最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第779號上 訴 人 楊隆榮訴訟代理人 商桓朧 律師被 上訴 人 臺北市政府工務局大地工程處代 表 人 池蘭生上列當事人間水土保持法事件，上訴人對於中華民國109年6月18日臺北高等行政法院108年度訴字第1120號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、事實概要：㈠坐落臺北市○○區○○段0小段60、60-6、60-7、60-9、60-10、6
0-11地號等6筆土地（下合稱系爭土地）均屬山坡地，原為上訴人所有，後來上訴人於民國107年12月27日將其中60地號土地贈與並移轉登記為紀清楚所有；再於108年2月11日將所餘5筆土地贈與並移轉登記為紀清楚所有。
㈡上訴人、紀清楚於107年11月23日雇工在系爭土地範圍內開挖
整地，被上訴人接獲通報後，先於同年12月5日及12月10日現場張貼警告單；再於12月7日、19日進行會勘，確認系爭土地內面積約59平方公尺範圍有未經申請開挖整地、堆積土石及堆放混凝土塊情事，於是依水土保持法（下稱水保法）第12條第1項第4款、第8條第1項第5款、第23條第2項及第33條第1項第2款、第2項等規定，以108年1月2日北市工地審字第10760214371號函裁處上訴人、紀清楚2人各罰鍰新臺幣(下同) 10萬元，應立即停止一切非法開發行為；自處分送達日起2年內，暫停系爭土地的開發申請；限於108年1月18日前移除違規填埋的土石及混凝土塊駁坎，恢復原地形，以及地表裸露處應加強植生覆蓋（覆蓋率應達80％）或敷蓋（下稱前處分）。上訴人、紀清楚不服提起訴願，臺北市政府108年4月30日府訴二字第1086102152號、第1086102156號訴願決定就紀清楚部分為駁回決定；上訴人部分則撤銷前處分關於2年內暫停土地開發申請部分，其餘訴願駁回（下稱前訴願決定）。上訴人、紀清楚不服提起行政訴訟，經臺北高等行政法院（下稱原審）以108年度訴字第1119號、第1121號判決駁回。
㈢被上訴人於108年1月18日現場會勘，發現上訴人、紀清楚仍
未依前處分所命限期改正事項完成水土保持處理與維護，違反水保法第8條第1項第5款規定，依同法第33條第1項第1款及第2項規定，以108年1月25日北市工地審字第10830021422號函（下稱原處分）裁處上訴人、紀清楚各罰鍰15萬元，應立即停止一切非法開發行為，限於108年3月4日前移除堆積土石、塊石及混凝土塊，恢復原地形，以及地表裸露處應加強植生覆蓋（覆蓋率應達80％）或敷蓋。後來上訴人、紀清楚仍未如期完成改善，被上訴人已於108年7月間代履行完畢。上訴人、紀清楚不服原處分，提起訴願，經決定駁回，遂向原審提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。嗣經原審行使闡明權後，變更聲明為：「(1)訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。(2)確認原處分關於立即停止一切非法開發行為及限期改正事項部分為違法。」經原審以108年度訴字第1120〈下稱第1120號案（原告楊隆榮）〉、1122號（原告紀清楚）合併判決駁回（下稱原判決），上訴人楊隆榮不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人在原審答辯，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人、紀清楚共同違反水保法第8條第1項第5款及第12條第
1項第4款規定，且未依前處分完成水土保持處理與維護：⒈系爭土地為被上訴人依水保法公告的山坡地，經舉報有開挖
整地、堆積土石及堆放混凝土塊情事後，被上訴人於107年12月5日派員張貼警告單，並於同月7日現場會勘，發現臺北市七星農田水利會的圳溝於11月23日遭張育凱及李俊民破壞，現場有開挖土石情形，土石堆置於水圳南側，無設置保護措施，被上訴人於107年12月10日再次派員張貼警告單，並通知上訴人、紀清楚於同月19日再次現場會勘，經比對地形圖資，系爭土地上有未經申請開挖整地、堆積土石及混凝土塊，面積約59平方公尺，系爭土地確有堆積土石、開挖整地的違章情形。
⒉依訴外人即現場施工人員張育凱、李俊民之陳述，及紀清楚
於108年1月18日會勘時及於原審108年10月16日準備程序時陳述，可認紀清楚為系爭土地的使用人，未先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，亦未依水土保持技術規範實施水土保持的處理與維護，即在系爭土地上為開挖整地及堆積土石的行為，已違反水保法第8條第1項第5款及第12條第1項第4款規定。
⒊上訴人於104、105年間即因與鄰地所有人的通行權糾紛，而
在系爭土地設置鐵門、圍欄，堆置砂包、土石、巨石、帆布，乃至停放汽車阻擋鄰地所有人使用系爭土地連接通行至○○區○○街43巷16弄道路的行為，為此衍生確認通行權、移除障礙物假處分等民事事件，並經被上訴人以違反水保法為由裁罰、限期改善及代履行等，上訴人有阻擋他人藉由系爭土地通行之主觀意圖，亦確曾採取實際的客觀行動，均可認定。又被上訴人107年12月19日會勘照片中，○○街43巷16弄口遭卡車阻擋通行，現場懸掛有「私人家園土地，嚴禁侵入違者法辦」的紅色布條，靠近地面處有懸掛「私人土地，外人勿近，違者法辦」布條的鐵鍊橫跨車道，阻擋通行，再參紀清楚前開陳述，可知本件違反水保法事件就是肇因於鄰地通行糾紛所致，且上訴人對於紀清楚在系爭土地上的作為均知悉，不但沒有反對的意思，甚至是主動要求紀清楚實施，上訴人與紀清楚間應具有故意共同實施違反行政法上義務行為的共犯關係，已違反水保法第8條第1項第5款及第12條第1項第4款規定。
⒋上訴人與紀清楚共同違反水保法第8條第1項第5款及第12條第
1項第4款規定，經被上訴人作成前處分各裁處罰鍰10萬元，限於108年1月18日前移除違規填埋的土石及混凝土塊駁坎，恢復原地形，以及地表裸露處應加強植生覆蓋（覆蓋率應達80％）或敷蓋。惟被上訴人於108年1月18日現場會勘，發現違規工作物仍維持現況沒有改善，上訴人、紀清楚沒有依前處分所命限期改正事項完成水土保持處理與維護，被上訴人據此作成原處分，即屬有據。前處分已命限期改善，於上訴人、紀清楚未遵期完成改善時，仍須再次作成限期改善的命令，待再次未遵期完成改善後，始得以原處分連續處罰，則前處分命令限期改善即失其規制意義，非立法意旨所期待。㈡依臺北市政府處理違反水保法事件統一裁罰基準（下稱裁罰
基準）第3點及第5點規定，前處分已說明被上訴人審酌上訴人、紀清楚前因同一違反水保法事件，曾經被上訴人以105年5月30日函及105年10月13日函裁處罰鍰6萬元及命限期改善，且因上訴人、紀清楚未遵期完成改善，由被上訴人於105年11月25日、26日代為履行完畢，有各該函文、執行紀錄及照片為證，再於107年12月間查知有違反水保法情事，情節嚴重認有加重處罰的必要，於是加重按第3次違規的裁罰基準作成前處分，裁處罰鍰10萬元，並加重按第4次違規的裁罰基準作成原處分，裁處罰鍰15萬元，無裁量瑕疵的違法等語，以原判決駁回上訴人在原審之訴。
四、上訴意旨略謂：㈠上訴人非系爭土地之實際使用人，亦無在系爭土地上挖整地
填土設置混凝土塊駁坎等行為，顯無依法進行所謂「事前」調查規劃，並實施水土保持之處理與維護之可能，無違反水保法第8條第1項第5款等規定之情事。上訴人涉嫌違反水保法第33條第3項所定犯行，業經檢察官為不起訴處分，足見上訴人自無依水保法第33條第1項第1款規定受罰鍰處分之餘地。原判決未說明不採上開不起訴處分書等之意見，僅以紀清楚片面卸責之詞，即為不利上訴人之論斷，有判決理由不備及不當適用水保法第8條第1項第5款、第33條第1項第1款及第2項等規定。
㈡前處分係依同法第33條第1項第2款為科處罰鍰之處分，原處
分則係依同法第33條第1項第1款為科處罰鍰之處分，則前處分、原處分所科處罰鍰之行為是否相同，顯非無疑。原判決未查明本件究竟係違反同法第8條第1項第5款或違反同法第12條第1項第4款規定，遽為不利上訴人之論斷，有判決理由不備及不當適用同法第8條第1項第5款及第12條第1項第4款等規定。
㈢被上訴人在未經水保法第33條第2項規定「繼續限期改正」而
上訴人不改正前（上訴人實無改正之義務），即對上訴人為處罰鍰15萬元之處分，實有違誤。原判決忽視被上訴人確未經繼續限期改正等情，遽為不利上訴人之論斷，有判決理由不備及不當適用水保法第33條第2項等規定。
五、本院判斷：㈠水保法第4條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應
實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」第8條第1項第5款規定：「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：……五、於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」第8條第2項規定：「前項水土保持技術規範，由中央主管機關公告之。 」第12條第1項第4款規定：
「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：…… 四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」㈡水保法第23條規定：「(第1項)未依第12條至第14條規定之一
所核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護者，除依第33條規定按次分別處罰外，由主管機關會同目的事業主管機關通知水土保持義務人限期改正；屆期不改正或實施仍不合水土保持技術規範者，應令其停工、強制拆除或撤銷其許可，已完工部分並得停止使用。(第2項)未依第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。……。」第33條規定：「(第1項)有下列情形之一者，處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：一、違反第8條第1項規定未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，……。二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。(第2項)前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔。(第3項)第1項第2款情形，致生水土流失或毀損水土保持之處理與維護設施者，處6月以上5年以下有期徒刑，得併科新臺幣60萬元以下罰金……。」㈢行政訴訟法第125條規定，行政法院應依職權調查事實關係，
不受當事人主張之拘束，並應行使闡明權，使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論，及令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述。第133條前段規定：「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據」第189條第1項前段規定：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。」第209條第3項規定：判決書「理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。」高等行政法院為事實審，故於撤銷訴訟，應本於職權調查證據，並依調查證據之結果，斟酌全辯論意旨，認定事實。又行政訴訟所採之上開職權調查原則，其具體內涵包括事實審法院有促使案件成熟，亦即使案件達於可為實體裁判程度之義務，以確定行政處分之合法性及確保向行政法院尋求權利保護者能得到有效之權利保護。職是，行政法院違反上開闡明義務及職權調查義務而為裁判，或對有利於當事人之事實或證據，有應調查而未予調查之情形，或不予調查或採納，卻未說明其理由者，其裁判均屬違背法令。
㈣原判決認上訴人與紀清楚乃故意共同實施前處分所指之在系
爭土地未經擬具水土保持計畫即於系爭土地開挖整地堆積土石及堆放混凝土塊，而共同違反水保法第8條第1項第5款及第12條第1項第4款規定情事，經前處分以同法第23條第2項、第33條第1項第2款、第33條第2項規定，各裁處其2人10萬元外，並限期於108年1月18日改正，惟未改正。因認本次原處分以其2人違反水保法第8條第1項第5款規定，依同法第33條第1項第1款、第33條第2項規定裁處其2人各15萬元，並命立即停止一切非法開發行為，並限期改正如事實概要欄所述，並無違誤，固非無見。惟查：
⒈原判決認爲前處分所指在系爭土地雇工從事上述開挖整地堆
積土石及堆放混凝土塊之行為人及土地使用人均為紀清楚。至其認定上訴人亦為前處分之共同行為人，無非以：上訴人於104、105年間即因與鄰地所有人之通行權糾紛，而有在系爭土地設置鐵門、圍欄，堆置砂包、土石、巨石、帆布，乃至停放汽車阻擋鄰地所有人使用系爭土地連接通行至○○區○○街43巷16弄道路之行為，並因此與鄰地所有人間涉有確認通行權存在、移除障礙物假處分等民事事件(臺灣士林地方法院106年度重訴字第146號民事判決、臺灣高等法院106年度抗字第137號民事裁定)，復經被上訴人以其違反水保法為由予以裁罰、限期改正及代履行在案，因認上訴人有阻擋他人藉由系爭土地通行之主觀意願，亦確曾採取實際之客觀作為，另參酌被上訴人107年12月19日會勘照片，顯示現場懸掛一書寫「私人家園土地，嚴禁侵入違者法辦」之紅色布條於車道上，靠近地面處且有懸掛「私人土地，外人勿近，違者法辦」文字之鐵鍊橫跨車道，阻擋通行，復經紀清楚於108年1月18日會勘時陳稱上訴人知情並同意由其處理，並於原審審理時陳述是上訴人要他找工人、工具施作，工錢均是上訴人支付等語，故認上訴人與紀清楚乃故意共同實施前處分違反水保法之共同行為人為其論據。
⒉惟查，依卷附前處分記載上訴人、紀清楚2人之「違規事實」
爲：「未經申請擅自開挖整地填土設置混凝土駁坎」，另記載之查獲時間爲：「107年12月19日」(第1120號案原處分卷第16-17頁)，可見前處分係針對上訴人與紀清楚2人於107年12月19日查獲之事實爲處分範圍，此與上訴人於105年間與鄰地所有人之通行權糾紛，而在系爭土地設置鐵門、圍欄，堆置砂包、土石、巨石、帆布、停放汽車阻擋鄰地所有人通行系爭土地，分屬二事，此亦經原判決敘明被上訴人前已於105年間就上訴人上述105年間違反水保法之行爲加以處分並代履行，並有105年間之處分書可憑(原審卷第213-221頁)。
則原判決將上訴人105年間因通行權糾紛所生違反水保法事件，作爲認定上訴人爲前處分所指於107年12月間與紀清楚故意共同違反水保法之共同行為人之證據，即有認定事實未依證據並違反論理法則之違法。再者，原判決雖引用所謂紀清楚於108年1月18日會勘時到場陳稱「現場原為可種植的平坦處，是被不明人士私自闢路，故本人雇工將現場恢復成以前舊有狀態，部分土地為楊隆榮的，他都知道並說由本人來處理。」等詞，作爲認定上訴人違反水保法第12條第1項第4款之證據；惟查，上訴人並未出席108年1月18日會勘，該會勘紀錄乃被上訴人自行記載於「與會單位意見欄」，未經上訴人與紀清楚簽名確認，此情復經上訴人於原審審理時予以否認，此外，前訴願決定亦以查無上訴人有違反水保法第12條第1項第4款規定情事之具體事證，而認定前處分援引依該規定作爲處分上訴人之依據，係屬違誤；至於紀清楚有關前處分之行為是上訴人要他找工人、工具施作，工錢均是上訴人支付等語，則係紀清楚於原審合併言詞辯論時之陳述，然當日上訴人並未到庭，無從對紀清楚這些陳述表示意見，況且，上訴人之訴訟代理人當庭亦表示上訴人業經檢察官認定並非前處分所指之行為人，不該當水保法第33條第1項第2款未依同法第12條規定擬具水土保持計畫，致生水土流失而涉犯水保法第33條第3項規定之罪嫌，而予不起訴。則原判決就當事人於同一言詞辯論期日之陳述，何以僅採紀清楚之陳述，而就上訴人訴訟代理人所述之刑案偵查結果之證據方法，卻未說明何以不用調查及不採之理由，則原判決僅憑紀清楚單方陳述，逕採上開會勘紀錄及紀清楚於言詞辯論時之陳述作爲不利上訴人認定之證據，進而認定上訴人未依限改正，即有未依職權調查證據及判決理由不備之違法。上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，即屬有據。
㈤綜上，原判決駁回上訴人在原審之訴，既有如上所述與判決
結論有影響之違法，上訴意旨求予廢棄，即有理由，惟因此部分事證有由原審再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審更為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中 華 民 國 110 年 11 月 25 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 王 碧 芳法官 鍾 啟 煌法官 蔡 紹 良法官 簡 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 11 月 25 日
書記官 劉 柏 君