最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第620號上 訴 人 臺北市政府社會局代 表 人 周榆修訴訟代理人 魏正棻 律師被 上訴 人 劉季強訴訟代理人 陳柏廷 律師
參 加 人 臺北市旅館商業同業公會代 表 人 韋建華上列當事人間人民團體法事件，上訴人對於中華民國109年4月9日臺北高等行政法院108年度訴字第311號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人代表人由劉志光變更為周榆修，茲據其現任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：㈠參加人於民國107年3月12日舉行第15屆第1次會員大會，辦理
理、監事選舉，旋於同日及翌日分別舉行監事會、理事會，選任常務監事及常務理事、理事長等，選舉結果並經上訴人同意核備在案。參加人嗣復於107年3月19日舉行第15屆第1次臨時理監事聯席會議；又以107年6月13日北市旅強字第1070000018號開會通知單通知全體理監事並副知上訴人，預定於107年6月20日召開第15屆第2次理監事聯席會議；惟嗣以107年6月20日北市旅強字第1070000024號函通知上訴人，當日會議因出席人數未過半流會。嗣參加人以107年7月6日北市旅強字第1070000048號開會通知單通知全體理事並副知上訴人，預定於107年7月20日召開第15屆第2次理事會；惟再以107年7月17日北市旅強字第107000051號函通知全體理事及副知上訴人及全體監事，該次會議延期至同年8月17日召開。上訴人於107年8月3日接獲參加人多名理事來文指稱，理事長即被上訴人等人未經理事會同意私發公文，片面取消原訂107年7月20日召開之理事會，違反商業團體法且延宕會務等情。
㈡上訴人審認參加人自107年3月19日後，未依商業團體法第31
條規定，每3個月至少舉行1次理事會，爰依商業團體法第67條第1項第1款規定，以107年8月8日北市社團字第1076033375號函通知參加人予以警告處分，並命參加人應於107年8月24日前召開理事會；逾期將依同法第67條第1項第4款規定辦理。其間，參加人以107年8月6日北市旅強字第107000056號開會通知單通知全體理事並副知上訴人，預定於107年8月17日召開第15屆第2次理事會，惟當日會議仍因出席人數不足流會。參加人復以107年8月17日北市旅強字第107000060號開會通知單通知全體理事並副知上訴人，預定於107年8月23日召開第15屆第2次理事會；惟當日會議仍因出席人數未過半流會。另參加人先後於107年8月24日、30日陳報備查修正後之第15屆理事名冊、檢送相關會議紀錄，主張陸姓常務理事等13人因請假次數達4次，依商業團體法施行細則第29條規定視同辭職，由8位候補理事遞補（下稱107年8月24日、30日函文）等情。
㈢上訴人審認參加人自107年3月19日起迄未依法召開理事會，
爰依人民團體法第32條規定，以107年9月4日北市社團字第1076046782號函（下稱原處分）通知參加人，並副知被上訴人及常務理事丁昌發等，指定常務理事丁昌發於107年9月28日前召集理事會；另說明商業團體法施行細則第29條連續缺席滿2個會次視同辭職之規定，係以「會議成會」為前提，陸姓常務理事等13人仍具有參加人理事身分。被上訴人為參加人第15屆理事長，表示不服，提起訴願，業經決定訴願不受理後，提起行政訴訟，嗣原審108年度訴字第311號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分。上訴人不服，提起本件上訴。
三、上訴人於原審之答辯及被上訴人起訴主張，均引用原判決之記載。
四、原判決撤銷訴願決定及原處分，係以：㈠被上訴人為參加人第15屆理事、常務理事、理事長，原有實
任理事長之召集權，原處分指定常務理事丁昌發於107年9月28日前召集理事會，已致被上訴人實任理事長之「理事會召集權」受到侵害。且原處分之單方效力即「陸姓常務理事等13人仍具有參加人理事身分」，為「參加人107年10月29日召開之第15屆理事長暨常務理事罷免會議（下稱系爭會議）所為決議(即罷免被上訴人)」之直接原因。原處分直接導致被上訴人理事長、常務理事身分之喪失，被上訴人法律上利益受到侵害，自為法律上利害關係人，具備訴願或行政訴訟程序之當事人適格。
㈡商業團體法施行細則第29條連續缺席滿2個會次視同辭職之規
定，並非以「會議成會」為前提。參加人於107年3月19日召開第15屆第1次臨時理監事聯席會議，於107年6月20日、107年8月17日、107年8月23日召開第15屆第2次理事會，章少琴、王冠富、邱英琪、盧清芳、莊豐如、游世全、簡良憲、陳宗興、黃彥康連續4次請假，上開9人均應視同辭職，並由候補理事遞補。原處分認定前揭規定係「以會議成會為前提」，並認「陸姓常務理事等13人仍具有參加人理事身分」，自有違誤。
㈢依參加人章程第27條規定，選舉理、監事時應同時選出候補理事8人，是參加人於107年8月23日後理事名額應為24人。
而系爭會議出席理事中章少琴、莊豐如、游世全、簡良憲、陳宗興均已視同辭職而解任，自不應計入出席人數，從而系爭會議出席人數為12人，未達參加人理事總額之半數。則依商業團體法第32條規定，系爭會議未達法定出席人數門檻，本應係不成立，但因原處分認定「陸姓常務理事等13人仍具有參加人理事身分」，致被上訴人之理事長及常務理事表面上遭到罷免，被上訴人自為法律上利害關係人，可得提起訴願或行政訴訟程序。
㈣被上訴人已召集107年6月20日、8月17日、8月23日之理事會
，皆因各理事無正當理由不出席未能成會，其「不能依法召開」乃可歸責無正當理由不出席之各理事。被上訴人無可歸責，並無人民團體法第32條「不能依法召開」之情事，上訴人依同條後段規定，指定參加人之常務理事丁昌發召集理事會，尚屬無據等由為據。
五、本院查：㈠按「憲法第14條規定人民有結社之自由，旨在保障人民為特
定目的，以共同之意思組成團體並參與其活動之權利，並確保團體之存續、內部組織與事務之自主決定及對外活動之自由。惟各種不同結社團體，對於個人、社會或民主憲政制度之意義不同，與公共利益之關聯程度亦有差異，受法律限制之程度亦有所不同。」司法院釋字第733號解釋參照。次按人民團體法第1條規定：「人民團體之組織與活動，依本法之規定；其他法律有特別規定者，適用其規定。」第3條規定：「本法所稱主管機關：在中央及省為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。但其目的事業應受各該事業主管機關之指導、監督。」第4條規定：「人民團體分為左列3種：一、職業團體。二、社會團體。三、政治團體。」第29條規定：「人民團體理事會、監事會，每3個月至少舉行會議1次，並得通知候補理事、候補監事列席。前項會議之決議，各以理事、監事過半數之出席，出席人數過半數或較多數之同意行之。」第30條規定：「人民團體理事、監事應親自出席理事、監事會議，不得委託他人代理；連續2次無故缺席者，視同辭職，由候補理事、候補監事依次遞補。」第32條規定：「人民團體會員（會員代表）大會或理事會不能依法召開時，得由主管機關 指定理事1人召集之；監事會不能依法召開時，得由主管機關指定監事1人召集之。」又職業團體係以協調同業關係，增進共同利益，促進社會經濟建設為目的，由同一行業之單位、團體或同一職業之從業人員組成之團體。商業團體法第31條規定：「理事會、監事會應分別舉行會議，每3個月至少舉行1次；候補理事、候補監事均得列席。」可知，在我國人民團體法所建構的公權力監督法制下，人民雖有結社自由，但團體之運作，基於憲法第23條所示必要條件下，得由公權力管制其正當性。理事會、監事會為大會閉會期間之實際執行單位，應定期召開，且理、監事應親自出席理、監事會議，以集思廣益，並明責任，事關內部組織及事務運作，影響團體之健全發展。人民團體及商業團體之理事會、監事會，每3個月至少舉行會議1次，理事會不能依法召開時，得由主管機關指定理事1人召集之，係主管機關基於協助人民團體自主發展之職權，為排除人民團體自治功能失調之危害，並防止此危害之擴大，所採取適當監督、管制手段予以矯正，方能兼顧人民團體自主性與社會、民主發展等需要，其目的不在對過往違反公法秩序之行為予以處罰，要非行政罰性質，原不以人民團體或其理事會召開未果具有可歸責性為要件。查被上訴人已召集107年6月20日、8月17日、8月23日之理事會，皆因各理事無正當理由不出席未能成會等情，為原審依職權認定之事實，則上訴人審認參加人自107年3月19日起迄未依法召開理事會，依人民團體法第32條規定，以原處分通知參加人，並副知被上訴人及常務理事丁昌發等，指定常務理事丁昌發於107年9月28日前召集理事會，即無違誤。惟原判決以其「不能依法召開」乃可歸責無正當理由不出席之各理事，被上訴人無可歸責，並無人民團體法第32條「不能依法召開」之情事，上訴人依同條後段規定，指定參加人之常務理事丁昌發召集理事會，尚屬無據云云，自屬判決適用法規不當，而有違背法令。上訴意旨主張由人民團體法及商業團體法之體系解釋，理事會不能依法召開時，主管機關得指定理事一人召集理事會，無須可歸責於理事長之要件，指陳於此，為有理由，原判決應予廢棄。
㈡至於原判決以商業團體法施行細則第29條連續缺席滿2個會次
視同辭職之規定，並非以「會議成會」為前提；原處分認定前揭規定「以會議成會為前提」，並認「陸姓常務理事等13人仍具有參加人理事身分」，非無違誤為論據，撤銷訴願決定及原處分部分，固非無見。惟按所謂行政處分，是指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。又人民團體中職員（理監事）透過會員選舉產生（人民團體法第17條參照），屬於私權行為，並為團體自治之核心事項。有所異動時，依人民團體法第54條應將職員簡歷冊報請主管機關「核備」，徵諸其立法意旨，係為使主管機關確實掌握團體動態，並利主管機關建立資料，核與異動原因（選舉）是否因違法而無效或得撤銷無涉。故報請案件文件齊全者，經主管機關核備時，僅係對資料作形式審查後，所為知悉送件之人民團體選任職員簡歷事項之觀念通知，對該等職員之選任，未賦予任何法律效果，並非行政處分。經查，原處分說明二記載略以：「說明：二、……惟按商業團體法施行細則第29條『連續請假2次，以缺席1次論，連續缺席滿2個會次，視同辭職』乙節，應以『會議成會』為前提；爰陸西亞等13人仍具貴會理事身分。
」等語，有原處分在卷可稽，該部分僅係記載於說明，並非記載於主旨，核與主旨所載人民團體法第32條規定之法令依據及法律效果俱不相同。次查，參加人先後於107年8月24日、30日陳報備查修正後之第15屆理事名冊、檢送相關會議紀錄，主張陸西亞等13人因請假次數達4次，依法已視同辭職生效，由候補理事陳月娥等8位以候補當選之順位依次遞補生效等情，有參加人107年8月24日、30日函文等件在卷可稽，則上訴人就參加人向上訴人陳報備查修正後之理事名冊，為原處分說明二之記載，依前揭說明，其性質核屬觀念通知，未賦予任何法律效果，並不生規制效力。詎原審從實體上審理，以此部分違法為由，撤銷訴願決定及原處分，亦有違誤。
㈢綜上所述，原判決認定被上訴人無可歸責，並無人民團體法
第32條「不能依法召開」之情事，原處分說明二非無違誤為論據，撤銷訴願決定及原處分，有判決適用法規不當之違法。上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，為有理由；且依原審確認之事實，本院已可自為判決，爰將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 2 月 25 日
最高行政法院第四庭
審判長法 官 陳 國 成
法 官 蕭 惠 芳法 官 曹 瑞 卿法 官 高 愈 杰法 官 林 惠 瑜以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 2 月 25 日
書記官 蔡 宜 婷