最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第725號上 訴 人 李詩妹訴訟代理人 黃國益 律師
吳嘉瑜 律師被 上訴 人 桃園市桃園區公所代 表 人 陳玉明訴訟代理人 石麗卿 律師上列當事人間祭祀公業事件，上訴人對於中華民國109年5月27日臺北高等行政法院108年度訴字第418號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴及追加之訴均駁回。
上訴審及追加之訴訴訟費用均由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人以祭祀公業李我任（下稱系爭祭祀公業）於民國106年12月24日召開第八屆派下員大會（下稱系爭派下員大會），並於該大會中改選系爭公業第八屆管理人、監察人及管理委員，上訴人經出席該大會之全體派下員選舉為新任管理人，乃於107年3月13日依祭祀公業條例第19條規定，檢附派下全員證明書、系爭祭祀公業規約及系爭派下員大會會議紀錄等相關資料向被上訴人申請備查，經被上訴人以107年5月15日桃市桃文字第1070014996號函復（下稱系爭函）：上訴人最後一次現員變動日期為94年2月23日，至今已逾13年未辦理繼承變動，有影響選任同意門檻疑慮，爰請先辦理派下員變動，再辦理管理人選任事宜。上訴人認被上訴人駁回其申請，乃依行政訴訟法第8條第1項規定提起行政訴訟，聲明：
被上訴人應准予上訴人備查為系爭祭祀公業管理人。經原判決駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴之主張及被上訴人在原審的答辯，均引用原判決所載。
三、原判決駁回上訴人在原審之訴，其理由略以：
㈠、依祭祀公業條例第8條規定，相關於派下員之【派下全員系統表、派下全員戶籍謄本、派下現員名冊】等，與派下員之戶籍謄本是息息相關。即一旦經管理人或派下員申報後，就會有明確之派下全員系統表、派下現員名冊、派下全員戶籍謄本，但上訴人僅有乙證2就是被上訴人94年所核定的派下全員名冊（紀錄於該封面，被上訴人94年2月23日桃園市民字第0940009382號函同意備查者）；就此經同意備查之乙證2系爭祭祀公業派下全員名冊，派下員編號為1-299，上訴人應擁有完整之派下全員相關資料，否則當時根本無法為派下全員名冊之制定。因祭祀公業條例第17、18條規定，派下全員證明書核發後有「漏列、誤列派下員」或「派下員有變動」者，均有相關程序得以處理（如更正或准予備查）等，但這些都是該祭祀公業依法所應為之事項，且與戶籍謄本息息相關，因此上訴人稱以公業的地位去查戶籍資料是不可能者，當無足憑。該祭祀公業應先自行查訪而了解查悉後，透過相關當事人或繼承人之提供而獲取相關派下員之戶籍謄本，而不是未經探詢或了解之下就認為被上訴人有義務或法院須依職權協助備函向戶政事務所查詢相關戶籍謄本。
㈡、祭祀公業條例於97年施行，上訴人陳報可於107年11月另行參照各房的情形而製作乙證3（分房建制派下員名冊），顯然可以經由適當之訪查，而就派下員之變動予以調整。原審乙證3是107年11月提出的（原審卷第101頁祭祀公業李我任派下全員名冊之封面註記107年11月），而上訴人經改選程序當選管理人是106年12月24日，若以乙證2編列299名為判準，則107年11月之重為查核即有62名亡故待繼承之情形。重點在於上訴人經整理後，稱：【登載於乙證2卻未登載於乙證3的派下員】共14名；【登載於乙證3卻未登載於乙證2的派下員】共38名，差數24人，但無法說明這24人之變動結果，是已經於106年12月24日派下全員大會時已經確認其變動，故嚴謹之推論下，所稱派下員大會之基礎之派下員名冊（乙證2）卻是94年2月22日被上訴人同意備查者，其間相距13年已有相當之差異。因此被上訴人希望系爭公業先作派下員變動再辦理管理人的選任，以便從派下員的變動而判斷對於選任的門檻有無，自屬允當。
㈢、依內政部97年6月2日內授中民字第0970033107號（下稱內政部97年6月2日函）及內政部100年7月21日（原判決誤繕為8月12日）內授中民字第1000033475號函（下稱內政部100年7月21日函）意旨，所謂「派下員變動前或變動後人數不影響該公業管理人之選任」者，是變動之人數包括「不能再計入之人數」及「新計入之人數」所造成之影響，本案則在94-106間，【無法確認】派下員變動前或變動後人數【是否影響】該公業管理人之選任，在系爭祭祀公業於106年12月24日召開派下員大會時，所得通知之派下員究竟有多少？又應如何通知？而其中發生繼承並據以變更派下員之名冊者又有多少？這些數據不明之際，自無法判斷應該有多少人出席，而以多少人同意始得辦理決議；而上訴人就此亦無說明，故被上訴人「希望系爭公業先作派下員變動，再辦理管理人的選任」，應屬符合現狀及祭祀公業條例之相關規定。至於審理中，原審法院依職權查核派下員之變動，是爭執之釐清而非構成要件之完成，上訴人不能期待由司法權之介入而處理派下員全員之系統表、派下員現全員之名冊，並附相關派下員之戶籍謄本（此部分為申報事項之基礎文件，而非兩造爭議釐清之職權調查；當然經法院職權調查是有可能釐清兩造之爭議，惟不能因法院之職權調查而取代該祭祀公業因應祭祀公業條例之規範而應完成之法規構成要件，故原審於此不再就祭祀公業條例所規範之構成要件事實，為查詢戶政機關提供戶籍謄本，相關之職權調查）等詞，茲為其論據。
四、上訴理由略謂：
㈠、上訴人申請時所檢附之94年9月21日桃市民字第47385號規約書業經被上訴人於106年10月17日以桃市桃文字第1060052592號函撤銷備查在案，從而系爭祭祀公業新管理人之選任，自應依73年12月20日桃市民字第38633號准予備查之管理暨組織規約定之。故系爭祭祀公業新管理人之選任係「以派下員同半數之同意」即得為之。而上訴人107年3月13日申請備查時檢附106年12月24日系爭公業第八屆派下員大會簽到簿及祭祀公業李我任106年12月24日出席派下員大會名冊統計表，計派下員全員有299名，同意上訴人為新管理人之派下員有166名，已符合73年規約所規定之半數。被上訴人依祭祀公業條例第10條規定進行「書面審查」，既然同意上訴人為祭祀公業新管理人之派下員有166名，已占統計表299名之半數以上，被上訴人即應同意上訴人新管理人之申報備查；即便在該檢附之統計名冊中有已經死亡而尚未辦理繼承之派下員在299名之名冊中之疑慮，被上訴人應依行政程序法第43條規定依職權調查事實關係，將名冊送請戶政機關調查名冊中已死亡而尚未辦理繼承登記之派下員，始能明確祭祀公業李我任於106年12月24日召開之第八屆派下員大會，選任上訴人為新管理人是否符合全體派下員半數之同意；若被上訴人不欲介入祭祀公業派下員之間的紛爭，亦可依祭祀公業條例第10條第1項規定通知上訴人在30日內補正，被上訴人未依該項規定給予上訴人「限期補正」之程序，即遽予駁回上訴人之申請，顯有違誤；原判決逕予維持被上訴人駁回上訴人之申請，亦有適用法令錯誤之違法。
㈡、稽諸現實之經驗法則而言，系爭公業僅為一般非法人團體，並無公權力以調取各派下員戶籍資料，同時因缺乏戶籍資料更無向繼承人實地訪查之可能，僅能被動接受已死亡派下員之繼承人主動提供資料以辦理繼承變動。上訴人欲辦理派下員全員名冊，確實因部分死亡派下員之繼承人所在不明或不願配合提供資料，而使派下現員變動之真相窒礙難行。其個人至桃園區戶政事務所調取派下員之戶籍謄本時，且經戶籍員表示：「一定要收到法院的函文才准予上訴人調取」。則同屬桃園市政府轄下之桃園區公所若對上訴人之本件申請能依祭祀公業條例第10條第1項規定，書面記載系爭函所列不予備查之事由限命上訴人於30日內補正，上訴人自可持該命補正函據以辦理，桃園區戶政事務所亦有所依循而不至於拒絕。然被上訴人未此之途，遽對上訴人之申請直接駁回，其未依法律明文給予上訴人補正之程序及機會自屬違法。
五、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，結論尚無不合，茲就上訴理由再予論述如下：
㈠、按祭祀公業，係以祭祀祖先為目的所設立之獨立財產，淵源於南宋時之「祭田」，乃為人及財產相結合之組織體。前雖經內政部訂定「祭祀公業土地清理要點」，作為行政機關清理祭祀公業土地之依據，惟清理效果未臻理想，是於96年12月12日公布訂立祭祀公業條例，並於97年7月1日施行同時，廢止祭祀公業土地清理要點。又於祭祀公業土地清理要點施行期間，即有祭祀公業土地之申報規定，係由管理人檢具派下全員系統表及現員名冊、土地清冊及派下全員戶籍謄本等件，向土地所在地之民政機關申報，經公告程序，於無人異議爭訟時，核發祭祀公業派下全員證明書；或於有人異議並向法院起訴者，依確定判決辦理之。派下全員證明書並載明該證明係應當事人之申請而發給，無確定私權之效力（祭祀公業土地清理要點第2點至第8點規定參照）。而依祭祀公業條例第21條第2項規定，已於該條例施行前，經核發派下全員證明書之祭祀公業，且經視為已依祭祀公業條例申報之祭祀公業。
㈡、次依祭祀公業條例第2條規定：「（第1項）本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府……；在鄉（鎮、市）為鄉（鎮、市）公所。（第2項）主管機關之權責劃分如下：……三、鄉（鎮、市）主管機關：本條例施行前已存在之祭祀公業，其申報事項之處理、派下全員證明書之核發及變動事項之處理。……（第4項）本條例規定由鄉（鎮、市）公所辦理之業務，於直轄市或市，由直轄市或市之區公所辦理。……」第19條規定：「祭祀公業管理人之變動，應由新管理人檢具下列證明文件，向公所申請備查，無需公告：
一、派下全員證明書。二、規約（無規約者，免附）。三、選任之證明文件。」準此，祭祀公業所選任新管理人檢具之證明文件完備者，公所雖負有准予備查之公法上義務；惟證明文件是否完備，以及是否足以證明其選任之程序合法，公所仍得依職權予以審查。亦即就祭祀公業申報所提出文件，經書面審查，其形式及內容不僅須與申報事項相符合，且能為合於邏輯及經驗之說明，並得以此為基礎，納為祭祀公業法人之監督、管理；如未能滿足此層次之審查，屬得為補正者，固應命其補正，然若屬不能補正之事項，自無庸命其補正，而逕予駁回。
㈢、復依祭祀公業條例第11條規定：「公所於受理祭祀公業申報後，應於公所、祭祀公業土地所在地之村（里）辦公處公告、陳列派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊，期間為30日，並將公告文副本及派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊交由申報人於公告之日起刊登當地通行之一種新聞紙連續3日，並於直轄市、縣（市）主管機關及公所電腦網站刊登公告文30日。」第12條規定：「（第1項）祭祀公業派下現員或利害關係人對前條公告事項有異議者，應於公告期間內，以書面向公所提出。（第2項）公所應於異議期間屆滿後，將異議書轉知申報人自收受之日起30日內申復；申報人未於期限內提出申復書者，駁回其申報。（第3項）申報人之申復書繕本，公所應即轉知異議人；異議人仍有異議者，得自收受申復書之次日起30日內，向法院提起確認派下權、不動產所有權之訴，並將起訴狀副本連同起訴證明送公所備查。（第4項）申報人接受異議者，應於第2項所定30日內更正申報事項，再報請公所公告30日徵求異議。」第13條規定：「（第1項）異議期間屆滿後，無人異議或異議人收受申復書屆期未向公所提出法院受理訴訟之證明者，公所應核發派下全員證明書；其經向法院起訴者，俟各法院均判決後，依確定判決辦理。（第2項）前項派下全員證明書，包括派下現員名冊、派下全員系統表及不動產清冊。」第16條第4項規定：「祭祀公業管理人……之選任及解任，除規約另有規定或經派下員大會議決通過者外，應經派下現員過半數之同意。」第18條規定：「祭祀公業派下全員證明書核發後，派下員有變動者，管理人、派下員或利害關係人應檢具下列文件，向公所申請公告30日，無人異議後准予備查；有異議者，依第12條、第13條規定之程序辦理：一、派下全員證明書。二、變動部分之戶籍謄本。三、變動前後之系統表。四、拋棄書（無人拋棄者，免附）。五、派下員變動前後之名冊。六、規約（無規約者，免附）。」可知，祭祀公業之派下員組成，涉及私權，公所對於祭祀公業申報所檢具之派下現員名冊、派下全員系統表之審查，並無確定私權之效果（其私權爭議係通過公告、異議及民事訴訟確定）。且祭祀公業派下全員證明書核發後，派下員有變動者，管理人本負有向公所申請公告、備查之義務；若有爭執，亦應由當事人循民事訴訟程序，取得確定判決後，主管機關再據為辦理，以保障實際派下現員之權益。而因祭祀公業管理人之選任，除規約另有規定或經派下員大會議決通過者外，原則上既應經派下現員過半數之同意，故派下現員人數會影響祭祀公業新任管理人之同意決數，進而容有影響祭祀公業管理人選任程序合法性判斷之虞，此觀祭祀公業中央主管機關內政部100年7月21日函釋：「…祭祀公業管理人選任備查事宜，派下員有變動，自應依祭祀公業條例第18條規定辦理，如其派下員變動前或變動後人數不影響該公業管理人之選任，得由受理機關依個案事實先行備查其管理人，再續行輔導其辦理派下員名冊變動。…」益明。
㈣、按祭祀公業條例係為祭祀祖先發揚孝道，延續宗族傳統及健全祭祀公業土地地籍管理，促進土地利用，增進公共利益所訂。祭祀公業管理人選任核屬團體自治事項，管理人選任後雖應向主管機關申請備查，然旨在供主管機關事後監督之用，並非以備查作為對外發生一定法律上效果之要件；主管機關僅據申請為書面審查，原不負逐一確定祭祀公業派下成員之調查義務；祭祀公業派下員之變動、確定，應由祭祀公業管理人、派下員或利害關係人另應依祭祀公業條例第18條規定申請，前已述及。查上訴人於106年12月24日召開派下全員大會時，作為派下員大會之基礎的派下全員名冊(總計299人），乃被上訴人於94年2月23日所同意備查之派下全員證明書，其間相距13年，為原審依法確定之事實。又依上訴人於原審提出其就該派下全員證明書所列299人，迄至於108年12月之現況調查內容（即原審原證9），其中即有64人死亡，而於106年12月24日之前死亡者，計59人，而此59人之繼承人，經上訴人初步估計即有122人以上，則於106年12月24日系爭派下員大會召開時，系爭祭祀公業派下員至少有362人（299人－死亡之59人+其繼承人122人），過半數之派下現員人數應達181人，是縱有系爭祭祀公業166名派下員同意上訴人為該公業之新管理人，在外觀上亦非如上訴人所稱已可合理推定，有符合系爭祭祀公業73年規約所規定之半數派下員同意。故依上訴人於原審整理之上述派下全員資料，既於系爭派下員大會召開時，極有可能存在足以影響管理人選任門檻之上述變動，則被上訴人本於監督祭祀公業之職責，通知上訴人應先辦理派下員變動，而未逕准上訴人備查之申請，依前開說明，尚無不合。原判決以：因無法確認系爭祭祀公業於106年12月24日召開系爭派下員大會時，所得通知之派下員究竟有多少，又應如何通知，而其中發生繼承並據以變更派下員之名冊者又有多少，這些數據不明之際，原審法院自無法判斷應該有多少人出席，而以多少人同意，始得辦理決議，而上訴人就此亦無說明，故認被上訴人未准上訴人備查之申請，符合祭祀公業條例之規定，並駁回上訴人在第一審之訴，自無上訴意旨指摘之違法。又系爭祭祀公業自94年至系爭派下員大會召開時，13年來派下員成員變動之調查、釐清，既非短期內所能完成，且屬祭祀公業管理人、派下員或利害關係人，依祭祀公業條例第18條規定應主動申請之事項，要不生上訴人所稱：被上訴人應先依祭祀公業條例第10條第1項規定通知在30日內補正之問題。況被上訴人是否限期命上訴人補正，亦與上訴人所提本件一般給付訴訟是否滿足法定要件之判斷無涉，爰附此敘明。
㈤、綜上所述，原判決核無上訴人所指摘之違背法令情事。上訴論旨，求予廢棄，為無理由，應予駁回。另依行政訴訟法第238條第2項規定：「於上訴審程序，不得為訴之變更、追加或提起反訴。」承前所述，上訴人於原審係聲明請求：「被上訴人應准予上訴人備查為祭祀公業李我任管理人」，惟其上訴聲明第2項則請求：「被上訴人應准予上訴備查為祭祀公業李我任管理人，或給予上訴人限期補正之機會、或給予上訴人附解除條件之先行備查。」其中關於請求「被上訴人……給予上訴人限期補正之機會、或給予上訴人附解除條件之先行備查」部分，因增添訴之聲明之內容，核屬訴之追加，依前揭行政訴訟法第238條第2項規定，於法不合，應併予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 5 月 27 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 帥 嘉 寶
法官 鄭 小 康法官 劉 介 中法官 李 玉 卿法官 林 玫 君以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 5 月 27 日
書記官 陳 品 潔