最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第796號上 訴 人 王定國訴訟代理人 王炳人 律師
江錫麟 律師被 上訴 人 臺中市政府建設局代 表 人 陳大田訴訟代理人 江彗鈴 律師
參 加 人 王定圭訴訟代理人 胡宗典 律師
參 加 人 王彥允
王彥仁王正吉
王正松王正一
王恆壬
王恒川上列當事人間巷道爭議事件，上訴人對於中華民國109年7月2日臺中高等行政法院108年度訴更一字第19號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實經過：㈠上訴人所有○○市○○區○○段(下稱○○段)000地號土地（下稱系爭
土地）為非都市計畫範圍內土地，該土地的一部分位於○○市○○區○○○路0段00巷（下稱00巷）巷道內，前經臺中市政府都市發展局（下稱都發局）審認符合司法院釋字第400號解釋（下稱400號解釋）意旨所稱之公用地役關係及臺中市建築管理自治條例（下稱建管自治條例）第19條第1項第1款規定之要件，以民國102年1月17日中市都測字第1020004452號函（下稱102年1月17日函），認定性質屬現有巷道。上訴人不服，循序提起行政訴訟，前經臺中高等行政法院（下稱原審）103年4月2日102年度訴字第215號判決（下稱215號判決）駁回其訴確定。依該判決意旨，都發局102年1月17日函所認定的現有巷道範圍，其寬度原為2公尺以上，嗣因上訴人於101年4月13日僱工拆除東側邊緣後，現況包括該判決附圖4臺中市大甲地政事務所土地複丈成果圖（複丈日期102年11月15日，下稱附圖4）編號A、B、C部分，其中A、C使用系爭土地的部分，分別為17平方公尺及2平方公尺，B使用382-1地號土地部分為1平方公尺。
㈡上訴人於105年5月16日提出申請書（收文日期105年5月17日
），以系爭土地上之巷道（下稱系爭巷道）目前僅00巷0號住戶使用，該住戶尚可經由○○○路對外出入，並無通行系爭巷道之必要為由，申請廢止系爭巷道。被上訴人於105年6月8日辦理會勘後，以105年7月18日中市建養字第1050092532號函（下稱105年7月18日函）否准。上訴人不服，提起訴願，經臺中市政府105年10月18日府授法訴字第1050222087號訴願決定以被上訴人未就105年7月18日函答辯，致處分之事實未臻明確，而決定撤銷105年7月18日函，並請被上訴人另為適法處分。之後，被上訴人審認系爭巷道之廢止，不符合行為時臺中市實施都市計畫地區現有巷道廢道改道處理原則（下稱處理原則）規定，且廢道影響妨礙公眾通行，以105年11月11日中市建養字第1050143442號函（下稱原處分）否准。上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，遂向原審提起行政訴訟，並聲明：「1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告對於原告105年5月16日就坐落○○段000地號土地所為廢止現有巷道之申請，應作成核准廢道之處分。」經原審依職權命參加人獨立參加本件被上訴人之訴訟，並以106年度訴字第118號判決（下稱原審前審判決）駁回後，上訴人不服，提起上訴，經本院108年度判字第387號判決（下稱本院發回判決）將原審前審判決廢棄，發回原審更審。嗣經原審於109年7月2日以108年度訴更一字第19號判決（下稱原判決）駁回後，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人暨參加人在原審答辯，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠都發局102年1月17日函認定現有巷道之範圍，寬度達2公尺以
上，除附圖4所示A、B、C部分外，尚應包括上訴人僱工剷除之部分，至於215號判決附圖2（註：即參加人王定圭於215號判決事件所繪製之現場示意圖，下稱附圖2）所示C部分（往南經E部分通往○○○路）寬度僅約1.6公尺，則非屬現有巷道之範圍。上訴人剷除系爭巷道上部分路面及架設圍籬一事，經民眾檢舉後，都發局函請被上訴人辦理，迭經被上訴人函知上訴人應拆除鐵絲網圍籬及恢復路面、處罰鍰並限期改善、再通知限期改善，復以105年1月21日中市建養字第1050007497號函附裁處書(下稱105年1月21日裁處書) ，處上訴人新臺幣（下同）3萬元罰鍰，上訴人不服，提起訴願及行政訴訟，經臺灣臺中地方法院（下稱臺中地院）行政訴訟庭105年度簡字第69號、原審105年度簡上字第78號判決駁回。
上訴人就其僱工剷除之系爭巷道部分，依法負有回復原現有巷道寬度之義務，且該部分亦屬現有巷道之範圍。00巷住戶共有0、0、0、00、00號等5戶，該5戶對外通路有二，其一為經由系爭巷道通往○○○路，即附圖2所示D-B-A路徑；其二為經由附圖2所示D-C-E路徑，通往○○○路。其中，僅往北通往○○○路之系爭巷道屬現有巷道，至於往南通往○○○路部分則非屬現有巷道。系爭巷道若廢止，將導致00巷0、0、0、00、00號等住戶僅能經由附圖2所示D-C-E路徑，通往○○○路，惟其中C部分寬度僅約1.6公尺，並未達2公尺，且該C部分並非屬現有巷道，如此廢止系爭巷道顯然違反處理原則第7點「現有巷道於廢道、改道後之巷道寬度應合於臺中市建築管理自治條例第20條所規定之寬度，並應符合下列規定：㈠改道後之寬度大於原有寬度且整齊規則者。……㈢廢道、改道後不得影響當地之公共通行等情事。……」之規定。系爭巷道之原有功能並未喪失，該巷道仍有繼續供公眾通行之必要，被上訴人認定系爭巷道已通行逾20年以上，且供不特定之公眾通行使用，其使用目的，除係因務農之需而供農用機械出入田地、載送肥料或務農收成時載送作物之用外，亦供居住該巷道周遭居民通行、瓦斯、飲用水或購置家具等民生必需品運送車輛通行、消防車及救護車等通行使用，而以原處分否准上訴人廢道之申請，實屬有據。此外，據參加人王定圭陳稱系爭巷道下方埋設有自來水管線，若廢道則自來水管線將成為另一難題。至於系爭巷道現況寬度根本無法供車輛通行一事，究其原因，係上訴人僱工剷除部分系爭巷道路面所致，上訴人以此作為廢止巷道之理由，實不足採。
㈡系爭巷道經都發局以102年1月17日函認定符合400號解釋意旨
所稱之公用地役關係及建管自治條例第19條第1項第1款規定之要件，而屬現有巷道，迄上訴人於105年5月16日申請廢止現有巷道，歷時僅3年餘，期間居住在系爭巷道內之住戶（即參加人）、連外通路均無發生情事變更之情形。縱認其中大房、二房、三房及八房因在附圖2D巷道南北兩側均有建物，而得經由其等自己之建物通往停車場，但五房（參加人王彥允、王彥仁）及七房（參加人王定圭）之建物均位在附圖2D巷道北側，僅能經由附圖2所示D-B-A通往○○○路，或經由D-C-E通往○○○路，而其中僅B-A之系爭巷道屬現有巷道，其原有寬度超過2公尺。
㈢本件00巷0、0、0、00、00號等住戶若係步行或以腳踏車、機
車為交通工具，顯然經由系爭巷道通往○○○路方式較為便捷，自不能強令其等須經由附圖2標示C通道前往南側之大停車場，再由E通往○○○路。尚不得僅以其等駕駛汽車出入時，係將汽車停在南側之大停車場，逕行認定系爭巷道之原有功能已喪失，已無繼續供00巷住戶通行之必要等語，判決駁回上訴人在原審之訴。
四、本院判斷：㈠建管自治條例第19條第1項第1款規定：「本自治條例所稱現
有巷道，包括下列情形：一、供公眾通行，具有公用地役關係之巷道。關於供通行公用地役權之取得時效，原則上應依民法第769條規定以20年為準，惟若符合同法第770條規定之條件者，得以10年以上視為公用地役權之時效年限。」第21條規定：「(第1項)實施都市計畫地區現有巷道之改道或廢止，應向都發局申請之，都發局應將廢止或改道之路段公告30日，徵求異議，公告期滿無異議或認定異議無理由者，核准其申請。(第2項)前項異議如有爭議，得由都發局於公告期滿後14日內送請本府建築爭議事件評審委員會審議。（第3項）申請廢、改道者，除應檢附廢止巷道、新設巷道位置圖及測量成果圖外，並應通知廢止巷道所臨周邊土地所有權人及出具新設巷道土地所有權人供公眾通行之同意書或捐獻土地為道路使用之同意書。（第4項）現有巷道改道後之新巷道寬度，應合於第20條規定。……。」103年11月20日修正發布即110年4月22日修正發布前處理原則第2點第1項規定：
「都市計畫道路用地內既成道路廢道及下列地區之非屬都市計畫道路用地之現有巷道申請廢道、改道，不予受理：㈠應辦理細部計畫尚未發布實施地區。㈡應辦理市地重劃地區。㈢應辦理都市更新地區。㈣應辦理區段徵收地區。㈤禁建地區。
㈥都市計畫書規定應辦理整體開發地區。㈦其他依法應不予受理地區。」第4點規定：「（第1項）都發局受理同時申請現有巷道之廢道及改道者，於審查核准前，應審查事項如下：㈠申請改道部分，應將新設巷道開闢完成供公眾通行之日起，其土地所有權人不得為違反供公眾通行之使用。㈡原巷道土地所有權人應於新設巷道開闢供人通行，並辦理變更地目為道或將新設巷道土地完成捐獻於本府並辦妥移轉所有權登記手續之日起，始得核發巷道廢道證明。（第2項）前項所稱新設巷道開闢完成，係指新設巷道應依市區道路條例第1條規定主管權責，經建設局審查符合道路設置規定，並檢附道路主管機關審查核准證明文件。」㈡次按「在實施都市計畫範圍內，道路規畫應由主管機關依都
市計畫法之規定辦理，已依法定程序定有都市計畫並完成細部計畫之區域，其道路之設置，即應依其計畫實施，而在循法定程序規畫道路系統時，原即含有廢止非計畫道路之意，於計畫道路開闢完成可供公眾通行後，此項非計畫道路，無繼續供公眾通行必要時，主管機關自得本於職權或依申請廢止之。」「憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。至於因地理環境或人文狀況改變，既成道路喪失其原有功能者，則應隨時檢討並予廢止。」則經司法院釋字第255號及400號解釋在案。綜上規定及司法院解釋可知，人民得依建管自治條例第21條及處理原則請求廢止巷道者，以實施都市計畫範圍內之道路，及處理原則第2點所列不予受理之都市計畫範圍內現有巷道以外之現有巷道為限，且以無繼續供公眾通行為必要。
㈢經查，系爭土地為非都市計畫範圍內土地，上訴人於105年5
月17日(被上訴人收文日)依據建管自治條例第21條及處理原則申請廢止系爭巷道，為原審依法確認之事實，核與卷內證據相符，依上述規定及說明，上訴人就非屬實施都市計畫範圍內之道路，依上開規定申請廢止系爭巷道，已屬無據，原判決依據處理原則等規定審查原處分否准上訴人之申請合法與否，適用法規固有未洽。惟認定事實為事實審法院之職權，而證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，並未違背論理法則、經驗法則或證據法則，即不能指為違法；且證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。所謂判決理由矛盾，指判決所載理由前後牴觸或判決主文與理由不符之情形而言；而所謂判決不備理由，係指判決完全未載理由，或雖載有理由，但所載理由不明瞭或不完備，不足以使人知判決主文所由生之依據，或對當事人提出可能影響判決結果之攻擊防禦方法及法律上之主張未予採取，卻未說明何以不採取之理由。
㈣原判決就系爭巷道仍有供公眾通行之必要，業已論明：都發
局於102年1月17日函認定系爭巷道寬度原超過2公尺以上之現有巷道，包括215號判決附圖4所示A、B、C部分外，尚應包括上訴人僱工剷除之部分，上訴人不服，循序提起行政訴訟，業經215號判決駁回其訴確定，該案認定現有巷道範圍包括215號判決附圖4所示A、B、C部分，及遭上訴人僱工剷除部分。而關於上訴人剷除系爭巷道上部分路面及架設圍籬一事，經民眾檢舉後，都發局函請被上訴人辦理，被上訴人查明後，以103年8月20日中市建養字第1030104296號函通知上訴人應於103年9月5日前拆除鐵絲網圍籬及恢復路面，上訴人不服，提起訴願，經臺中市政府103年12月19日府授法訴字第1030258713號訴願決定駁回而確定；嗣因上訴人逾期仍未完成改善，被上訴人以104年1月22日中市建養字第1040001676號裁處書，處上訴人3萬元罰鍰，並限於104年2月22日前改善完成，上訴人不服，提起訴願，經臺中市政府104年4月17日府授法訴字第1040086982號訴願決定駁回而確定；其後，被上訴人再於104年8月18日會勘，發現上訴人仍未改善，再以104年10月8日中市建養字第1040123435號函通知上訴人於104年11月16日前改善完成，屆期上訴人仍未改善，被上訴人認上訴人已違反行為時臺中市道路管理自治條例第18條、第35條規定，依同條例第35條規定，以105年1月21日裁處書，處上訴人3萬元罰鍰，上訴人不服，循序提起行政訴訟，經臺中地院行政訴訟庭105年度簡字第69號、原審105年度簡上字第78號判決駁回。又00巷住戶共有0、0、0、0
0、00號等5戶，該5戶對外通路有二，其一為經由系爭巷道通往○○○路，即215號判決附圖2所示D-B-A路徑；其二為經由215號判決附圖2所示D-C-E路徑，通往○○○路。其中，僅往北通往○○○路之系爭巷道屬現有巷道，至於往南通往○○○路部分則非屬現有巷道。系爭巷道若予以廢止，將導致上開住戶僅能由215號判決附圖2所示D-C-E路徑，通往○○○路，但C部分為寬度僅約1.6公尺之非現有巷道。且系爭巷道經都發局以102年1月17日函認定符合400號解釋意旨所稱之公用地役關係及建管自治條例第19條第1項第1款規定之要件，而屬現有巷道，期間居住在系爭巷道內之住戶（即參加人）並無變化，連外通路亦均相同，附近之前後人文地理環境並無發生情事變更情形。系爭巷道之原有功能並未喪失，該巷道仍有繼續供公眾通行之必要，被上訴人認定系爭巷道已通行逾20年以上，且供不特定之公眾通行使用，其使用目的，除係因務農之需而供農用機械出入田地、載送肥料或務農收成時載送作物之用外，亦供居住該巷道周遭居民通行、瓦斯、飲用水或購置家具等民生必需品運送車輛通行、消防車及救護車等通行使用，而以原處分否准上訴人廢道之申請，並無不合。上訴人縮減系爭巷道寬度，又未遵守主管機關限期改善之處分，已非可取，今再以系爭巷道現況寬度無法供汽車通行，作為廢止巷道之理由，實不足採。復無強令上開住戶須經由附圖2標示C通道前往南側之大停車場，再由E通往○○○之理，尚不得僅以其等駕駛汽車出入時，係將汽車停在南側之大停車場，逕行認定系爭巷道之原有功能已喪失，已無繼續供○○○路0段00巷住戶通行之必要，上訴人之主張為無理由，而駁回上訴人之訴，已詳述得心證之理由及法律上意見，經核與上開規定及說明，並無違誤，亦無違反論理法則、經驗法則或理由不備情事。上訴意旨猶執應否廢止系爭巷道非僅考量系爭巷道是否目前仍有供公眾通行而已，系爭巷道早年固因農業社會時代基於鄰人情誼而提供給附近住戶通行之用，但不代表上訴人就有長期將系爭土地供人無償通行，進而成為現有巷道或既成巷道，故本案首應保障上訴人利益，其次才是公眾通行之利益，上訴人之財產權益較公眾通行之利益為大，幾已喪失功能之系爭巷道應當退讓而應廢止云云，指摘原判決有未依職權調查及判決不備理由之違背法令，並無可取。
㈤又本院為法律審，依行政訴訟法第254條第1項規定，原則上
應以高等行政法院判決確定之事實為判決基礎，故於高等行政法院判決後，不得主張新事實或提出新證據方法資為向本院提起上訴之理由。本件上訴人於上訴後始提出臺中地院109年8月28日106年度訴字第2800號分割共有物民事判決，主張上訴人及參加人所共有之○○段000-0、000-0、000-0、000、000-0、000-0地號土地，於臺中地院106年度訴字第2800號分割共有物民事判決所採分割方案，已留有一條6公尺寬通道對外通行，該通道已經完全取代巷00巷道，核屬上訴審中始行提出之新攻擊方法，尚非本院所能審酌，上訴意旨以該日後不確定之事實，請求本院考量並廢棄原判決，自非適法之上訴理由，附此敘明。
㈥綜上所述，原判決適用處理原則等規定審查原處分否准上訴
人申請廢止非都市計畫範圍內之系爭巷道之處分合法與否，適用法規固有未洽，惟其以系爭巷道仍有繼續供公眾通行之必要，判決駁回上訴人在原審之訴，並無未依職權調查證據及判決不備理由之違背法令情事。上訴論旨仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 111 年 6 月 2 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 王 碧 芳法官 鍾 啟 煌法官 蔡 紹 良法官 簡 慧 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 6 月 2 日
書記官 蕭 君 卉