最 高 行 政 法 院 判 決
109年度上字第727號上 訴 人 何景元
吳宜哲林欣薇共 同訴訟代理人 劉禹劭 律師被 上訴 人 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃景茂上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國108年12月19日臺北高等行政法院108年度訴字第666號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
壹、本案之原因事實與爭訟經過說明：
一、被上訴人以上訴人有以下之違規行為，違反都市計畫法之相關規定(詳後所述)，乃分別於民國107年11月27日以北市都築字第10760416542號函檢附同日期之北市都築字第10760416541號裁處書送達上訴人何景元、107年11月26日以北市都築字第10760416402號函檢附同日期之北市都築字第10760416401號裁處書送達上訴人吳宜哲及107年11月27日以北市都築字第10760416502號函檢附同日期之北市都築字第10760416501號裁處書(以下合稱原處分)送達上訴人林欣薇，諭知：依都市計畫法第79條第1項規定【即「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，……，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰……。」】及其自訂之罰鍰裁量基準(詳後所述)，對上訴人裁處新臺幣(下同)6萬元之罰鍰，並命上訴人於文到次日起(指收受原處分之次日)9個月內停止違規使用。
㈠違規行為內容：
⒈門牌號碼為臺北市○○區○○○路000號6樓之4、4樓之1、5樓
之6之建物(下稱系爭建物)為上訴人等3人所有。而系爭建物有以下之規範及實證屬性。
⑴系爭建物領有94年1月27日94使字第23號使用執照（下稱系爭使用執照）。
⑵系爭建物所坐落之土地，依下述經都市計畫公部門所
揭示之一連串「土地使用計畫」(即土地管制使用規定)，被編定之使用分區始終是商業區，故其地上之建物，僅能供一般商業使用，不得作住宅使用。①依臺北市政府於83年6月1日以府都二字第83027894
號公告(下稱83年6月1日公告)之「擬訂基隆河(中山橋至成美橋段)附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」(下稱83年細部計畫；該計畫案自83年6月2日，即公告日之翌日零時起生效)。
②依臺北市政府於105年11月9日以府都規字第1053957
1200號公告(下稱105年11月9日公告)之「修訂臺北市『基隆河(中山橋至成美橋段)附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』(北段地區)內商業區、娛樂區規定計畫案」(下稱105年修訂計畫；該修正計畫案自105年11月10日，即公告日之翌日零時起生效)。
⒉但上訴人卻違反前開土地管制規則，將系爭建物供住宅
使用。經被上訴人調查發現違規事實，透過下述一連串之行政作為，要求上訴人回復系爭建物之合法使用方式。但遭上訴人漠視，並長期維持違規現狀。
⑴緣因被上訴人發現系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處核
定按「住家用」稅率課徵房屋稅，乃通知上訴人系爭建物不得違規作住宅使用，以免受罰。
⑵其後被上訴人通知上訴人將派員至現場會勘。但因上
訴人不予配合，被上訴人所屬公務員因此無法在預定之會勘日期，進入系爭建物會勘。
⑶被上訴人乃通知上訴人就「系爭建物涉及違反都市計
畫法規定」一事，檢附具體事證並陳述意見，未獲回應。
⑷上訴人直到原處分作成時止，均未提出「系爭建築物
未作住宅使用」之具體事證供核，違規狀態始終持續。
㈡上訴人前開持續違規行為，其所涉及或違反之相關法規範，詳如下述。
⒈都市計畫法部分：
⑴都市計畫法第4條規定：本法之主管機關：……在直轄市政府；…。
⑵都市計畫法第22條第1項第3款規定：細部計畫應以細
部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。
⑶都市計畫法第23條第1項規定：細部計畫擬定後，除依
第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣(市)政府核定實施。
⑷都市計畫法第32條第1項規定：都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區……。
⑸都市計畫法第32條第2項規定：前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。
⑹都市計畫法第35條規定：商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。
⒉臺北市政府依行政程序法第15條第1項規定，委任被上訴人為都市計畫法第79條執行機關之公告(即臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告，下稱臺北市政府104年4月29日公告)，公告內容如下： 主旨： 公告「都市計畫法第79條」有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，並自公告之日起生效。…… 公告事項： 「
「都市計畫法第79條」有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，以該局名義行之。
⒊相關地方法規：
⑴臺北市計畫施行自治條例第1條規定：臺北市(以下簡
稱本市)為提升都市生活環境品質，並落實都市計畫法之實施，依都市計畫法(以下簡稱本法)第85條規定制定本自治條例。
⑵臺北市計畫施行自治條例第10條之1第2款規定：前條
各使用分區限制如下：…… 二、商業區：以建築商場(店)及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。……㈢裁處上訴人罰鍰時所依循之裁罰基準行政規則為「臺北市
中山區大灣北段商業區及娛樂區做住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」(下稱大彎北段裁處作業原則)，其具體規定內容，如下所示：
⒈大彎北段裁處作業原則第2點規定：適用範圍：依據臺北
市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告……劃設之商業區及娛樂區……。
⒉大彎北段裁處作業原則第3點規定：都發局經橫向聯繫他
機關(如臺北市稅捐稽徵處等)，查得恐有供作住宅使用之情形者，由都發局通知建物所有權人說明使用事實，法令規定及倘於文到3個月後經查違規作住宅使用屬實者，將依違反都市計畫法第79條第1項規定裁處……。
⒊大彎北段裁處作業原則第5點規定：為有效遏止違規住宅
使用之情形，依據建物謄本所載主要建物登記面積訂定不同級距，並對違規之建物所有權人採三階段之裁罰處理，統一裁罰基準如下表(即如附表所示)……。
二、上訴人不服原處分，提起訴願遭駁回，循序提起行政爭訟，但遭原審法院判決駁回其所提處分撤銷訴訟，因此提起本件上訴。
貳、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
參、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，基於下述認事用法之法律涵攝，將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人等3人之訴。
一、臺北市政府所擬定、發布之都市計畫(含主要計畫及細部計畫、通盤檢討變更計畫及個案變更計畫，下同)，除了將臺北市之土地劃定為不同的使用區外，還可以視實際需要，再予劃分為不同之使用分區，分別予以不同程度的使用管制，而且臺北市政府所發布的管制命令，有上述都市計畫法規定的明確授權，自屬於同法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，各該使用分區範圍內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制命令的限制，且與法律保留原則、授權明確性原則並無違背。是以，上訴人主張83年細部計畫限制街廓編號A3-A11之商業區作為住宅使用，有違法律保留原則及授權明確性原則云云，即非有據。
二、至於臺北市土地使用分區中商業區之使用，臺北市土地使用分區管制自治條例(下稱分區管制自治條例)第21條至第24條之第3款關於商業區之使用，以建築商場(店)及供商業使用之建築物為主，如經臺北市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全、衛生之使用，得於其所發布的都市計畫內限制該商業區內土地及建築物的使用類別，亦即並非所有商業區之建築物均可供作住宅使用，而應視其都市計畫的內容而定。是以，尚難僅因分區管制自治條例並未明文「不得作為住宅區使用」，即遽認所有商業區均得作為住宅使用。上訴人雖稱：臺北市政府並未公告系爭建物所在區域倘作為住宅使用，將有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生等語。惟如前所述，83年細部計畫業已明載系爭建物所在區域即街廓編號A8之商業區不得作為住宅使用，且該計畫案業經臺北市政府於83年6月1日公告，故上訴人上開主張，要非可採。
三、再者，大彎北段裁處作業原則在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內，為實踐具體個案正義及有效的行使裁量權，並顧及法律適用的一致性及符合平等原則，且利於減少爭議及訴願的行政成本所訂定的裁量基準。又該基準是按違規情節態樣(依建物面積分為5個級距)及經限期命停止違規使用後是否遵期改正(分為3個階段)等因素，分別訂定不同的裁罰數額及管制手段，並未逾越法律授權的目的及範圍，且未增加法律所無的限制或處罰，其內容亦屬客觀合理，被上訴人自得作為處分的依據。上訴人主張都市計畫法第79條第1項之規定並無級距之差別，被上訴人擅自以級距劃分裁罰金額，且以較高金額裁罰上訴人，洵屬違法云云，即非可採。
四、系爭建物作為住宅使用，確已違反都市計畫法第79條第1項前段之規定，且有違章之故意或過失：
㈠依94年1月27日核發之系爭使用執照顯示，94年間建造完成
而得依法使用之系爭建物，自建造完成得使用時起，就位在83年細部計畫所劃定之一般商業區內，且不得供作住宅使用，直至原處分作成生效前，歷經105年修訂計畫之變更，仍未改變該街廓係商業區且不得供住宅使用之限制。經被上訴人調查發現違規事實，透過一連串之行政作為，要求上訴人回復系爭建物之合法使用方式。但遭上訴人漠視，並長期維持違規現狀。是以，被上訴人據以推斷上訴人將系爭建物供作住宅使用，核與經驗法則及論理法則尚無違背。何況，上訴人於原審法院審理時亦不否認系爭建物確實作為住宅使用。由此可見，上訴人已違反臺北市政府依都市計畫法發布之都市計畫案所定土地使用分區之管制命令，而符合依都市計畫法第79條第1項前段規定處罰及管制之要件。
㈡次查，上訴人為系爭建物之所有權人，負有按臺北市政府
所發布之都市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務。而如前所述，被上訴人前曾先後以函文通知上訴人相關法律規定，並請上訴人確保建築物合法使用，以免違規受罰，惟均未獲回應。是以，上訴人主張購買系爭建物時不知無法供住宅使用情形縱然屬實，然被上訴人自106年起多次函知相關法律規定命其改善，堪認上訴人縱因其對於法律之認知有所錯誤而無違章之故意，亦難謂其無違章之過失。從而，上訴人主張其並未違反都市計畫法第79條第1項前段之規定，且無故意或過失，依行政罰法第7條之規定，不應處罰云云，即非可採。再者，系爭建物之主要建物面積均未達50平方公尺，屬於級距一且之前未曾經限期命停止違規使用之情形，則被上訴人依都市計畫法第79條第1項前段及系爭裁處作業原則等規定，以原處分各裁處上訴人6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，自屬於法有據。
㈢欲適用行政罰法第8條但書規定對違反行政法上義務之行為
人予以減輕或免除其處罰時，須以行為人有「不知法規」存在為前提。而所謂「不知法規」，是指行為人不知法規所「禁止」或「要求應為」的行為或不行為義務為何而言，亦即學說上所稱之「禁止錯誤」或「欠缺違法性認識」，而非指違反行政法上義務行為人必須要對自己之行為究竟是違反哪一法規規定有所認知。因此，行為人如已知悉法規所禁止或要求應為之行為義務為何，就該違反行政法上義務的行為而言，行為人即已具備不法意識(違法性認識)，應無行政罰法第8條但書規定適用之餘地。查臺北市政府於上訴人登記為系爭建物所有權人之前，就已經發布都市計畫規定該建物所坐落之系爭土地不得供作住宅使用，上訴人購買系爭建物後，就負有按臺北市政府所發布之都市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務。況且，被上訴人已經先後以函文通知上訴人系爭建物不得供作住宅使用，以免違規受罰，顯見上訴人應已知悉系爭建物不得供作住宅使用，卻仍以自己之認知作為住宅使用，其對於將系爭建物供作住宅使用之「違法性」，實難諉為不知。是以，上訴人根本不符合行政罰法第8條前段所定「不知法規」之情形，當然亦不會構成同條但書「得減輕或免除處罰」之要件。從而，上訴人前開主張，即無可取。
五、原處分並未違反信賴保護原則、誠信原則、行政自我拘束原則：
㈠依據上述都市計畫法第4條規定，臺北市政府才是該法之直
轄市主管機關，上訴人並未提出臺北市政府或其委任之被上訴人，有作成任何公權力行為，足供其信賴系爭建物得作為住宅使用之任何證據，亦即並無任何使上訴人信賴系爭建物可供住宅使用之基礎存在，自然無值得保護之信賴行為可言。
㈡因此，上訴人當初購買時縱然未被告知不得作為住宅使用
，且建案資訊係以一般住宅之行銷手法，仲介相關資訊，亦強調住家使用之類似字眼之情屬實，則其在取得所有權之前，因私法上交易相對人之錯誤引導，就建築物所受都市計畫管制使用之項目有所誤認，也僅得向相關私法上責任主體尋求權利救濟，不能因此免除其取得所有權後，就有按都市計畫管制使用之義務。況且，都市計畫對土地、建築物之管制內容，乃公開之政府資訊，一般智識之人施以通常之注意，至都市計畫實施轄區主管機關之網站查詢，或者取得建築物之使用執照，甚或向相關市場上房屋仲介業者索取相關資訊，即可取得都市計畫之使用管制內容，更何況臺北市房屋乃高價財貨，衡情購屋者會付出更高之注意義務。是以，上訴人主張系爭建物顯示可供住家使用，實難採為得以豁免其責任之依據。
㈢建築物之所有權人、使用人或管理人所負上述應遵守使用
分區限制之行政法上義務，是基於都市計畫法及臺北市政府所發布之計畫案所定土地使用分區之管制命令，而非要等到行政機關勤於政令宣導，人民才有遵守的義務。而系爭建物所領得之系爭使用執照，是主管建築機關依建築法規相關規定所核發，系爭土地、建物之登記謄本及所有權狀則是地政機關依法建置之土地、建物相關資訊及所有權歸屬的證明，且上述機關均非都市計畫法之主管機關，亦不負有於所主管或核發之文書上記載系爭土地使用分區管制之義務，故上訴人不得以系爭使用執照、系爭土地、建物登記謄本及所有權狀上未記載「不得作為住宅使用」等類似文字為理由，據以主張其有信賴基礎而有信賴保護原則之適用。
㈣另臺北市稅捐稽徵處僅係課徵房屋稅之主管稽徵機關，而
戶政事務所則是掌管戶政之主管機關，均非都市計畫法之主管機關，又未經主管機關授權，自然沒有決定系爭建物得否作為住宅使用之權限，此乃行政機關分工設職的當然之理。何況，房屋稅之課徵係依據房屋的「實際使用情形」核實課稅，故臺北市稅捐稽徵處准予就系爭建物按住家用稅率課徵房屋稅，並不發生肯認系爭建物得合法供作住宅使用之效力，自不屬於足供當事人信賴的公權力行為。㈤臺北市政府依建築法第73條第3項規定授權所訂定之變更使
用執照管理辦法，雖然規定在一定條件下，得以免辦變更建築物使用執照所核定「使用類組」之義務，惟因建築物所在之「使用分區」管制命令，並不是來自於使用執照之核定，自然亦不會因為該建築物符合免辦建築物「使用類別」之變更，就當然解消「使用分區」管制命令的效力。換言之，在使用分區管制命令變更前，建築物之狀態責任人仍然負有遵守該使用分區管制命令之義務，此可從內政部依前述建築法第73條第4項規定授權訂定之「建築物使用類組及變更使用辦法」第3條規定：「建築物變更使用類組時，除應符合都市計畫土地使用分區管制或非都市土地使用管制之容許使用項目規定外，並應依建築物變更使用原則表如附表三辦理。」得到進一步之驗證及依據。從而，上訴人主張系爭建物(一般事務所)作為住宅使用，無須辦理使用執照變更，故上訴人將系爭建物供作住宅使用，亦有信賴保護原則之適用等語，亦是基於對相關法令之誤解，實不足採。
㈥無論81年5月19日府工都字第81030112號「配合基隆河(中
山橋至成美橋段)整治計畫擬(修)訂主要計畫案」(下稱81年主要計畫案)，81年主要計畫案是否有明文街廓編號A3-A11之商業區不得作為住宅使用，83年之細部計畫既已依都市計畫法第22條第1項第3款規定為不得作為住宅之限制，因該計畫屬都市計畫法第79條第1項前段所稱之「依都市計畫法所發布之命令」，上訴人為系爭建物之所有權人，自仍有遵循之義務，尚難僅因81年主要計畫案未為上開限制，即認上訴人有信賴基礎。又上訴人既有違反都市計畫法第79條第1項前段規定之行為，故被上訴人以原處分裁罰上訴人，自無違反誠信原則、行政自我拘束原則之情事。
六、原處分並未違反法律不溯及既往原則、比例原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則：
㈠系爭建物則係於94年2月22日才完成所有權第一次登記，並
分別於104年4月17日、99年12月6日、102年6月13日登記為上訴人何景元、吳宜哲、林欣薇所有，故自始即應受到系爭建物所坐落系爭土地使用分區「不得供作住宅使用」之限制。從而，被上訴人依據並未修正之都市計畫法相關規定與前已公告之使用分區管制法令及大彎北段裁處作業原則，裁處上訴人將系爭建物供作住宅使用違規行為，並未違反法規不溯及既往原則，更未違反法治國原則。
㈡至於臺北市政府104年4月29日公告，是將原屬臺北市政府
關於都市計畫法第79條第1項的裁罰權限委任被上訴人行使，而非當時始公告都市計畫法第79條第1項規定，且此一權限委任之公告，與維護法律安定性的法律不溯及既往原則無關。是以，上訴人主張原處分之法令依據為臺北市政府105年11月9日公告之105年修訂計畫及106年10月5日發布之系爭裁處作業原則暨臺北市政府104年4月29日之權限委任公告，均係上訴人購買系爭建物事實終結後的新法規範，故原處分以新法對於已終結的事實裁罰，有違法律不溯及既往原則等語，洵屬誤解，自不足採。
㈢細譯分區管制自治條例第93條第3款、第94條第2款、第4款
條文之文義，可知該等條文規定乃針對分區管制自治條例施行前已合法使用之土地或建築物，於適用該條例後雖不符相關土地使用分區管制之規範而變成「不合規定使用之土地及建築物」，然為尊重人民既得之權利及法秩序之安定性，所設過渡性之規範，此並有臺北市政府95年1月3日府都規字第09419619501號令附卷可佐。而上訴人係分別於104年、99年、102年間購買系爭建物，則其將系爭建物移作住宅使用之始即屬違法，故與前開條文規範之客體顯然無涉。從而，上訴人主張原處分直接禁止上訴人繼續使用，除有違相關法令明文規定外，亦有違比例原則及有利不利一體注意原則等語，亦無足取。
七、原處分並未逾越裁處權時效：依行政罰法第27條第1項、第2項規定，行政罰裁處權之時效，係自違反行政法上義務之行為終了時起算，倘違法狀態仍在存續中，自無裁處權已罹於時效消滅可言。經查，上訴人對系爭建物之違法狀態原有排除之責任，惟未盡改善義務，則其違反行政法上義務之行為即尚未終了，被上訴人之裁處權自未罹於時效消滅。
八、綜上所述，上訴人主張原處分違法之各種理由，均非可採。被上訴人所為原處分，其認定事實及適用法律，均無違誤，訴願決定予以維持，亦於法相合。上訴人仍主張上情，起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
肆、上訴人上訴意旨除復執與原審起訴相同之主張外，另略以：
一、原判決認為：「被告(即被上訴人)查認原告(即上訴人，下同)違反系爭建築物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則等規定，以原處分處原告罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無違誤」云云，認事用法實有錯誤。
二、原處分違反相關法律原則，原判決有未斟酌適用相關條文規範之違法：
㈠原處分違反法律保留原則、授權明確性原則、誠信原則、
信賴保護原則、比例原則、有利不利一體注意原則、明確性原則：
⒈本件之信賴保護基礎至少包括：
⑴臺北市○○○○○區管制規則(100年7月22日修正名稱為「
臺北市土地分區管制自治條例」)，以及分區管制自治條例之明文規範中，並未限制商業區不得作為住宅使用(按：舊法時期採正面表列規範模式，明確認可商業區得作為住宅使用。現行法則採負面表列規範模式，但並未將「住宅使用」列為商業區禁止之行為。
)；⑵臺北市稅捐稽徵處認可上訴人得依據住家用稅率納稅
；⑶臺北市中山區戶政事務所認可上訴人得於系爭建物設
立戶籍；⑷系爭建物建商或代銷公司設置廣告看板時，依臺北市
廣告物管理自治條例規定，應先向臺北市建築管理工程處等單位申請核准，臺北市建築管理工程處均認可該等住家規格販售之廣告；⑸被上訴人前代表人許志堅亦在議會接受質詢時公開表示大彎北地區已開放作為住宅使用。
⒉況且，上訴人等人並無行政程序法第119條所規定之各項
情形，原處分之情形亦非不適用信賴保護原則。事實上，被上訴人係於106年間，為預備開罰做準備，始開始於建物執照上加註「不得作為住宅使用」之字樣，並以此作為裁罰依據，其先射箭再畫靶的疏失違法之情，表露無遺。
㈡上訴人買受使用系爭建物之行為，係延續建商所規劃建造
之建物格局、設備等(按：臺北市政府對建商所為毫無管制作為，僅為狀態之繼續而非行為之繼續。則自上訴人等人買受系爭建物使用後，已逾越3年裁處時效，原處分當屬違法。
⒈查都市計畫法第79條第1項規定「使用」、「從事建造」
、「採取土石」、「變更地形」等要件，皆係著重於「違規行為」，故依該規定所為之裁處應屬「行為責任」(或至少係同時具有行為責任及狀態責任性質)。是以，即便認為上訴人等人有違反都市計畫法第79條第1項情事，但上訴人等人之使用行為早已完成該條之構成要件，僅是繼續維持其事實上效果，純屬「狀態之繼續」，仍應於行為完成時(即上訴人買受使用建物時)起算時效。
⒉尤其，被上訴人認定上訴人有無違規使用情事，並不是
以上訴人實際上有無居住在系爭建物為據，而係根據上訴人目前依自用住宅稅率納稅乙節，即遽以認定上訴人有居住使用行為。換言之，即便上訴人搬離系爭建物，只要上訴人沒有再回頭變更稅率，被上訴人依然會繼續裁罰上訴人。而據上訴人詢問臺北市稅捐稽徵處之結果，只要系爭建物格局有衛浴設備、床等家具，就算系爭建物無人使用，也不會讓上訴人變更為商用稅率。
⒊亦即，被上訴人裁罰的重點是事實狀態(系爭建物格局「
可」供住宅用)的延續，而非行為(上訴人實際上有無居住使用，並非被上訴人關注的重點)之延續。此益徵上訴人之使用行為早已完成該條之構成要件，僅是繼續維持其事實上效果而已。
⒋據上所述，自上訴人買受系爭建物使用後，已逾越行政罰法第27條規定之3年裁處時效，原處分當屬違法。
㈢承上所述，上訴人買受使用系爭建物之行為，僅為事實上
狀態之繼續而非行為之繼續，故判別上訴人有無具備故意過失，以及有無違法性認識之時點，應以「行為完成時」(即上訴人買受建物時)為準。是以，被上訴人縱辯稱已透過行政指導要求上訴人停止違規使用，上訴人於接受行政指導時已有違規故意云云，係混淆「狀態犯」有責性之判斷時點，當無可採。
㈣又被上訴人雖稱上訴人於接獲行政指導時即知系爭建物不
得作為住宅使用。惟上訴人接獲行政指導當時，臺北市政府已公開宣稱大彎北地區爭議甚大，並允諾大彎北地區將暫緩開罰，同時也力推回饋金方案，最終行政目的皆是要輔導大彎北地區人民得將該地區建物作為住宅使用。是以，在當時氛圍下，上訴人認知係系爭建物仍得作為住宅使用，只是將來可能會有繳納回饋金的問題而已，並不得據此認為上訴人已具有故意。
三、本件應有行政罰法第8條但書之適用：本件爭議實係肇因於臺北市政府長年來之違法失職，上訴人向來信賴臺北市政府底下行政機關之行政行為，認為大彎北地區建物係可以作為住宅使用的。被上訴人雖辯稱已有行政指導給予上訴人改善機會，但大彎北地區建物價值不斐，尤其在爆發本件爭議後，上訴人連要脫手系爭建物都極為棘手，上訴人如何能於短時間內改善？如何能重新再找一個新的「家」？現實上根本困難重重。因此，依本件情節，實應有行政罰法第8條但書減輕或免除處罰規定之適用。
伍、本院按：
一、本案法律爭點所涉及之法制形成背景說明：㈠按作為重要生產工具之土地(亦含繼續附著於土地上，非經
毁損無法分離，但有獨立經濟使用價值之土地定著物)，其使用會對週邊土地之使用構成外部性(正、負外部性均有可能)，因此產生相鄰(「相鄰」係採廣義之概念，不以土地在地理上連結為必要)土地之使用權能如何相互協調之問題。此等個案式之協調經驗會隨時間經過而不斷累積，最後形成土地產權制度。但在過去農業社會中(工業革命以前)，此等透過社會發展而形成之土地產權制度，是莊園社會之土地產權制度。產權內容主要是透過個案經驗之逐漸累積發展而成，沒有事前之理性規劃，在此情況下：
⒈因莊園社會土地產權制度所形成之權利內容，未必能使
土地資源之利用得以協調，不相互掣肘，進而發揮特定區域土地之最大整體利用價值，而有產權重整之需求(這種產權組合不良，以致降低產權使用效率之不圓滿現象，即使現今社會中仍然存在，而現行土地行政法制中之都市更新、市地重劃、乃至區段徵收等制度，均可視為對「產權重整使其使用效率得以最佳化」需求之制度回應)。
⒉再者莊園社會下之土地產權，建立在靜態農業社會之基
礎下，其權利內容具有債法特徵，乃是「特定人與特定人間之相對權利關係」，因此特定土地上常有多組權能併存(例如同一筆土地之採取種子權、牧草刈取權、狩獵權或捕魚權，可以分歸不同權利主體享有)。這種多組式權能之組合又缺乏公示機制，則對有意購買土地之潛在買主而言，特定土地相關權能資訊之缺乏，使其無法有效評估土地之利用價值，精準評估土地之合理買入價格，因此升高土地交易之交易成本(尋找適合交易標的之搜尋成本)，使交易無法有效形成，土地資源也無法透過交易，流向對其評價最高者之手中，使原本較低使用效率之現狀無法獲得改善。
㈡而隨著工業革命啟動併同資本主義興盛之時代降臨，產生
降低土地交易成本，促使交易形成，讓土地產權利用得以最佳化之急迫需求。民事交易法制對此需求之回應，在我國乃建立「物權法定」之立法原則，將莊園社會下之多組使用權能儘可能地予以簡化合併，形成種類有限之土地(均含定著物在內)所有權、用益物權與擔保物權，並建立登記移轉之公示制度，以降低土地交易成本，促使交易得以形成。
㈢然而值得注意之實證現象則是：即使創設了物權法定原則
，土地因使用所形成之外部性始終長存，而且在現今社會中，因為技術進步、人口增加及都市化之結果，土地使用強度更高，相鄰權利衝突之發生可能性越大，相鄰關係的規範需求不會因為採取物權法定原則而消失，反而更加強烈。加上過去之歷史經驗顯示，相鄰關係之法規範如係透過經驗累積而形成，正如前述，通常會造成無效率之土地產權配置(甚至迫使公部門需進行土地產權重組之規範安排)，故宜由公部門事前預為理性化之協調規劃。結果是相鄰關係之規範內容，被大量融入土地行政管制法令體系中。土地行政管制法令最終目標固然是國土利用之整體綜合規劃，但完成此最終目標之具體法規範，乃是眾多處理「廣義」相鄰關係法規範之集結與協調，使其彼此間不生矛盾。
㈣本案所涉及都市計畫法「使用分區及分區限制」規定，正
是用以處理前述之土地及其定著物(建築物)相鄰關係，讓特定都市計畫區內之土地及建築物整體使用得以維持均衡性。而相鄰關係法規範特徵有以下數點必須予以言明。
⒈土地及其定著物(建築物)在使用上之公法管制，涉及週
邊其他土地及其定著物使用人之利益，因此由管制所形成之公法上義務，對受管制土地或其定著物(建築物)之所有權人而言，在其享有所有權之期間內，持續不斷存在。且該等法律義務，以本案而言，乃是「不為非商業使用(禁止規範)」之不作為義務。而違反該不作為義務之房屋所有權人，即是以積極作為，「繼續」不斷對其所有之房屋為「非商業用途之使用」，應定性為積極之作為違章，且具有行為繼續之實證特徵。
⒉定著物所有權人不得主張「取得建物所有權之始，不知
就該建物之使用，有公法上管制義務持續存在，因此可基於信賴原則(信賴基礎可能出自『公部門之怠惰』或是『各公部門間因協調不足，釋放出混淆或易生誤會之資訊』)，而解免該公法上管制義務」。或主張「該等違法行為不具可責性(或可責性輕微)，不需負擔行政違章責任(或責任較輕)」，因為：
⑴.土地行政管制規範至少(且不限於)涉及特定計劃區域
其他土地及定著物所有權人或使用人之利益，不可能因為公部門之怠惰或各部門間之不協調，而使足以影響第三方私人利益之公法上義務被排除。
⑵.再者從上述「相鄰關係規範進入土地行政管制法規範
體系」之法制形成背景說明足知，土地行政管制法規範體系內之相鄰關係規範，本來即屬土地(兼含定著物)潛在買主，在交易過程中必須自行吸收之搜尋成本，該成本應歸由潛在買主自行承受。而此等相鄰關係規範已集中在土地行政管制法令中，並且有公示機制(即行政程序法所定之法令發布程序)，相對而言(與莊園社會相較)，資訊取得已有具公示功能之便捷管道。而且考量現今社會不動產(即土地與定著物)價值不菲，而不動產之價值復受土地行政管制法令之管制內容影響，潛在買主本應慎重查證。
除非土地管制法令之公示機制失靈，以致規範訊息明確有誤，不然潛在之房地買主即應承當未盡查證義務(亦即行政法上之管制法令查證義務)之不利益後果。此等不利益後果，表現在行政法層次即是要承擔「疏於查證」過失責任，因為如果潛在買主在沒有盡到查證義務之情況下，可以輕易免除或減輕其事後違反禁止規範之責任，即等於解除其因「廣義相鄰關係」對其土地及定著物使用權能所形成之義務限制，並將解除義務所形成之社會淨損，歸由社會全體承受，此非權利之正當行使。
⒊本院固然明瞭，土地管制法令有其專業性，土地及定著
物之潛在買主，其為踐行此等管制內容之查證義務，可能必須付出成本委請公正專業人士行之，因此會增加交易成本，不利於交易之發生。此時公部門從促進交易之政策角度考量，似可考量設置揭露土地管制內容之窗口，以降低交易成本。但專業人士之查證錯誤風險，仍要由委託查證之潛在買主承當(因為專業人士查證錯誤造成之損失風險，不應由社會全體承當，而應由委託者自行承當，再透過民事契約關係向專業人士請求損失之填補)。至於管制訊息窗口之設置，則屬立法政策議題，對本案法律判斷不生任何影響。
⒋又對本案而言，另外特別值得一提之事務觀點則是：就
出售房地之潛在賣主而言，顯非前述之「公正專業人士」，因為就最終交易價格之決定而言，其顯與潛在買主之利益相反，潛在買主顯然不能輕易採信其提供房地管制資訊，而在交易完成後，更無立場以賣主提供之資訊內容作為信賴或免責之基礎。此等法律觀點在本案中特別有意義。
二、在前開法制形成背景說明基礎下，原判決之認事用法及其終局判斷大體無誤(縱令有部分論述理由本院並非全然贊同，但尚不影響判決結論之正確性)。而上訴人3人所持之各項上訴理由，均不足以動搖原判決終局判斷之合法性結果，爰說明如下：
㈠本案之系爭建物使用管制內容(不得為供非商業用途之住宅
使用)，早於83年6月1日公告所附之都市計畫說明書中，已明文揭示系爭建物所在地號之土地，不得供住宅使用。此等管制法令有經公告程序，且未在後來之管制法令中變更，其管制效力一直延續至今。而上訴人3人各自買入系爭建物後違反土地管制法令，將系爭建物供住宅使用，其等違規事實極其明確，被上訴人依法裁罰及命其停止違規使用，於法有據。
㈡而上訴意旨中有關本案客觀義務不存在之各項主張，其不可採之理由則為：
⒈依前所述，公部門之怠惰或各別公部門間因協調不足，
不得據為排除建築物公法管制義務之信賴基礎，因此本案沒有討論信賴保護原則是否得予適用之餘地。
⒉72年4月5日公布，名稱為「臺北市土地使用分區管制規
則」，後經多次修正，並於100年7月22日修正更名為「臺北市土地使用分區管制自治條例」(最近一次之修正為108年2月23日)，經查：
⑴該新、舊法規範中之第93條及第94條規定(歷次規定內
容大體相近)，其規制對象並非本案事實，因此不會因為該法規範之規定，而影響系爭建物所受公法管制之內容。因為該等條文之規範意旨應是「在該法規範制定以前已現實存在之原有土地及建築物，即使不符合該管制規範新定之管制內容，但在一定條件基礎下，可以繼續使用至新建止」乃是一種基於信賴保護原則所定之過渡規範。但本案事實之實證特徵實為「系爭建物是在管制規範制定及完成公示機制後方新新建者」，根本不在前開二組法規範之適用範圍內。⑵同自治條例第21條至第24條之具體規定內容固然前、
後有所不同，但規範目的始終相同，即在規範依都市計畫劃為商業區之土地及建物，其合法使用與非法使用之分辨標準。但該等新、舊規定均無改變系爭建物所受土地行政法令管制「不得供住宅使用」之管制現狀。理由如下：
①前開法規範第21條至第24條之現行規定內容，乃是
在給定「商業區」管制條件下，再將商業區為細分為四類商業區，而規定各類商業區所能從事或不能從事之商業活動種類。此等規定應解為「商業區不得供住宅區使用乃屬自明之理，而在此自明之理基礎下，再將商業區細分，為更緊縮之管制」，其與本案系爭建物之管制內容全然無涉。
②至於該法規範第21條之原來規定，確曾在一段實施
期間內，許可第一類商業區可供住宅使用，但從83年6月1日公告之都市計畫說明書明示「系爭建物所在地號之土地不得供住宅使用」，此即表示該土地自始沒有列入第一類商業區。而特定土地應如何加以管制，本來即屬都市計畫擬定機關(本案為臺北市政府)之職權，自得視實際需要，就特定商業區土地使用決定其使用管制之強度。因此前開舊法規範第21條規定在其規範效力存續期間內，對本案事實仍無適用之餘地，也未改變系爭建物所受土地行政管制之現狀。
⒊上訴意旨引用之臺北市計畫施行自治條例，亦屬歷經多
次修正而前後相繼之新、舊法規(65年2月4日制定名稱為「都市計畫法臺北市施行細則」，100年7月22日更名為自治條例，即為最近一次修正日)，其條文第21條，規範意旨如同臺北市土地使用分區管制自治條例第93條及第94條規定，亦無法導出有利於上訴人之判斷結論。
⒋又對系爭建物之前開管制是否有違比例原則或有利不利
一律注意原則，因為上訴理由缺乏實質論述(例如該使用管制內容之課予不合理，過份抑制上訴人3人對建物之使用權能，卻未能增加廣義相鄰土地及建物所有人或使用人所有之使用效益等等)，本院無從予以論究。⒌上訴意旨主張「3年裁罰期間已屆滿，被上訴人對其喪失
裁罰權」一節，基於前述法理說明，上訴人3人之積極違章行為始終繼續進行，至今違章行為仍然持續不斷發生，故本案並無裁罰除斥期間是否屆滿之問題存在，上訴人3人前開主張於法無據。
⒍上訴意旨主張「違規使用事實未經積極證明」一節，原
判決以「上訴人3人曾向稅捐稽徵機關申請自用住宅稅率，又在被上訴人要求檢查使用現狀時，不予配合受檢，且事後一再主張系爭建物可供住宅使用」等情事為據，綜合眾多事證，判定本案待證事實為真亦無採證違法或違反日常經驗法則之情，上訴人3人此等上訴理由，顯屬無據。
㈢上訴意旨中有關上訴人3人在主觀上均缺乏責任事由(故意
或過失)一節，由於本案上訴人3人在買入系爭建物之始，即疏於查證，有應注意能注意而不注意之過失，事後復不斷為積極之違章作為(持續為違反管制目的之使用)，且違章行為繼續進行中，其本件違章行為具備責任要件實甚明顯，上訴理由中所稱得以免責之事由，實質上均與責任有無之法律爭點判斷無涉。
三、總結以上所述，原判決認事用法及其終局判斷大體上尚無違誤，上訴論旨仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
陸、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 1 月 14 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鄭小康
法官 劉介中法官 林玫君法官 李玉卿法官 帥嘉寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 1 月 14 日
書記官 徐子嵐