最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第776號上 訴 人 邵子平訴訟代理人 杜家駒 律師
謝閔華 律師被 上訴 人 臺北市萬華區戶政事務所代 表 人 林志蘭上列當事人間戶政事件，上訴人對於中華民國109年6月3日臺北高等行政法院108年度訴字第1714號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人為中華民國國民並在臺灣地區設有戶籍（設籍臺北市○○區○○街00號0樓之0）、領有國民身分證，前以大陸地區人民身分來臺觀光，嗣於民國108年2月26日因疾病向內政部移民署（下稱移民署）北區事務大隊新北服務站申請延長來臺觀光停留期間。經移民署查得上訴人在臺亦設有戶籍，乃依臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸條例）第9條之1、廢止臺灣地區人民身分及戶籍作業要點（下稱廢止作業要點）第4點規定，以108年3月14日移署移字第1080034173號函通知被上訴人廢止上訴人在臺灣地區之戶籍。經被上訴人審認，上訴人已在大陸地區設有戶籍且領用大陸地區護照，乃依戶籍法第48條之1第6款規定，於108年3月18日經內部簽准逕為廢止上訴人戶籍登記（下稱原處分1），以108年3月19日北市萬戶登字第10860032485號函通知上訴人之配偶。被上訴人另依戶籍法第24條、第48條之1第6款及第62條第1項等規定，以108年4月12日北市萬戶登字第10860033671號函（下稱原處分2，與原處分1合稱原處分）委託財團法人海峽交流基金會通知上訴人已逕為辦理廢止其在臺灣地區之戶籍登記，並請其繳還國民身分證。上訴人不服原處分，提起訴願後，分別經訴願機關以無理由駁回訴願（原處分1）及不受理（原處分2）之決定。上訴人遂提起本件行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。經臺北高等行政法院（下稱原審）108年度訴字第1714號判決（下稱原判決）駁回後，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人為中華民國國民並在臺灣地區設有戶籍、領有國民身
分證，前以大陸地區人民身分來臺觀光，嗣於108年2月26日因疾病向移民署北區事務大隊新北服務站申請延長來臺觀光停留期間，經移民署查得上訴人在臺亦設有戶籍乃依廢止作業要點第4點規定通知被上訴人廢止上訴人在臺灣地區之戶籍。經被上訴人審認上訴人已在大陸地區設有戶籍且領用大陸地區護照，乃依戶籍法第48條之1第6款規定逕為廢止上訴人戶籍登記，另依戶籍法第24條、第48條之1第6款及第62條第1項等規定，逕為辦理廢止其在臺灣地區之戶籍登記，並請其繳還國民身分證。上訴人雖主張：因於63年10月24日進入聯合國任職，依聯合國規定同時領用兩本護照一事為政府所明知，長達40年亦未因此撤銷上訴人護照或戶籍，代表上訴人之行為係經政府有關機關認有特殊考量，故許可其不喪失臺灣地區人民身分等情。惟查，上訴人自承任職於聯合國秘書處之期間為自63年起至85年間，而兩岸條例第9條之1規定係於92年10月29日始經立法院增訂之條文，是其主張於上開規定制定前早經有關機關認有特殊考量之必要，符合不註銷臺灣地區戶籍登記之例外，真實性實有可疑；復經外交部函覆原審：我國於60年即退出聯合國，爰上訴人究係以何身分或方式考入聯合國任職，外交部查無資料，且實務上外交部無從得知國人是否領有大陸地區護照，本件係被上訴人通知外交部辦理後續護照註銷事宜等情。且立法者於兩岸條例第9條之1第3項制定過渡條款，上訴人因早已未在聯合國任職，本可選擇於上開規定修正施行之日起6個月內放棄領用大陸地區護照，並向內政部提出相關證明，卻捨此而不為，徒以前開情詞主張符合兩岸條例第9條之1第2項所規定不註銷臺灣地區戶籍登記之例外云云，實屬無據。又依兩岸條例第9條之1第1項、第2項規定，臺灣地區人民不得在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照，且只要有任何一條件滿足，即得由戶政機關註銷其在臺灣地區之戶籍登記；而上訴人除領有大陸地區護照外，自107年起亦在大陸地區南京市設有戶籍乙情，有其大陸地區身分證影本可參，從而，上訴人因違反兩岸條例第9條之1第1項規定，依法自應喪失臺灣地區人民身分及其在臺灣地區選舉、罷免、創制、複決、擔任軍職、公職，及其他以在臺灣地區設有戶籍所衍生相關權利，被上訴人以原處分廢止其臺灣地區之戶籍登記，並請其繳還國民身分證，於法核無違誤。至上訴人另聲請訊問外交部駐紐約臺北經濟文化辦事處陳文煙、陳衛國，或與上訴人曾同在聯合國工作之臺籍同仁到庭作證等情，均對原審前開認定事實之結果不生影響，核無調查之必要性。㈢㈡憲法增修條文第11條規定之意旨，由於立法者代表多元民意
及掌握充分資訊，故有權基於兩岸目前對立且分治之狀態，進行政治、經濟與社會等諸多因素之考量與判斷，而對於兩岸關係之事務為特別規定。從兩岸條例第9條之1規定之立法理由以觀，立法者係鑑於目前兩岸之政府體制存有本質上之重大差異，由於兩岸目前處於對立且分治之狀態，且對民主價值理念之維繫與堅持存在落差，軍職人員及公務人員代表國家履行公共任務，均涉及國家之公權力，不僅應遵守法令，更應積極考量國家之整體利益，與國家恆處於特別緊密的忠誠、信任關係；又選舉、罷免、創制、複決等參政權則涉及公民意志之形成，及自由民主憲政秩序之維繫，而護照之領取及戶籍之設定則代表國籍及身分關係之認同，且與前述公民權利義務之行使息息相關，如許我國人民在大陸地區設籍或領用大陸地區護照形成雙重身分，且無任何限制，將造成權利義務重疊或衝突之情事，衡酌兩岸目前之政治現狀，確可能嚴重影響國家安全，不利戶籍之行政管理所需，故乃制定上開規定，以確保臺灣之國家安全及社會安定，核屬維護重要之公共利益，目的洵屬正當。上開規定就在大陸地區設籍或領用大陸地區護照，除經有關機關認有特殊考量必要外，明定違者喪失臺灣地區人民身分及其在臺灣地區選舉、罷免、創制、複決、擔任軍職、公職及其他以在臺灣地區設有戶籍所衍生相關權利，使臺灣地區人民不致因領有大陸地區護照或設籍而產生義務衝突之情形，亦有助於前揭立法目的之達成。又上開規定本係源於憲法增修條文第11條，為處理兩岸關係而形成之特別規定，故效力僅及於在大陸地區設籍或領用大陸地區護照者，而不及於其他雙重國籍身分者，且兩岸間存在之政治、文化、社會上之差異及歷史因素，顯非與其他國家間之關係所可比擬，故對在大陸地區設籍或領用大陸地區護照者與其他領有雙重國籍之國民權利義務予以區別對待，亦屬合理，與憲法第7條之平等原則尚無違背。又上開規定之規範文字、法律效果及立法意旨均屬明確，應為受規範者所得預見，且得以經由司法審查加以確認，與法律明確性原則尚屬無違。又上開規定所限制人民之居住遷徙權，至多僅係在大陸地區設定戶籍之權利，然由於設籍或領有大陸護照，與人民居住、遷徙、旅行或出入國境之權利，並無直接關連，縱未領取大陸地區護照或未在大陸地區設籍，均仍無礙我國人民出入國境，或在大陸地區居住、遷徙、經商或旅行，並無衍生國人至大陸地區經商將發生無可預期影響之虞，上訴人主張系爭規定將使法秩序崩解，致人民喪失民主憲政法治之信仰云云，並顯非可採。在目前兩岸對立及分治之現況下，為避免前述權利義務重疊，甚至衝突之情況，上開規定對人民限制在大陸地區設籍或領用大陸地區護照之自由所造成之效果，為人民可自主選擇決定，且實無甚防礙人民在大陸地區居住、遷徙、經商或旅行之權利，與其所欲保護之公共利益相較，並無顯失均衡或限制過當之情事，與憲法第23條比例原則並無不合。至於司法院釋字第649號、第710號解釋所涉事實與本件不同，尚難採憑等情，進而駁回上訴人原審之訴。
四、本院查：㈠憲法增修條文第11條規定：「自由地區與大陸地區間人民權
利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別之規定。」兩岸條例第1條規定：「國家統一前，為確保臺灣地區安全與民眾福祉，規範臺灣地區與大陸地區人民之往來，並處理衍生之法律事件，特制定本條例。本條例未規定者，適用其他有關法令之規定。」第2條規定：「本條例用詞，定義如下：一、臺灣地區：指臺灣、澎湖、金門、馬祖及政府統治權所及之其他地區。二、大陸地區：指臺灣地區以外之中華民國領土。三、臺灣地區人民：指在臺灣地區設有戶籍之人民。四、大陸地區人民：指在大陸地區設有戶籍之人民。」第9條之1規定：「（第1項）臺灣地區人民不得在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照。（第2項）違反前項規定在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照者，除經有關機關認有特殊考量必要外，喪失臺灣地區人民身分及其在臺灣地區選舉、罷免、創制、複決、擔任軍職、公職及其他以在臺灣地區設有戶籍所衍生相關權利，並由戶政機關註銷其臺灣地區之戶籍登記；但其因臺灣地區人民身分所負之責任及義務，不因而喪失或免除。（第3項）本條例修正施行前，臺灣地區人民已在大陸地區設籍或領用大陸地區護照者，其在本條例修正施行之日起六個月內，註銷大陸地區戶籍或放棄領用大陸地區護照並向內政部提出相關證明者，不喪失臺灣地區人民身分。」其立法理由如下：「為避免產生臺灣地區人民在大陸地區設籍或領用大陸地區護照形成雙重身份，造成權利義務重疊或衝突情事，參照國際間係以單一戶籍為常態，為利行政管理之需，並基於維護國家安全及利益之考量，爰於第1項及第2項明定臺灣地區人民不得在大陸地區設籍或領用大陸地區護照，除經有關機關認有特殊考量必要外，違者喪失臺灣地區人民身份及其在臺灣地區選舉、罷免、創制、複決、擔任軍職、公職及其他以在臺灣地區設有戶籍所衍生相關權利，但其因臺灣地區人民身分所負之責任及義務，不因而喪失或免除，以期明確界定其身份，並避免臺灣地區人民藉取得大陸地區人民身份，作為規避其在臺義務及責任（例如兵役、納稅、法律義務、司法制裁等）之原因。為使民眾於本條增訂後能有一段期間因應，使其得因註銷大陸地區戶籍或放棄領用大陸地區護照，而不喪失臺灣地區人民身分，爰於第3項訂定過渡條款在明定渠等於本條例修正起施行之日，6個月內註銷大陸地區戶籍或放棄領用大陸地區護照，並向內政部提出相關證明者，不喪失臺灣地區人民身分。」戶籍法第24條規定：「戶籍登記事項嗣後不存在時，應為廢止之登記。喪失中華民國國籍或臺灣地區人民身分者，亦同。」第48條之1第6款規定：「下列戶籍登記，免經催告程序，由戶政事務所逕行為之：……六、喪失臺灣地區人民身分之廢止戶籍登記。」第62條第1項規定：「因死亡、死亡宣告、廢止戶籍登記、撤銷戶籍、補領、換領或全面換領國民身分證者，原國民身分證由戶政事務所截角後收回。」㈡內政部為辦理兩岸條例第9條之1規定，依職權訂定發布之廢
止作業要點第1點規定：「為辦理臺灣地區與大陸地區人民關係條例（以下簡稱本條例）第9條之1規定，臺灣地區人民在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照者，喪失臺灣地區人民身分之廢止戶籍登記事宜，特訂定本要點。」第2點規定：「本要點適用對象，指依本條例第9條之1規定，在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照，喪失臺灣地區人民身分者。」第3點規定：「臺灣地區人民自在大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照之事實發生日起，喪失臺灣地區人民身分。」第4點第1項規定：「內政部入出國及移民署（按：104年1月2日更名為內政部移民署）知悉臺灣地區人民於大陸地區設有戶籍或領用大陸地區護照之情事時，應即通報當事人戶籍地戶政事務所逕為廢止其在臺灣地區之戶籍，並由該戶政事務所通知當事人繳還臺灣地區之國民身分證；其為單身戶者，應另繳還戶口名簿。」該要點屬執行兩岸條例第9條之1有關之細節性、技術性事項，為執行法律所必要，符合立法意旨，且未逾母法規定，自得為被上訴人承辦相關案件時所援用。
㈢經查，原判決依調查證據之辯論結果，敘及上訴人為中華民
國國民並在臺灣地區設有戶籍、領有國民身分證，前持大陸地區護照以大陸地區人民身分來臺觀光，經移民署函知被上訴人，被上訴人審認，且審酌上訴人於原審審理中自承除領有大陸地區護照外，自107年起亦在大陸地區南京市設有戶籍（見原審卷第122頁）等語，及核對其大陸地區居民身分證影本1件（見原審卷第72頁），認上訴人在大陸地區設有戶籍、領用大陸地區護照，符合兩岸條例第9條之1第2項由戶政機關註銷之規定。次以上訴人自承任職於聯合國秘書處之期間為自63年起至85年間，而兩岸條例第9條之1係於92年10月29日始經立法院增訂，且依外交部109年2月11日外授領一字第1095102900號函覆：我國於60年即退出聯合國，外交部查無上訴人係以何身分或方式進入聯合國任職，且實務上外交部無從得知國人是否領有大陸地區護照，係因移民署及被上訴人於108年3月間通知始知悉上訴人領用大陸地區護照等語，衡以上訴人於兩岸條例第9條之1制訂生效後，因早已未在聯合國任職，本可選擇依該條第3項所規定修正施行之日起6個月內放棄領用大陸地區護照卻不為，徒以前開情詞主張符合系爭條例第9條之1第2項所規定不註銷臺灣地區戶籍登記之例外云云，自難採信。繼由憲法增修條文第11條及兩岸條例第9條之1規定意旨，立法者係鑑於目前兩岸之政府體制存有本質上之重大差異，目前處於對立且分治之狀態，選舉、罷免、創制、複決等參政權則涉及公民意志之形成，及自由民主憲政秩序之維繫，而護照之領取及戶籍之設定則代表國籍及身分關係之認同，且與前述公民權利義務之行使息息相關，自不得允許我國人民在大陸地區設籍或領用大陸地區護照形成雙重身分且無任何限制，進而發生可能造成權利義務重疊或衝突之情事，故乃制定兩岸條例第9條之1，以確保臺灣地區之國家安全及社會安定，核屬維護重要之公共利益，目的洵屬正當。續以兩岸條例第9條之1本係源於憲法增修條文第11條，係處理兩岸關係而形成之特別規定，顯非與其他國家間之關係所可比擬，故予以區別對待，亦屬合理，與憲法第7條之平等原則尚無違背；至於依兩岸條例第9條之1規定適用之結果，將產生之法律效果，應為受規範者所得預見，且得以經由司法審查加以確認，兩岸條例第9條之1與法律明確性原則尚屬無違。再者，上開規定所限制人民之居住遷徙權，至多僅係在大陸地區設定戶籍或領用大陸護照之權利，與人民居住、遷徙、旅行或出入國境之權利，並無直接關連，縱未領取大陸地區護照或未在大陸地區設籍，均仍無礙我國人民出入國境，或在大陸地區居住、遷徙、經商或旅行，如前往大陸地區經商之國人，只要未在大陸地區設籍或領取護照，均不會喪失臺灣地區人民之身分及前述公民權，或導致臺灣地區戶籍登記遭註銷之結果，即兩岸條例第9條之1所規範之文字、立法意旨及法律效果均屬明確，並未衍生國人至大陸地區經商將發生無可預期影響之虞，且無上訴人主張將使法秩序崩解，致人民喪失民主憲政法治之信仰之情事。至於兩岸條例第9條之1規定之法律效果可能涉及人民身分、居住遷徙權、參政權及服公職權之限制與剝奪，固影響人民之權益，惟在目前兩岸對立及分治之現況下，為避免前述權利義務重疊、衝突之情況，上開規定對人民限制在大陸地區設籍或領用大陸地區護照所造成之效果，為人民可自主選擇決定，且實無甚礙人民在大陸地區居住、遷徙、經商或旅行之權利，與其所欲保護之公共利益相較，並無顯失均衡或限制過當之情事，與憲法第23條比例原則並無不合等語，即已詳述其得心證之理由，經核並無違誤；其中認定上訴人確已在大陸地區設籍一節 ，除係參酌上訴人於原審之陳述，並有上訴人大陸地區居民身分證影本為憑，亦無上訴人主張僅依媒體報導遽為認定之違誤。上訴意旨仍執原判決所不採之見解，指其違背法令，求為廢棄，自難採信。
㈣行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，原
則上固應給予該處分相對人陳述意見之機會，但如行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會（行政程序法第102條、第103條第5款規定參照）。經查，本件既由移民署發現上訴人確有在大陸地區設籍、領有大陸地區護照之事實，函知被上訴人審認後，因顯已違反兩岸條例第9條之1第1項規定，始作成原處分，所根據的事實客觀明確，參照前揭說明，被上訴人於作成原處分前未給予其陳述意見之機會，尚無違誤，則上訴意旨主張被上訴人違反正當法律程序，原判決未就此予以指摘論駁，自係違背法令云云，核無可採，本件另亦無憲法爭議而須釋憲聲請或言詞辯論之必要。
㈤綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無判決不適用
法規、適用法規不當之違背法令情事，上訴論旨仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 6 月 2 日
最高行政法院第四庭
審判長法 官 陳 國 成
法 官 王 碧 芳法 官 簡 慧 娟法 官 蔡 紹 良法 官 鍾 啟 煌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 6 月 2 日
書記官 林 郁 芳