最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第842號上 訴 人 魏志財等30人（詳如附表）共 同訴訟代理人 鍾秉憲 律師
許英傑 律師上 訴 人 洪嬰文（即楊青芳之承受訴訟人）
洪宏仁（即楊青芳之承受訴訟人）被 上訴 人 內政部代 表 人 徐國勇訴訟代理人 林添進 律師被 上訴 人 原住民族委員會代 表 人 夷將．拔路兒訴訟代理人 馬潤明 律師上列當事人間原住民保留地事件，上訴人對於中華民國108年7月4日臺北高等行政法院106年度原訴字第13號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決除確定部分外廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、訴訟標的對於共同訴訟之各人必須合一確定者，共同訴訟人中一人之行為有利益於共同訴訟人者，其效力及於全體；不利益者，對於全體不生效力，行政訴訟法第39條第1款定有明文。本件上訴人洪嬰文、洪宏仁（下稱洪嬰文等2人）之被繼承人楊青芳，與上訴人楊士德、楊青菁、楊青純（下稱楊士德等3人）因請求就臺北高等行政法院（下稱原審）106年度原訴字第13號判決（下稱原判決）附表編號27之地上物發放救助金，以被上訴人為被告，提起行政訴訟，委任訴訟代理人，並就行政訴訟法第51條第1項但書之訴訟行為特別委任。楊青芳於原審訴訟程序中之民國107年2月25日死亡，由洪嬰文等2人繼承，因本件之訴訟標的對於楊士德等3人及洪嬰文等2人必須合一確定，是原審於108年7月4日以原判決駁回其訴後，雖僅楊士德等3人提起上訴，因上訴為有利益於共同訴訟人之行為，依前開規定，其上訴效力及於洪嬰文等2人（原審業於109年5月7日以106年度原訴字第13號裁定命洪嬰文等2人為楊青芳之承受訴訟人），雖洪嬰文等2人未委任律師為訴訟代理人，惟不因此而致其等上訴為不合法，合先敘明。
二、上訴人以其等或承租原住民保留地建築建物，或未合法承租原住民保留地，然長年在廬山地區國有土地興建建物，或建於原住民私有土地（如原判決附表所示），嗣因廬山地區業經經濟部於99年5月12日劃定為特定區域，南投縣仁愛鄉公所遂拒絕續租國有土地，並廢止其等旅館營業登記證，被上訴人原住民族委員會（下稱原民會）並對部分上訴人訴請拆屋還地，實質上逼迫廬山地區居民放棄家園等情為由，委由群策法律事務所（下稱群策法律所）於105年10月20日以（105）北群字第105102001號函，向被上訴人內政部及原民會請求依莫拉克颱風災後重建特別條例（於103年8月29日期滿廢止，下稱重建條例）第20條第4項規定，發放補償金，或發放救助金，或徵收土地、地上物並發放徵收補償費。案經內政部以105年10月31日內授營土字第1050075129號函（下稱內政部105年函）原民會，以重建條例施行至103年8月29日期滿廢止，而上訴人所主張之土地為原住民保留地，事涉原民會租賃契約及原住民保留地相關法規，請原民會依權責妥處逕復，並副知群策法律所。原民會乃以105年12月14日原民土字第1050075765號函（下稱原民會105年函）復群策法律所，副知內政部，以上訴人有無重建條例第20條第4項所稱徵收、補償或救助相關規定之適用，係以該特定區域確有限期強制遷居、遷村之需為前提，原民會為國有原住民保留地管理機關，依職權辦理原住民保留地出租使用事宜，而本件特定區域是否有限期強制遷居、遷村必要，及是否業經限期強制遷居、遷村一節，請上訴人逕洽相關主管機關釐清後函報該會。上訴人不服內政部105年函、原民會105年函，循序提起行政訴訟，請求「先位聲明：⑴內政部105年函、原民會105年函及訴願決定均撤銷。⑵內政部應就原判決附表編號1至7之原告（下稱原審原告一［即本判決附表編號1至6之上訴人，及原審原告張豐文］），依原判決附表請求徵收補償標的所示作成發放補償金之處分。⑶內政部應就原判決附表編號8至22、26、27之原告（下稱原審原告二［即本判決附表編號7至24、3、28至30之上訴人，及上訴人洪嬰文等2人］），依原判決附表請求徵收補償標的所示作成發放救助金之處分。⑷內政部應就原判決附表編號23至25之原告（下稱原審原告三［即本判決附表編號25至27、18之上訴人］），依原判決附表請求徵收補償標的所示作成徵收並發放補償金之處分；備位聲明：⑴內政部105年函、原民會105年函及訴願決定均撤銷。⑵原民會應就原審原告一，依原判決附表請求徵收補償標的所示作成發放補償金之處分。⑶原民會應就原審原告二，依原判決附表請求徵收補償標的所示作成發放救助金之處分。⑷內政部應就原審原告三，依原判決附表請求徵收補償標的所示作成徵收並發放補償金之處分。」嗣經原判決駁回後，上訴人不服，提起上訴（原判決關於原審原告張豐文部分，因其未提起上訴而告確定）。
三、上訴人起訴之主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
四、原判決係略以：㈠上訴人申請之依據為重建條例第20條第4項規定，重建條例之
中央執行機關為中央各目的事業主管機關，原住民保留地之中央目的事業主管機關則為原民會。因此，重建條例第20條第4項規定之補償金或救助金，自屬原民會之權責。原審原告一、原審原告二先位主張關於補償金、救助金之主管機關為內政部，及原民會抗辯其非補償金、救助金之主管機關云云，均非可採。原審原告一請求補償金、原審原告二請求救助金之權責機關，應為原民會。
㈡南投縣政府以100年8月4日府建都字第10001592111號公告自1
00年8月5日凌晨起發布實施之「變更廬山風景特定區計畫（第2次通盤檢討）案」之計畫書（下稱系爭計畫書），固有記載合法建築物部分，請南投縣政府尊重土地所有權人之意願，依重建條例第20條規定辦理徵收補償等語，但行政院莫拉克颱風災後重建推動委員會（下稱重建會）於上開計畫案公告後之101年4月19日第41次工作小組會議紀錄會議報告事項五「莫拉克颱風災區特定區域土地徵收通案性處理原則」決定（一）仍記載：「莫拉克颱風災區特定區域土地徵收通案性處理原則，依本會101年2月24日召開『莫拉克颱風災區特定區域土地徵收相關事宜研商會議』決議，特定區域內私有土地及合法地上物徵收補償由內政部營建署賡續辦理，非合法地上物救濟金仍請各地方政府視財力自行衡酌。」可知有關特定區域內私有土地及合法地上物之徵收補償，乃屬內政部之權責，此觀行政院法規會104年4月28日院臺訴字第1040021371號函釋亦載明「南投縣廬山溫泉區土地徵收遷建案」移由內政部續處一語益明。故內政部抗辯其並非重建條例第20條第4項前段規定徵收土地及土地改良物之權責機關云云，即非可取。㈢人民提起課予義務訴訟，係以依其所主張之事實，法令上有
賦予請求主管機關作成行政處分或特定內容行政處分之公法上請求權，經向主管機關申請遭駁回為要件。而所謂「法令」，係指申請時現存有效之法令，自屬當然。倘係依據已經廢止之法律提起課予義務訴訟，即非依法申請之案件，人民亦無此公法上請求權，法院即應予以駁回（本院106年度判字第742號判決參照）。重建條例係因應莫拉克颱風所造成之災害而制定之法律，並預計完成重建之期程為3年，故98年8月28日制定公布之重建條例第30條原規定：「本條例自公布日施行，適用期間為3年。」是重建條例原應於101年8月29日（原判決誤植為同年月27日）期滿失效，嗣因「莫拉克颱風災後重建工作繁巨，3年期程的規定實不符現行復建工作所需時間，為讓重建工作能持續有效進行，讓受災民眾安心，將莫拉克颱風災後重建期程延長2年」（立法理由參照），乃於100年6月8日修正增訂第2項：「本條例施行期滿未及執行部分，必要時，得經行政院核定酌予延長，延長期間最多以2年為限。」其後，行政院同意重建條例之施行期間延長為2年，嗣經重建會於103年8月15日以重建行字第1030002507號公告（下稱重建會103年8月15日公告）施行期限至103年8月29日期滿廢止。重建條例既至103年8月29日期滿廢止而失效，則上訴人於105年10月20日依已廢止之重建條例第20條第4項規定為本件申請，其本件請求，即非有據，應予駁回。
㈣上訴人雖持本院107年度判字第365、517號判決及司法院釋字
第596、709、732號解釋暨法務部97年5月13日法律字第0970015612號函（下稱法務部97年5月13日函）釋為據，主張上訴人請求補償之事實發生於重建條例廢止前，則其權利自不因該條例廢止後而喪失。惟上開判決均與本件係涉及提起課予義務訴訟，是否須依據現時有效之法令之爭議無涉；而司法院釋字第596、709、732號解釋僅係分別就平等原則、人民財產權之保障為相關之闡述，均與重建條例無關，且與法規廢止後，得否據以提起課予義務訴訟之爭議並無干係；法務部97年5月13日函亦非針對重建條例而為，且墳墓設置管理條例與重建條例係限時法之性質有異，不得比附援引。再參酌系爭計畫書之第8章第2點，益徵上訴人依重建條例第20條第4項規定請求時，應於103年8月29日重建條例廢止前為之。又行政程序法第131條第1項所謂「公法上請求權」之公法，應係尚屬有效之法規，惟重建條例業於103年8月29日廢止，上訴人遲至105年10月20日始依已廢止之法律請求，則該公法上之權利已因法規廢止歸於消滅而失所附麗，自無涉及行政程序法第131條第1項所稱「公法上之請求權」是否罹於時效之問題等語為其論據，而駁回上訴人在原審之訴。
五、本院查：㈠為安全、有效、迅速推動莫拉克颱風災後重建工作，特制定
重建條例。重建條例未規定者，依災害防救法及其他相關法律之規定辦理。但其他法律規定較重建條例更有利於災後重建者，適用最有利之法律。重建地區位於原住民族地區者，並應依原住民族基本法相關規定辦理（重建條例第1條規定參照）。而重建條例之施行期間，於98年8月28日制定公布當時之第30條原規定為：「本條例自公布日施行，適用期間為3年。」其主要是為了展現政府高效率重建的決心，若有未了業務，必要時得經行政院核定酌予延長，延長期間最多2年（參見立法院公報第100卷第42期委員會紀錄之行政院林前秘書長中森之發言）。爰重建條例第30條於100年6月8日增訂第2項：「本條例施行期滿未及執行部分，必要時，得經行政院核定酌予延長，延長期間最多以2年為限。」其立法理由明揭：「莫拉克颱風災後重建工作繁巨，3年期程的規定實不符現行復建工作所需時間，為讓重建工作能持續有效進行，讓受災民眾安心，將莫拉克颱風災後重建期程延長2年。」並經重建會103年8月15日公告，重建條例施行期限至103年8月29日期滿廢止。準此，重建條例雖為具有施行期限之法律，但依第30條規定及立法理由可知，重建條例自98年8月28日公布日施行，至103年8月29日期滿廢止之5年期間，乃屬政府處理災後重建工作所需之時間，尚非屬人民得行使公法上請求權之期間規定。
㈡按重建條例第20條第2項及第4項規定：「中央政府、直轄市
政府、縣（市）政府得就災區安全堪虞或違法濫建之土地，經與原住居者諮商取得共識，得劃定特定區域，限制居住或限期強制遷居、遷村，……」「依第2項災區被劃定之特定區域，須限期強制遷居、遷村者，其所有土地及土地改良物得予徵收；承租公有土地者得予終止契約，並依契約及相關法令予以補償。其無承租關係，在公有土地上有實質居住、耕作者，得就其地上改良物酌予救助金。」乃就莫拉克颱風災區被劃定之特定區域，在符合一定條件下，賦予土地及土地改良物所有權人、承租公有土地者、在公有土地上有實質居住或耕作者，請求徵收、補償、救助金之公法上權利。上開規定為該公法上請求權之實體事項。又行政法規之適用，應依實體從舊、程序從新原則。所謂實體從舊原則，是指在過去已經發生並完結之法律事實，應適用行為時法規或法律事實發生時之法規。原判決並未釐清上訴人所主張其請求徵收、補償、救助金之事實發生於重建條例廢止前等情是否有據，亦未究明上訴人是否有已發生且得行使之公法上請求權存在，遽以上訴人於105年10月20日請求時，重建條例已於103年8月29日期滿廢止而失效，其公法上之權利已因法規廢止歸於消滅而失所附麗云云，即有不適用上訴人所主張其公法上權利成立當時有效之重建條例第20條第4項規定之違誤。
至原判決援引本院106年度判字第742號判決（個案情形為該案上訴人於104年間，依68年間廢止之中央各機關學校提供國有土地興建公教住宅作業要點，向財政部國有財產署南區分署申購土地），而認行政訴訟法第5條課予義務訴訟所稱「依法申請之案件」所謂之法令，係指申請時現存有效之法令云云，惟除了上述判決與本件應適用之法令不同外，上述判決之上訴人於其申請時，亦無已發生且得行使之公法上請求權存在，核與本件上訴人係主張其請求徵收、補償、救助金之事實發生於重建條例廢止前，而有已發生且得行使之公法上請求權存在之情形，要屬有別。又原判決所援引系爭計畫書之第8章第2點：「依行政院莫拉克颱風災後重建推動委員會指定經濟部劃設並公告之『南投縣仁愛鄉菁英村廬山溫泉區莫拉克颱風災區特定區域範圍』依規定拆除同意接受補償救濟之地上物。依莫拉克颱風災後重建特別條例規定至適用期限止。」（原審卷3第107頁），乃規定「至重建條例適用期限止」予以「拆除」同意接受補償救濟之地上物之「作業處理期間」，原判決遽指其為上訴人依重建條例第20條第4項規定請求補償、徵收、救助時，應於103年8月29日重建條例廢止前為之的參據云云，亦有不適用上訴人所主張其公法上權利成立當時有效之重建條例第20條第4項規定之違誤。
㈢上訴人以其等或承租原住民保留地建築建物，或未合法承租
原住民保留地，然長年在廬山地區國有土地興建建物，或建於原住民私有土地（如原判決附表所示），嗣因廬山地區業經經濟部於99年5月12日劃定為特定區域，南投縣仁愛鄉公所遂拒絕續租國有土地，並廢止其等旅館營業登記證，被上訴人原民會並對部分上訴人訴請拆屋還地，實質上逼迫廬山地區居民放棄家園等情為由，委由群策法律所於105年10月20日向被上訴人內政部及原民會請求依重建條例第20條第4項規定，發放補償金，或發放救助金，或徵收土地、地上物並發放徵收補償費等情，為原審依法所確定之事實，並有群策法律所105年10月20日（105）北群字第105102001號函為憑（原審卷1第58至62頁）。而查經濟部係於99年5月12日，依重建條例第20條第2項等規定，以經授水字第09920204490號公告「南投縣仁愛鄉精英村（含廬山風景特定區）部分地區為莫拉克颱風災區特定區域範圍」（原審卷3第28至40頁），則上訴人主張其為上開公告特定區域範圍內之承租公有土地者、在公有土地上有實質居住或耕作者、土地及土地改良物所有權人，各依重建條例第20條第4項中段、後段、前段之規定，請求被上訴人內政部及原民會發放補償金，或發放救助金，或徵收土地、地上物並發放徵收補償費，原審即應調查其請求是否符合上開規定之補償、救助金、徵收（補償）要件，並應將得心證之理由，記明於判決，然原審就此未依職權調查事實關係及相關證據，仍有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條及第189條第3項規定之違誤。
㈣綜上，原判決既有如前所述之違法，並將影響判決結論，則
上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。又因本件事證尚有未明，有由原審再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，爰將原判決除確定部分外廢棄，發回原審法院再為調查後，另為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 10 月 13 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 胡 方 新
法官 蕭 惠 芳法官 林 惠 瑜法官 梁 哲 瑋法官 曹 瑞 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 10 月 13 日
書記官 莊 子 誼