最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第618號上 訴 人 臺南市政府代 表 人 黃偉哲訴訟代理人 葉張基 律師
林韋甫 律師被 上訴 人 許宗和訴訟代理人 王伊忱 律師上列當事人間文化資產保存事件，上訴人對於中華民國109年3月19日高雄高等行政法院107年度訴字第94號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
理 由
一、爭訟概要：㈠上訴人於民國103年間執行臺南市北區東區南區歷史建築清查
計畫，將坐落臺南市○區○○段927-1、929及930地號土地上之門牌號碼臺南市○區○○路○段00號之未保存登記「許嵩煙故居」（限於臨路兩樓層建築物，不含後側東西廂房及中庭地磚，下稱系爭建物）列為優先辦理文化資產審議之標的。其後遂依職權發動指定古蹟或登錄歷史建築審議程序，接續於105年12月21日及同年月28日辦理第3屆臺南市古蹟歷史建築聚落及文化景觀審議委員會（下稱審議委員會）2梯次勘查系爭建物現場後，乃於106年2月16日就系爭建物指定古蹟或登錄歷史建築案，召開第3屆審議委員會第9次會議（下稱106年2月16日會議）審議，作成決議：「（1）本建築約建於1930年代，原屋主許嵩煙先生為第一屆臺南市議會議員。其為西洋歷史式樣街屋，其中建物女兒牆、柱頭及立面浮雕工藝精美且細緻，為裝飾主義中後期之風格；二樓明間為傳統穿鬪大木棟架，楹端雞舌木等次構件工藝精美，具藝術價值。此建築臨街面為西式表現，二樓室內格局類似閩南建築之明次間，具文化融合特色，有其特殊性。符合古蹟指定及廢止審查辦法第2條第1項第5款基準『具建築史上之意義，有再利用之價值及潛力者』，決議指定古蹟。（2）古蹟本體為臨路兩層樓建築，有關定著土地範圍待文資處提具詳細資料，提送大會審議。」上訴人繼就系爭建物指定古蹟之古蹟本體及定著土地範圍乙案，於106年5月12日召開第4屆審議委員會第1次會議（下稱106年5月12日會議）審議決議：「『臺南市○區許嵩煙故居』定著土地範圍為臺南市○區○○段929、930地號，面積共320平方公尺。」㈡上訴人遂依據審議委員會106年2月16日會議及106年5月12日
會議兩次決議，作成106年7月26日府文資處字第1060764508B號公告（下稱原處分或系爭公告）指定系爭建物為直轄市定古蹟，公告事項記載：「古蹟及其定著土地之範圍：（詳附圖）(一)古蹟本體及面積：古蹟本體為臨路兩層樓建築，面積約167平方公尺（實際面積依現場實測為主）。(二)定著土地地號及面積：臺南市○區○○段929及930地號，共320平方公尺。」㈢被上訴人不服，循序提起訴願後，向高雄高等行政法院（下
稱原審）提起行政訴訟。原審受理後，於108年6月5日履勘現場，囑託臺南市東南地政事務所依系爭公告附圖框列範圍實際測繪結果，發現系爭公告所載土地地號及其面積均有錯誤情形。上訴人獲悉實情後，隨於108年7月26日召開臺南市古蹟歷史建築紀念建築聚落建築群史蹟及文化景觀審議委員會開會審議系爭公告事項變更案，經決議：「1.同意變更本體及面積：本體為臨路兩樓層建築，面積160.94平方公尺（不含二樓陽臺突出處投影面積）。2.同意變更定著土地範圍及面積為臺南市○區○○段927-1、929、930地號，面積322.5平方公尺。」上訴人乃據以作成108年9月17日府文資處字第1081024199A號公告（下稱更正處分或更正公告）將原處分記載錯誤部分更正如下：「主旨：公告更正本直轄市定古蹟『許嵩煙故居』之古蹟本體面積及定著土地範圍。……公告事項：一、古蹟本體面積由『167平方公尺（實際面積依現場實測為主）』，更正為『160.94平方公尺（不含二樓陽臺突出處投影面積）。』。二、古蹟定著土地範圍由『臺南市○區○○段929、930地號，面積322平方公尺』，更正為『臺南市○區○○段927-1、929、930地號，面積322.5平方公尺。』。……」等語。原審以107年度訴字第94號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分。上訴人不服，提起本件上訴。
二、原判決所載兩造於原審之主張及答辯暨聲明，均援引之。
三、原判決撤銷訴願決定及原處分之主要論據如下：㈠上訴人依據上訴人審議委員會106年2月16日會議決議及106年
5月12日會議決議，而作成原處分即系爭公告指定系爭建物為直轄市定古蹟，關於古蹟及其定著土地之範圍記載：「古蹟及其定著土地之範圍：（詳附圖）(一)古蹟本體及面積：
古蹟本體為臨路兩層樓建築，面積約167平方公尺（實際面積依現場實測為主）。(二)定著土地地號及面積：臺南市○區○○段929及930地號，共320平方公尺。」然○○段930地號土地登記標示面積為17平方公尺、同段929地號土地登記標示面積為305平方公尺，二筆土地面積合計應為322平方公尺，非系爭公告所載320平方公尺。足見審議委員會就系爭建物及其所定著土地範圍之審認顯係基於錯誤或不完足資訊之事實認定所為。
㈡上訴人指定之古蹟本體僅限於系爭建物，不含其後側之東西
廂房及中庭地磚，但系爭公告指定古蹟所定著土地範圍則為系爭建物及後側東西廂房、中庭地磚等坐落土地之全部面積，非僅止於古蹟本體占用土地面積。然系爭建物之特殊性在於其臨街立面外觀及二樓室內格局之構造，此為其可觀賞性所在，至其後側建物則無指定古蹟之特殊性存在而已非觀賞重點，縱使基於「文化資產完整性」與「不得遮蓋其外貌與阻塞其觀賞之通道（即觀賞可能性）」，甚至基於棟距間消防通道之需求，是否即有必要將○○段929地號土地不含古蹟本體坐落範圍併予指定？上訴人難道得以文化資產保存法或其子法無規範假分割為由，逕將該筆土地全部指定為古蹟所定著土地之範圍？顯見上訴人指定本件古蹟所定著土地，僅以土地地號為範圍，不問古蹟本體使用土地以外之面積有無指定之必要，一律全部指定為古蹟定著土地範圍，難認其指定非出於恣意。
㈢上訴人及其審議委員會理應於古蹟指定後，就古蹟坐落之定
著土地圈劃出對該項文化資產保存所必須且不可分割之範圍，而不受都市計畫法、建築法、消防法及其相關法規全部或一部之限制（文化資產保存法第26條規定參照），但須說明其指定理由。然上訴人於地政機關測量其坐落地號土地及其面積均有錯誤後，僅以更正公告更正其實測面積，但仍續援用系爭公告就系爭建物所坐落之○○段927-1、929、930地號土地全部面積指定為古蹟定著之土地，而未說明何以須全部納入之理由，則系爭公告之判斷已有出於恣意之情事。
四、經核原判決撤銷原處分及訴願決定，有違背法令之情形，應予廢棄發回。茲論述理由如次：
㈠按「（第1項）行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人
主張之拘束。（第2項）審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。（第3項）審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。」「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據。」「（第1項）行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。……。（第3項）得心證之理由，應記明於判決。」「理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。」分別為行政訴訟法第125條第1項至第3項、第133條前段、第189條第1項、第3項及第209條第3項所明定。足見行政訴訟具有保障人民權益，並確保國家合法行使行政權，維護公益目的。行政法院應依職權調查證據，無準用民事訴訟法關於自認之規定，當事人主張之事實雖經他造自認，仍應調查其他必要之證據。有關證據之取捨、證明力之判斷及事實之認定，俱屬事實審法院應依職權行使之範疇。事實審法院負有促使案件成熟，亦即使案件達於可為實體裁判程度之義務。故在撤銷訴訟事實審法院原則上應依職權使兩造當事人充分主張事實及提出證據，俾能查明為裁判基礎之事實關係，以作成實體裁判，如對於攸關本案事實關係之重要事證，有應依職權調查而未予調查之情形，或對當事人之主張不予調查，即有未盡職權調查義務，不適用行政訴訟法第125條規定之不當。且為裁判時，則應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將得心證之理由，記明於判決。倘未善盡調查證據及審酌其證明力之職責，而徒以當事人之自認作為認定事實之基礎，其判決即屬違背法令，並因調查證據未臻完備，不足以判斷事實之真偽，亦有判決不備理由之違法瑕疵。
㈡復按行政程序法第101條第1項規定：「行政處分如有誤寫、
誤算或其他類此之顯然錯誤者，處分機關得隨時或依申請更正之。」是行政機關作成原處分後，發現有記載錯誤、計算錯誤或其他類此之顯然錯誤情形，自許依職權予以更正。再者，行政處分之更正如涉及原處分原來規制之法律效果者，乃將更正處分併同原處分就同一具體事件規制正確之法律效果，並非作成新處分完全取代原處分。是以，受處分人就原處分業已合法提起行政訴訟救濟，如原處分機關於訴訟繫屬中更正原處分者，原處分所規制之法律效果，自應以更正後者為準據，受處分人不服原處分起訴之效力，自及於更正處分，受訴之事實審行政法院自應就更正後之原處分規制效果為審查，並踐行闡明義務，使兩造於該訴訟程序一併就更正處分為聲明、陳述及辯論，並據以審判。
㈢依文化資產保存法第3條第1款第1目：「本法所稱文化資產，
指具有歷史、藝術、科學等文化價值，並經指定或登錄之下列有形及無形文化資產：一、有形文化資產：（一）古蹟：指人類為生活需要所營建之具有歷史、文化、藝術價值之建造物及附屬設施。」95年3月14日修正發布之文化資產保存法施行細則第2條第1項：「本法第3條第1款所定古蹟及歷史建築，為年代長久且其重要部分仍完整之建造物及附屬設施群，包括祠堂、寺廟、宅第、城郭、關塞、衙署、車站、書院、碑碣、教堂、牌坊、墓葬、堤閘、燈塔、橋樑及產業設施等。」及99年3月2日修正發布之古蹟指定及廢止審查辦法（下稱古蹟指定及廢止審查辦法）第2條第1項：「古蹟之指定，依下列基準為之：一、具歷史、文化、藝術價值。二、重要歷史事件或人物之關係。三、各時代表現地方營造技術流派特色者。四、具稀少性，不易再現者。五、具建築史上之意義，有再利用之價值及潛力者。六、具其他古蹟價值者。」等規定，足見所謂古蹟當指人類為生活需要所營建之具有歷史、文化、藝術價值之建造物及附屬設施。其指定基準為：1.具歷史、文化、藝術價值。2.重要歷史事件或人物之關係。3.各時代表現地方營造技術流派特色者。4.具稀少性，不易再現者。5.具建築史上之意義，有再利用之價值及潛力者。6.具其他古蹟價值者。而依古蹟指定及廢止審查辦法第4條第2項第2款之規定，主管機關辦理指定古蹟公告應載明該古蹟及其所定著土地之範圍。所稱所定著土地之範圍並非以古蹟本體定著之土地為限，尚包括周邊應保存定著範圍之土地在內。而周邊應保存定著範圍之界定，則應考量系爭古蹟之管理、維護及利用之合理適當空間，如予以分離是否無法達成古蹟指定之公共利益目的等因素，並非徒以古蹟本體占用基地部分之面積與未占用部分之比例多寡為準據。
㈣又古蹟所定著土地範圍之決定係以古蹟指定存立為前提，如
古蹟指定具有違法應予撤銷之情形，古蹟所定著土地範圍之決定，即當然失所依附。故行政法院如以古蹟指定公告具有違法事由，予以撤銷，責由原處分機關另為適法處分，自須就原處分關於「建造物及附屬設施為古蹟之指定」與「定著土地範圍之留設決定」一併審查，分別指明具體違法情形，俾原處分機關知所遵循，不得僅以所留設之定著土地範圍具有適法性疑慮為由，而對於定著土地範圍之留設究竟有何具體違法情事，以及建造物及附屬設施指定為古蹟是否符合法定之要件及指定基準，均置之不論。
㈤經核：
⒈本件原處分經被上訴人於107年3月2日向原審合法提起撤銷
訴訟救濟後，上訴人在原審109年2月27日言詞辯論終結之前，業於108年9月17日作成更正處分，有卷附被上訴人向原審提出之行政訴訟起訴狀及上訴人之更正處分可稽（關於被上訴人另就上開更正處分提起行政訴訟，業據原審以109年度訴字第54號裁定駁回，復經本院109年度抗字第332號裁定駁回抗告確定在案）。則原審未踐行闡明義務，使兩造就更正處分一併聲明、陳述及辯論，而作成原判決撤銷原處分及訴願決定，於法自屬有違。
⒉再者，原審就原處分關於指定系爭建物為古蹟部分，徒論
斷：上訴人106年2月16日及同年5月12日審議委員會之審議決議均符合古蹟指定及廢止審查辦法之指定程序規定及行為時文化資產審議委員會組織準則之組織、列席、出席及表決程序規定，符合正當法律程序等語，據以駁回被上訴人指摘系爭公告未踐行正當程序之主張。而對於古蹟之指定是否符合文化資產保存法第3條第1款第1目規定之古蹟要件，與古蹟指定及廢止審查辦法第2條第1項關於古蹟指定基準之規定等節，均闕而未論，容欠允洽。
⒊又上訴人於原審言詞辯論終結前，業已作成更正處分將系
爭公告有錯誤部分更正為：古蹟本體面積由原記載「167平方公尺（實際面積依現場實測為主）」，更正為「160.94平方公尺（不含二樓陽臺突出處投影面積）。」。古蹟定著土地範圍由原記載「臺南市○區○○段929、930地號，面積322平方公尺」，更正為「臺南市○區○○段927-1、929、930地號，面積322.5平方公尺。」而系爭建物占用被上訴人所有之○○段929、930及927-1等3筆地號土地，其登記面積分別為305平方公尺、17平方公尺及0.50平方公尺，為指定古蹟本體占用之面積依序為145.49平方公尺、15.26平方公尺及0.19平方公尺，則930地號及927-1地號等2筆土地，扣除古蹟本體占用面積外，剩餘面積各僅為1.74平方公尺與0.31公尺，衡情是否有必要再予割裂使之脫離定著土地範圍，容有商榷餘地。而○○段929地號土地，扣除古蹟本體占用面積145.49平方公尺，固尚餘159.51平方公尺，惟該部分面積土地是否屬於管理、維護及利用系爭古蹟之合理適當空間，應依職權或命兩造提出相關證據資料為充分之陳述及辯論，以查明判斷原處分將該部分面積列為古蹟定著土地範圍是否構成違法。惟原判決理由並未記載其判斷○○段927-1、929、930地號等3筆土地除為古蹟本體占用者外，其餘面積非屬管理、維護及利用系爭古蹟之合理適當空間，不得列為定著土地範圍之具體理由，僅以假設性問題載謂：設若929地號土地全部面積高達數千平方公尺，但古蹟本體僅占該土地之一小部分，上訴人難道得以文化資產保存法或其子法無規範假分割為由，逕將該筆土地全部指定為古蹟所定著土地之範圍？復對於證人即上訴人第3、4屆審議委員傅朝卿於原審履勘時到場證稱：
通常指定古蹟定著土地範圍大於古蹟本體，因為將來古蹟本體會有其他建築行為，希望能夠確保古蹟不會因其他建築行為而產生破壞，所以其範圍通常會較古蹟本體大一些，而且作為一個古蹟，將來就有維修需求，而維修時也需要一個緩衝空間，通常我們會將古蹟本體所坐落的地號比較完整的指定為其範圍，因地號通常是建築行為之依據，在合理範圍之內，就會變成古蹟的範圍等語（見原審卷2第14至15頁），並質疑：依證人所述意旨，是否僅因古蹟有暫時性維修需求，就必須要將其周圍地恆久地劃設緩衝空間以供古蹟得以不定時維修使用？縱使古蹟維修需要一定緩衝空間，亦是於古蹟本體四周土地劃設適當範圍，何以緊鄰古蹟本體東側之○○段925-1地號土地，不須作為緩衝空間而指定為定著土地範圍？更何況作為土地主管機關之上訴人乃至土地所有權人在一定條件下都可以自行變更土地地號，則地界、地號並非絕對性不可變動等問題。又以：兩造於原審107年12月17日履勘現場曾磋商在系爭建物二層樓後側保留一定寬度空間，另行分割出929-1地號土地，不列入指定古蹟定著土地之範圍，憑為系爭公告所載定著土地範圍構成違法之理由。核諸前開規定及說明，原判決自有判決不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條、第134條等規定，及判決不備理由之違背法令情形。
㈥綜上所述，原判決既有上述違背法令情形，上訴意旨指摘原
判決違法，求予廢棄，為有理由。又本件事證尚有未明，有由原審法院再為調查之必要，爰將原判決廢棄發回更為適法之裁判。
五、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 6 月 16 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 王 碧 芳法官 簡 慧 娟法官 鍾 啟 煌法官 蔡 紹 良以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 6 月 17 日
書記官 莊 子 誼