最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第730號上 訴 人 交通部公路總局代 表 人 許鉦漳訴訟代理人 鍾富順
蕭麗如被 上訴 人 李珈豪訴訟代理人 黃慧萍 律師上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國109年4月30日臺北高等行政法院109年度訴字第106號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人之代表人由陳彥伯變更為許鉦漳，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。
二、被上訴人經民眾檢舉，利用訴外人台灣宇博數位服務股份有限公司（下稱宇博公司，主事務設在臺北市）提供Uber APP軟體所建構之網路平台媒介聯繫消費者，於民國106年1月30日15時56分許駕駛訴外人永貿汽車租賃有限公司所有車牌號碼000-0000號租賃小客車，違規載乘客自臺中市西屯區臺灣大道3段529號至西屯區宏福3巷，並收取費用新臺幣（下同）134.59元，經上訴人認定被上訴人有「未經核准擅自經營汽車運輸業」之情事，該當公路法第77條第2項規定，以108年7月23日第60-63C00569號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分）處被上訴人罰鍰10萬元，並吊扣駕照4個月。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院109年度訴字第106號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分，上訴人不服，遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄。
三、被上訴人起訴主張、上訴人在第一審的答辯，均引用原判決的記載。
四、原審將訴願決定及原處分均撤銷，係以：㈠依公路法第2條第14款、第3條、第34條第1項第4款及第37條規定可知，交通部、直轄市政府、縣市政府均為公路主管機關，惟所轄事務有所區別，且管轄設定又涉及直轄市自治權限中，轄區內關於交通之規劃、營運及管理（地方制度法第18條第10款第2目參照），應認為因事務而生之法定管轄，尚非土地管轄；從而，就違反公路法第77條第2項規定，「與主事務所在直轄市之計程車客運業」共同違反公路法第77條第2項規定者，依同法第78條規定，就轄區內交通營運所進行之相關裁罰及管制案件，應由直轄市公路主管機關作成處分。㈡行政院106年7月24日院臺交字第1060182260號函（下稱106年7月24日函）就交通部106年5月16日交路字第1065006190號函關於「於直轄市未經核准經營計程車客運業之裁罰機關」管轄權疑義乙案，雖核復略謂：「……貴部及直轄市政府均具有管轄權。……後續實務上如有分工協作必要，再由貴部適時與各直轄市政府協議定之。」惟關於直轄市未經核准經營計程車客運業之裁罰機關，由直轄市政府任之，並無行政程序法第14條第1項機關間權限爭議的問題，要無由行政院任意設定或變更之餘地，更不允許機關間自行協議變動之。106年7月24日函殊乏所據，並不影響原審就該等案件管轄權之認定。㈢上訴人既指被上訴人與主事務所位於臺北市之宇博公司共同未經核准擅自經營汽車運輸業（計程車客運業），而該當公路法第77條第2項，則其所指被上訴人上開行為是否成立，以及相應管制或處罰之管轄機關即為臺北市政府公路主管機關，而非上訴人。上訴人就被上訴人行為逕作成原處分予以裁罰，違反法定管轄規定，被上訴人訴請撤銷，為有理由，應予准許等詞，為其判斷之基礎。
五、本院查：㈠公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……。十四
、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……。四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」第38條規 定：「公路主管機關，審核經營汽車運輸業之申請，應按下列之規定：一、合於當地運輸需要者。二、確能增進公眾便利者。
三、具有充分經營財力者。四、具有足夠合於規定車輛、站、場及提供身心障礙者使用之無障礙設施、設備者。前項審核細則，由交通部定之。」公路法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣10萬元以上2,500萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣4個月至1年，或吊銷之，非滿2年不得再請領或考領。」第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定：「經營計程車客運業應遵守下列規定：……。三、車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依附表七之規定。」第138條規定：
「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」準此，公路法為健全公路營運制度，發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全，就人民經營計程車客運業予以管制，採行事前許可制，再按汽車運輸業別規定基本要件（細節部分授權中央主管機關訂定汽車運輸業管理規則及汽車運輸業審核細則），依核定營業區域規定受理申請及核准的主管機關，需先申請公路主管機關審核符合公路法相關法令規定，核准發給計程車客運業營業執照，方得開始營業，如未經申請核准而擅自經營計程車客運業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並依公路法第77條第2項規定處置。
㈡依現行規定，對於計程車客運業之管理法規計有公路法、道
路交通管理處罰條例、汽車運輸業管理規則、計程車運輸合作社設置管理辦法及計程車駕駛人執業登記管理辦法。另依公路法第56條及汽車運輸業管理規則第91條、第91條之1及第92條規定，個人欲以駕駛計程車為業，除依汽車運輸業管理規則第92條規定符合優良駕駛，得申請個人經營計程車客運業外，則須受僱於計程車客運業（即交通公司或車行）或自備汽車參與計程車客運經營（即靠行）、或為計程車運輸合作社社員。又計程車客運業者得以多少數量之營業車輛營業，主要係於申請籌設或申請增加營業汽車時，由公路主管機關依公路法第38條、汽車運輸業審核細則第4條第1項及第5條第1項規定，加以審核，並以計程車客運業者之資力及設備等營運條件決定其營業車輛之數量。且計程車客運業的營業區域範圍，係依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定，車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依該條附表七之規定，核定主事務所所在地至其鄰近縣（市）為營業區域。觀其內容，共分成22個縣市，再以此劃定其鄰近的縣市，其中固有直轄市，但主要是以縣（市）的基準，其區域劃分的考量因素顯然不在直轄市，而是由中央主管機關通盤考量各區域的面積與人口為受理申請業務（例如臺北市其營業區包含新北市、桃園市、基隆市、宜蘭縣；桃園市包含新北市、臺北市、新竹縣、新竹市、基隆市；新竹市包含桃園市、新竹縣、苗栗縣），而為一致性之監督管理，據以審核是否核准申請，是依前開營業區域劃分可知，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市。
㈢公路法第37條第1項規定係就申請「核准籌備經營汽車運輸業
」為管轄權之分配，同條項第3款規定，經營計程車客運業依其主事務所位在直轄市或直轄市以外之區域，應分別向直轄市政府、中央公路主管機關（即交通部）申請，依同法第39條第2項規定，其於籌備完竣，報請該管公路主管機關核發汽車運輸業營業執照等許可後，方得開始營業。本院109年度大字第2號裁定就未經依公路法第37條第1項第3款規定申請核准，而擅自經營計程車客運業者，具公路法第77條第2項規定裁處罰鍰並勒令歇業權限之裁罰事務主管機關，作成統一見解，認應依公路法第37條第1項第3款而定，即主事務所在直轄市者，由該直轄市公路主管機關（即直轄市政府）管轄；在直轄市以外之區域者，歸中央主管機關（即交通部）管轄。且此以「主事務所」為連繫因素決定土地管轄，屬行政罰法第29條及第30條之特別規定，依行政罰法第1條但書而排除該規定之適用。惟公路法第37條第1項第3款規定係就同法第39條第2項依法辦理公司或商業登記經營汽車運輸業之申請規範，其所適用之情形係公司、車行或合作社申請經營計程車客運業之情形，並不適用於個人經營計程車客運業情形，上訴人主張本案違規行為人為自然人，自無從依公路法第37條第1項第3款規定定管轄機關等情，自屬可採。
從而本院109年度大字第2號裁定見解之解釋範圍並不包括個人經營計程車客運業情形，該大法庭裁定見解於本件並不適用之。㈣行政罰法第29條第1項規定：「違反行政法上義務之行為，由
行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。 」違反行政法上義務之行為，原則上由行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。有關個人經營計程車客運業權限之核准主管機關，公路法並未予以明定，僅於汽車運輸業管理規則第92條第4項規定：「個人經營計程車客運業者，應在該管公路監理機關轄區內設有戶籍。其戶籍地如有遷移變動時，應向當地公路監理機關報備。」然依同規則第91條第1項第3款規定，計程車僅得在核定之營業區域內營業，而依前開計程車客運業營業區域劃分可知，計程車客運業具跨域流動性，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市，從而關於個人得在直轄市經營計程車客運業之核准主管機關，係兼含直轄市及其他縣(市）之公路主管機關。例如要在臺中市經營計程車客運業，向臺中市、苗栗縣、南投縣、彰化縣之任一地之公路主管機關申請許可均可。又戶籍所在地直轄市之個人未經核准而違規經營計程車客運業，其之所以違規，並不是其未向戶籍所在地之直轄市公路主管機關申請核准，而是未向有權限核准其在違規地經營計程車客運業之公路主管機關申請核准。例如戶籍設在臺北市之個人，其在臺中市未經核准經營計程車客運業，其之所以違規，不是因其未向臺北市之公路主管機關申請核准經營計程車客運業，因為即使其已向臺北市之公路主管機關申請核准，亦不能在臺中市經營計程車客運業，而是未向臺中市、苗栗縣、南投縣、彰化縣之任一地之公路主管機關申請核准。換言之，對未經申請核准而經營計程車客運業之個人，無論其戶籍所在地在何直轄市或縣（市），有權限核准在違規行為地經營計程車客運業之公路主管機關，均屬該個人違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條之行政法上義務（即未經申請核准不得經營計程車客運業）行為地之主管機關，有依公路法第77條第2項規定為處分之管轄權。㈤復依公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為
交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」交通部依據前開公路法第79條第5項規定授權所訂汽車運輸業管理規則第139條之1規定：「（第1項）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。（第2項）公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」交通部依此規定及行政程序法第15條第1項規定，以102年7月22日交路字第10250097788號函，公告委任交通部公路總局即上訴人辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，以及公路汽車客運業之營運管理及處罰等相關業務，並自102年7月24日起生效。因此交通部既將有核准個人經營計程車客運業權限之直轄市以外之其他縣市公路主管機關就計程車客運業的申請核准、營運管理及處罰權限授權給上訴人辦理，則上訴人就核定營業區域內未經申請核准經營計程車客運業自取得裁處罰鍰及吊扣駕照之權限，難謂營業區域內僅能由直轄市公路主管機關取得專屬管轄權限。
㈥經查，被上訴人經人檢舉駕駛訴外人之車輛，利用Uber APP
軟體建構之網路平台媒合乘客，在臺中市載客，向乘客收取報酬，上訴人以被上訴人與Uber之業主宇博公司共同營業，該當公路法第77條第2項規定，予以裁罰，為原審經依法調查證據所確認之事實，核與卷內資料相符，自得為本院判決之基礎。如前㈣所述，本件違規行為地及結果地都在臺中市，依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款附表七規定，個人經向臺中市、苗栗縣、南投縣、彰化縣之任一公路主管機關申請核准者，計程車客運業之營業區域均包含臺中市，即得在臺中市經營計程車客運業，因此有權限核准在臺中市經營計程車客運業，自係兼含苗栗縣、南投縣、彰化縣之公路主管機關，從而就違反公路法第77條第2項規定行政法上義務之主管機關即上訴人自依法取得管轄權。原審以上訴人既指被上訴人與主事務所位於臺北市之宇博公司共同未經核准擅自經營汽車運輸業（計程車客運業），而該當公路法第77條第2項，則其所指被上訴人上開行為是否成立，以及相應管制或處罰之管轄機關即為臺北市政府公路主管機關，而非上訴人，上訴人就被上訴人行為逕作成原處分予以裁罰，違反法定管轄規定，據此撤銷訴願決定及原處分，自有不適用法規、適用法規不當之判決違背法令。
㈦又按行政訴訟法第189條規定，行政法院為裁判時，除別有規
定外，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理法則及經驗法則判斷事實之真偽；依此判斷而得心證之理由，應記明於判決。據此，構成行政法院判斷事實真偽之證據評價基礎，乃全辯論意旨及調查證據之結果。基於行政訴訟之職權調查原則（行政訴訟法第125條第1項及第133條），法院必須充分調查為裁判基礎之事證以形成心證，亦即法院負有審酌與待證事實有關之訴訟資料之義務，如未審酌亦未說明理由，即有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條之應依職權調查規定，及判決不備理由之違背法令。查原判決以上訴人為交通部下級機關，逕作成原處分，有違法定管轄，而撤銷原處分，上訴人即係無權認定被上訴人是否有違反公路法第77條第2項情事之機關，故就上訴人所認定之該項行為是否存在，以及是否違章，乃不為審查（見原判決第5頁第9至15行）。可見原判決並未認定被上訴人有何「未申請核准而經營汽車運輸業」情事，該當於公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定之違章事實（待證事實），遽以原處分違反法定管轄，予以撤銷，原審未盡職權調查義務，自有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條規定，及判決不備理由之違背法令。
㈧綜上所述，原判決有不適用法規、適用法規不當及不備理由
之違法，且影響裁判結果，上訴意旨指摘原判決違背法令，
求予廢棄，即有理由。又因被上訴人是否有「未申請核准而經營汽車運輸業」情事，該當公路法第77條第2項規定，尚待原審調查審認，本院無從自為判決，故將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 7 月 23 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 胡 方 新法官 陳 秀 媖法官 王 俊 雄法官 林 妙 黛以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 7 月 23 日
書記官 徐 子 嵐