最 高 行 政 法 院 判 決
109年度上字第749號上 訴 人 儷都國際有限公司代 表 人 楊天仁訴訟代理人 呂紹聖 律師被 上訴 人 新竹縣政府 設臺灣省新竹縣竹北市光明六路10號代 表 人 楊文科訴訟代理人 李美惠 律師上列當事人間健康食品管理法事件，上訴人對於中華民國109年5月21日臺北高等行政法院108年度訴字第44號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、爭訟概要：㈠上訴人於臺北高等行政法院（下稱原審）108年度訴字第44號
判決（下稱原判決）附表列載時間，被高雄市政府衛生局及臺北市政府衛生局查獲為販售名稱「喜樂纖」（健康食品許可證字號：衛部健食字第A00339號，品名全稱：喜樂纖膠囊）之健康食品，多次在表列媒體、頻道或網站刊播廣告，因內容有如附表所示之各該違規詞句等情事，移由上訴人設立登記所在地之被上訴人所屬衛生局處理。案經被上訴人審認其刊播健康食品「喜樂纖」之廣告有宣稱之保健功效超出其健康食品登記許可範圍，違反健康食品管理法第14條第1項規定，乃依同法第24條第1項第1款規定，作成行政處分書（下稱原處分）對上訴人之9次違規廣告行為，各裁處新臺幣（下同）10萬元罰鍰，總額計90萬元。
㈡上訴人對原處分不服，提起訴願，經衛生福利部（下稱衛福
部）作成民國108年3月29日衛部法字第1083160054號訴願決定駁回，循序提起行政訴訟，經原審以原判決駁回，提起本件上訴。
二、原判決所載兩造於原審之主張及答辯暨聲明，均援引之。
三、原判決駁回上訴人在原審之訴，其主要論據如下：㈠健康食品管理法為食品安全衛生管理法的特別法，依健康食
品管理法第1條規定，該法未規定事項，應適用其他有關法律之規定。所謂其他有關法律，自然包括食品安全衛生管理法之規定。食品安全衛生管理法第55條之1已就違反同法第28條第1、2項而依第45條第1項規定處以行政罰的行為數認定，明確授權中央主管機關，以符合食品安全衛生管理法保護必要之規範觀點，訂定行為數界分認定之標準。依衛福部據以訂定之食品安全衛生管理法行政罰行為數認定標準（下稱行為數認定標準）第3條、第4條規定及訂定理由所示，不僅有法律明確授權基礎，且已由食品安全衛生管理法保護法益所必要之規範觀點，考量立法者按次處罰，遏止違規廣告之制裁意旨，設定行為數認定之諸項判斷基準，依此等標準認定違法應受裁罰之行為數，與憲法第23條比例原則當屬相符，自得予援用而無違一行為不二罰原則。再者，由於健康食品管理法第14條、第24條第1項對健康食品標示與廣告言論內容之管制與處罰，顯係食品安全衛生管理法針對食品標示、廣告之管制與處罰之特別規定，但健康食品管理法本身對行為數之界分認定標準未特別規定，自得適用食品安全衛生管理之普通法即食品安全衛生管理法第55條之1所授權訂定行為數認定標準，以判斷違反健康食品管理法第14條規定，而應依同法第24條第1項規定裁罰之行為數。
㈡由於現行法令對於違反藥事法第65條規定之廣告行為數界分
認定之標準並未規範，本院105年10月份第1次庭長法官聯席會議決議考量藥事法第65條之文義、立法意旨、制裁意義、期待可能性與社會通念等因素，始作成「如係出於違反藥事法第65條不作為義務之單一意思，則為違反同一行政法上義務之接續犯，該多次違規行為在法律上應評價為一行為，於主管機關裁罰後始切斷違規行為單一性」之法律見解。再者，又衡諸藥事法第65條乃針對廣告行為人資格條件的限制，與健康食品管理法第14條、食品安全衛生管理法第28條第1、2項就廣告內容限制之情形不同，且藥事法對藥物及藥品之定義，與食品安全衛生管理法第3條第1款對食品之定義亦有所別，藥事法第65條自非屬食品安全衛生管理法第28條之特別規定。因此，對於違反食品安全衛生管理法第28條第1、2項以及健康食品管理法第14條等違規廣告行為數之認定標準，既有行為數認定標準可據，自應優先適用。
㈢另本院108年4月份第2次庭長法官聯席會議決議是針對廢棄物
清理法第50條、第51條第2項未限期改善行為之行為數認定，此與健康食品管理法第24條第1項第3款規定按次連續處罰，並非限期改善行為，彼此行為態樣不同。因此，在行為數認定上，自無須依本院108年4月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，必須先送達前次處分書才得再連續處罰之限制。㈣上訴人在附表所示日期、媒介上刊播系爭廣告，內容述及如
表列違規詞句，為其所不爭執。而查卷附系爭產品之健康食品許可證上所核准表達之保健功效為：「經動物實驗證明，有助於不易形成體脂肪。在嚴謹的營養均衡與熱量控制，以及適當的運動條件下，適量攝取本產品有助於不易形成體脂肪」。然由系爭廣告內如附表違規字句欄記載詞句所傳達之訊息整體以觀，易使觀覽廣告民眾誤解單純食用系爭產品，便可有效產生前述經核准表達之保健功效，核屬超過許可範圍而誇張宣稱其保健功效的廣告無誤，顯已違反健康食品管理法第14條第1項規定，被上訴人依同法第24條第1項第1款規定裁處罰鍰，自屬有據。再附表所示系爭廣告是在不同日期刊播，且有電視購物頻道與網頁媒介之不同，又參酌系爭廣告在此等媒介上連續不同日期播放、刊載，每日可能接觸、閱聽之消費者勢不相同，違反義務之影響程度隨每日刊播而持續擴大，而健康食品管理法第24條第1項第3款要求主管機關應按次連續處罰至違規廣告停止刊播為止，意在有效遏止違法廣告，以維護國民健康、保障消費者權益，則原處分依行為數認定標準第3條、第4條規定，將如附表所示之系爭廣告認定為9次違法行為而分別裁罰，與上述立法目的相符且有必要，不違反憲法第23條比例原則，與法治國家一行為不二罰原則亦未牴觸。且立法者既然透過食品衛生安全管制之普通法即食品安全衛生管理法第55條之1規定，明確授權中央主管機關訂定行為數認定標準，以界定食品衛生安全法體系下，廣告內容違法行為之法律意義下的行為數，自有不適用本院105年10月份第1次庭長法官聯席會議決議之正當事由，亦無違反平等原則。且原處分就各次行為裁處罰鍰之裁量適法性，按數次違反行政法上義務行為，依行政罰法第25條規定，應分別處罰之，此為義務性羈束行政，裁罰機關就所認定為數次行為應分別處罰一事，並無裁量可言。至於裁罰金額，上訴人於從事系爭廣告前，即明知受許可表達系爭產品之保健功效範圍，卻仍製作、刊播超過許可範圍之誇張保健功效，核有故意，且參酌其利用電視購物頻道、網路等影響廣大之媒介刊播廣告，原處分就每次違法廣告行為僅裁處法定罰鍰最低額度10萬元，其裁量尚無違反比例原則、平等原則或其他裁量濫用之瑕疵。
四、上訴理由略以：㈠依健康食品管理法第24條第1項第3款按次連續處罰規範及本
院97年度判字第704號、99年度判字第130號、100年度判字第1518號等判決所揭意旨，被上訴人如欲就上訴人再次及之後各次違規行為裁處罰鍰，均需將「前次」處分送達上訴人後，被上訴人方得再為按次連續處罰；且食品安全衛生管理法第45條第2項與健康食品管理法第24條第1項第3款相較，立法體例顯然不同，益證後者係要求前次處分送達後，方得以「連續」處罰之型式為規定。原判決遽認原處分所為按次連續處罰於法無違，並稱無須受本院108年4月份第2次庭長法官聯席會議決議所陳，必須先送達前次處分書才得再連續處罰之限制，不但有違健康食品管理法中「按次連續處罰」規定之立法意旨，亦誤解其與廢棄物清理法中限期改善之目的有別、按日連續處罰乃專屬限期改善等情，適用法規自有違誤。
㈡健康食品管理法第1條明定於該法未規定時，適用其他有關規
定者乃指其他「法律」，非指行政命令。亦有進者，健康食品管理法與食品安全衛生管理法所規範之行政罰種類不盡相同，彼此無法任意互為比附援引；且行為數認定標準第3條僅規範食品安全衛生管理法第28條之違法類型，已無法窮盡所有違反食品安全衛生管理法之違法行為，更難適用於健康食品管理法任一之行政罰種類。本件如認得依健康食品管理法第1條規定適用行為數認定標準，將變向違反法律保留原則及授權明確性之本旨，蓋該法中並無任何授權規範可資適用，況食品安全衛生管理法第45條第2項與健康食品管理法第24條第1項第3款之立法體例有別。從而，原判決以健康食品管理法第1條規定作為適用食品安全衛生管理法及行為數認定標準之依據，顯有違誤。
五、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違背法令之情形，應予維持。茲補充論述理由如次：
㈠按「本法所稱健康食品，指具有保健功效，並標示或廣告其
具該功效之食品。」已據健康食品管理法第2條第1項為定義規定，可知健康食品雖具有保健功效，惟本質上仍屬於食品。再者，同法第1條明定「為加強健康食品之管理與監督，維護國民健康，並保障消費者之權益，特制定本法；本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」並於立法理由闡述：「……二、本法未規定者，依食品衛生管理法等相關法律之規定。」等語。是以，衛福部基於食品安全衛生管理法第55條之1授權規定所訂定之行為數認定標準第3條及第4條關於違反食品安全衛生管理法第28條廣告限制規定之行為次數判斷基準，基於同一法理，於違反健康食品管理法第14條第1項廣告限制規定之情形，仍應依相同標準認定其行為數。
㈡復按行政罰法第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法
上義務之規定者，分別處罰之。」立法理由載謂：「行為人所為數個違反行政法上義務之行為，若違反數個不同之規定，或數行為違反同一之規定時，與前條單一行為之情形不同，為貫徹個別行政法規之制裁目的，自應分別處罰。此與司法院釋字第503號解釋『一事不二罰』之意旨並不相違。」等語，足見行為人數個違反行政法上義務規定之行為，若不能視為同一行為者，即應分別處罰。而行為人連續多次之違規行為，究應評價為單一行為或數個行為，應兼顧達成規範目的之必要性，與違規行為構成要件該當性，不得有評價不足或重複評價之情形，故違規行為之個數判斷，必須就具體個案之事實情節，從行為人主觀犯意、構成要件實現及受侵害法益，違規行為發生時空之可分性與獨立性、違反行政法上義務規定所欲達成之規範目的等因素，依社會通念綜合判斷之，其有法令明文規範可據者，尤無捨棄不用，別事他求之必要。
㈢觀諸健康食品管理法第14條第1項規定：「健康食品之標示或
廣告不得有虛偽不實、誇張之內容，其宣稱之保健效能不得超過許可範圍，並應依中央主管機關查驗登記之內容。」之立法目的，乃鑑於健康食品廣告係提供該食品之客觀資訊，以達招徠銷售為目的，涉及食品安全衛生，攸關國民健康權益之維護，故課予食品業者廣告健康食品應誠實敘述該健康食品所具有之成分、特性或效能，不得積極性地虛構或消極性地隱瞞全部或部分事實，或使用一般人容易產生不正確理解或判斷之詞句，避免民眾受違法廣告影響認知，產生健康、財產等損害，核與食品安全衛生管理法第28條關於廣告限制規定之立法目的無異。考量不同食品品項、廣告版本（廣告內容不同，即不同廣告版本）、傳播媒介及刊播日期，均係向民眾認知產生多次危害，且廣告傳播媒介多元化，不同之電視頻道、電台頻道、報紙版次、雜誌期數、網頁網址、車輛、文案（如：看板、廣告牌、海報等）張貼處所、傳單發送，係以不同顧客群為訴求主體，並具不同閱聽族群，本質上與集合犯或營業犯係對違規者之營業行為或反覆多數行為統合評價有間，自不得將多次違規廣告視為同一違規行為論斷。故屬於不同品項之產品，或不同版本之廣告，或不同刊播媒介之個數，或不同日之刊播之廣告，各具獨立性及構成要件完整性，自非屬同一行為，若只論以一個違規行為或僅擇一裁罰，明顯有評價不足之情形，自應分論併罰，方符健康食品管理法第14條或食品安全衛生管理法第28條之規範目的，而無違背社會通念及遏止違規廣告之制裁意義。核諸上開說明，衛福部依食品安全衛生管理法第55條之1規定訂定之行為數認定標準第3條「實施違反本法第28條廣告限制規定之行為者，依下列基準判斷其行為數：不同品項之產品。不同版本之廣告。不同刊播媒介之個數。不同日之刊播。」及第4條「判斷前2條之行為數時，應斟酌下列各款情事：違反之動機及目的。違反之手段。違反義務之影響程度。違反義務所致之所生危害及損害。」之規定，既屬依法律之授權規定而訂定之法規命令，且無悖離食品安全衛生管理法第28條規定意旨，無違法律保留原則，自具法規範效力。則有關違反健康食品管理法第14條規定之廣告行為數之計算，自得適用上開行為數認定標準作為判定之準據。準此以論，上訴意旨主張：健康食品管理法第1條既明定「適用其他有關法律之規定。」自不包括行政命令在內，且健康食品管理法與食品安全衛生管理法規範之行政罰種類不盡相同，食品安全衛生管理法第45條第2項與健康食品管理法第24條第1項第3款之立法體例有別，無法任意比附援引，行為數認定標準第3條僅規範食品安全衛生管理法第28條之違法類型，難於適用於健康食品管理法之行政罰種類，如認為本件得適用行為數認定標準，將違反法律保留原則及授權明確性之本旨云云，資為指摘原判決援引健康食品管理法第1條規定，作為本件得適用食品安全衛生管理法及行為數認定標準之依據，顯有違背法令之論據，於法難謂允洽，不能採取。
㈣經查原判決認定上訴人於原判決附表列載時間，被高雄市政
府衛生局及臺北市政府衛生局查獲多次在表列媒體、頻道或網站刊播上開「喜樂纖」健康食品廣告，因內容有如附表所示之各該違規詞句，經被上訴人審認其廣告有宣稱之保健功效超出其健康食品登記許可範圍，適用健康食品管理法第14條第1項及第24條第1項第1款規定，作成原處分對上訴人上開9次違規廣告行為，各裁處10萬元罰鍰，總額計90萬元等情，核與卷內證據資料相符，堪為本院判決之基礎。經勾稽卷內證據資料，足認原判決附表所載各個廣告之查獲日、廣告內容及刊播媒介，並無同一之情形，則被上訴人參據行為數認定標準第3條及第4條之規定，就各個廣告分論併罰，自屬適法。
㈤上訴意旨雖援引本院97年度判字第704號、99年度判字第130
號、100年度判字第1518號等判決及本院108年4月份第2次庭長法官聯席會議決議之意旨，主張被上訴人須將對上訴人違規行為之前次裁罰處分送達後，方得再對其後之違規行為，按次連續處罰云云。然：
⒈觀諸上開本院97年度判字第704號、99年度判字第130號及1
00年度判字第1518號等判決均係針對違反郵政法第6條第1項規定之遞送通信性質文件為營業行為之行為個數所表示之法律見解，因上開條文明定以遞送通信性質文件之營業行為為其處罰要件，而健康食品管理法第14條或食品安全衛生管理法第28條之廣告限制規定，並未以營業為要件，自不得將違規者反覆多數之違規廣告行為統合為單一集合犯或營業犯予以評價，已詳如前述。是以，本件上訴人如附表所示之違規廣告行為，自無比照上開本院各件判決所表示之法律見解以認定其行為次數之餘地。
⒉至於本院108年4月份第2次庭長法官聯席會議決議則就經主
管機關限期改善，屆期仍未完成改善者，應如何按次處罰之爭議問題，表示法律見解，因處分相對人係負有改善義務，且未於限期內改善為其責任基礎，處分相對人受限期改善處分後，在完成改善前，其消極未改善之行為具單一性，必須經處分機關裁罰處分書送達後，始切斷其單一性，因此，處分機關未於處分書送達後不得連續為處罰。而食品業者違反健康食品管理法第14條之廣告限制規定，係以積極性行為表現之，各次違規行為獨立可分，其行政罰責任並不以主管機關命限期改善為要件，殊難比附上開本院庭長法官聯席會議決議意旨，以認定違規行為數。
㈥從而，本件原判決論以：健康食品管理法就行為次數該如何
認定，並未設有特別規定，食品安全衛生管理法對此有特別規範者，自應適用之。食品安全衛生管理法第28條第1項、第2項關於食品標示或廣告等言論內容之限制規定，與健康食品管理法第14條規定相類似，食品安全衛生管理法第55條之1已明確授權中央主管機關訂定行為數界分認定之標準，衛福部所定行為數認定標準，在不違反比例原則而無牴觸法治國一行為不二罰原則的前提下，健康食品管理法本身對行為數認定標準未特別規定，自得適用食品衛生安全管理法第55條之1授權訂定行為數認定標準，以判斷違反健康食品管理法第14條廣告限制規定之行為數等理由。復引據行政罰法第25條及行為數認定標準第3條、第4條規定，並參照本院107年度判字第629號判決意旨，敘明：如附表所示系爭廣告是在不同日期刊播，且有電視購物頻道與網路網頁媒介之不同，其連續不同日期之播放、刊載，每日可能接觸、閱聽之消費者勢不相同，違反義務之影響程度隨每日刊播而持續擴大，而健康食品管理法第24條第1項第3款要求主管機關應按次連續處罰至違規廣告停止刊播為止，意在有效遏止違法廣告，以維護國民健康、保障消費者權益，原處分依行為數認定標準第3條、第4條規定，將如附表所示之系爭廣告認定為9次違法行為而分別裁罰，符合立法目的且有必要，不違反憲法第23條規定之比例原則，不生一行為二罰之問題，未牴觸一行為不二罰之法治國原則，未適用本院上開庭長法官聯席會議決議，無違反憲法第7條所定平等原則之問題等語，論駁上訴人於原審之主張，認事用法俱無違誤，核無上訴人指摘判決違背法令之情形。
六、綜上所述，原判決認定上訴人在原審之訴為無理由，而駁回其訴，並無違背法令之情形。上訴論旨仍執前詞，求予廢棄，自無可採，其上訴為無理由應予以駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 9 月 30 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 王 碧 芳法官 簡 慧 娟法官 鍾 啟 煌法官 蔡 紹 良以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 10 月 1 日
書記官 莊 子 誼