部之答復只稱其係以被上訴人提供之照片研判，並未說明其研判所憑之客觀依據，原判決既未調查並說明何以金防部之研判與事實相符，即認上開建物爲軍方所建，顯屬率斷，則其逕以金防部函文為據而置上訴人所提證據資料不予調查，亦有未依職權調查證據及判決理由不備之違法。
(五)次查，原判決引用原審102年度訴字第902號案卷爲其事實認定之依據，然該等案卷並未隨原判決之案卷移送本院，亦無相關部分之影印本附原審卷，本院無從審查該等部分之引用是否與卷證資料相符，亦有違證據法則。再者，如上訴人前已就系爭土地提出申請並經原審102年度訴字第902號判決在案，則該案判決效力之於本次申請之影響爲何，亦未據原判決說明理由；此外，原判決既論及6號房屋是否屬上訴人之父或先祖所有等語，則何以本件由上訴人1人提出申請即爲適格之當事人，原判決未交待其認定之依據，判決理由亦有不備。
(六)綜上所述，原判決有未依職權調查證據、違反證據法則及判決不備理由之違背法令事由，其或為上訴意旨所指摘，或為本院依職權調查所得，是上訴人求予廢棄，為有理由。因原判決違背法令影響事實之確定及判決結果，自應由本院將原判決廢棄，發回原審更為審理。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 7 月 22 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 王 碧 芳法官 鍾 啟 煌法官 蔡 紹 良法官 簡 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 7 月 22 日
書記官 劉 柏 君