最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第843號上 訴 人 葉斯桂
彭玉麟
戴兆華
戴乾金潘忠政
程美玲黃慧芳共 同訴訟代理人 陳憲政 律師
蔡雅瀅 律師被 上訴 人 行政院環境保護署代 表 人 張子敬訴訟代理人 蔡進良 律師
黃冠中 律師
參 加 人 台灣中油股份有限公司代 表 人 李順欽訴訟代理人 邱雅文 律師
黃郁炘 律師上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人等對於中華民國109年6月29日臺北高等行政法院108年度訴字第1964號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件參加人代表人由歐嘉瑞變更為李順欽，茲據其現任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：㈠桃園縣（民國103年12月25日改制為桃園市）觀塘工業區（含
工業專用港）開發計畫案（下稱系爭開發案）歷次環境影響評估（下稱環評）審查及核准變更備查情形如下：
⒈原開發單位前東鼎液化瓦斯興業股份有限公司（下稱前東鼎
公司；該公司於106年3月31日與參加人合併，並以參加人為存續公司，前東鼎公司為消滅公司）為辦理系爭開發案，提具桃園縣觀塘工業區（含工業專用港）開發計畫環境影響說明書，經被上訴人以86年11月8日（86）環署綜字第71807號公告（下稱系爭處分1）審查結論「本案應繼續進行第2階段環評」。
⒉前東鼎公司提具「桃園縣觀塘工業區」（下稱工業區）開發
計畫環境影響評估報告書（下稱工業區環評評估書），經被上訴人於88年7月14日以（88）環署綜字第0044035號公告（下稱系爭處分2）審查結論「有條件通過環評審查」。
⒊經濟部工業局〔下稱工業局；原為「桃園縣觀塘工業區工業專
用港」（下稱工業港）開發單位，嗣開發單位變更為參加人，經被上訴人以108年6月19日環署綜字第1080040585號函予以備查〕提具工業港環境影響說明書，經被上訴人於89年4月27日以（89）環署綜字第0022447號公告（下稱系爭處分3）審查結論「有條件通過環評審查」。
⒋前東鼎公司提具工業區開發計畫環境影響差異分析報告、第2
次環境影響差異分析報告、第3次環境影響差異分析報告、工業區環評評估書變更內容對照表，經環境影響評估審查委員會審核通過，分別由被上訴人依序以89年8月8日（89）環署綜字第0045163號函（下稱系爭處分4）、91年4月16日環署綜字第0910024990號函（下稱系爭處分5）、91年7月12日環署綜字第0910047475號函（下稱系爭處分6）通知前東鼎公司，及以93年2月13日環署綜字第0930009100號函（下稱系爭處分7）同意備查。
⒌前東鼎公司於106年3月6日以其訂於106年3月31日與參加人合
併，參加人為存續公司，概括承受工業區環評報告書繼續開發，依環境影響評估法第16條規定，申請變更開發單位名稱、地址及負責人姓名，經目的事業主管機關經濟部轉送被上訴人以106年4月7日環署綜字第1060020831號函（下稱系爭處分8；系爭處分8與系爭處分1至7共計8處分，下合稱系爭環評處分）予以備查。
㈡上訴人於108年6月21日（被上訴人收文日期）向被上訴人提
具申請書，以上訴人葉斯桂、彭玉麟、戴兆華、戴乾金及黃慧芳之住所距本案開發基地不及10公里，上訴人潘忠政、程美玲居住地距本案開發基地20.12公里，均為系爭環評處分之利害關係人，因系爭處分1公告審查結論14載明應調查本案開發基地是否位於珊瑚礁上並評估對生態之影響，是本案開發基地是否位於瑚礁上及對生態之影響，乃系爭環評處分所根據之事實。惟經上訴人潘忠政於108年6月3日與中研院多樣性研究中心研究員陳昭倫至桃園拜訪當地漁民，確認大潭藻礁附近有臺灣白海豚棲息、出沒，臺灣白海豚數量極為稀少，係我國鯨豚中滅絕風險最高物種，本案若繼續開發，將導致臺灣白海豚遭騷擾、虐待、宰殺死亡，該址顯不適合開發，有撤銷、廢止系爭環評處分為由，依行政程序法第128條第1項第1款及第2款規定，請求廢止、撤銷系爭環評處分，回復本案未經完成環評審查前之狀態。案經被上訴人於108年7月1日以環署綜字第1080045267號函（下稱原處分）復以，除上訴人葉斯桂、彭玉麟、戴兆華、戴乾金及黃慧芳等人外，其餘上訴人潘政忠、程美玲並非系爭開發行為之當地居民；又依行政程序法第128條第2項但書規定「法定救濟期間經過後已逾5年者，不得申請」，系爭環評處分中之系爭處分1至7，於法定救濟期間經過後已逾5年，至於系爭處分8，僅係開發單位主體變更，顯無行政程序法第128條第1項規定程序再開之事由，而將上訴人等之申請駁回。上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，猶未甘服，循序提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分、被上訴人應依上訴人108年6月21日申請書准予程序重開並作成撤銷或廢止觀塘工業區、工業港開發計畫歷次環評處分（即系爭環評處分）。經原審法院108年度訴字第1964號判決（下稱原判決）駁回其訴後，提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張及被上訴人暨參加人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
四、原判決駁回上訴人之訴，係略以：㈠本件上訴人潘忠政、程美玲2人亦為系爭環評處分之利害關係人，而得依行政程序法第128條規定提出申請。上訴人等申請程序重開者為系爭環評處分，而系爭環評處分包括系爭處分1至8共計8個處分，其中系爭處分1至7係被上訴人分別於86年11月8日、88年7月14日、89年4月27日、89年8月8日、91年4月16日、91年7月12日及93年2月13日所作成，則上訴人以其等為系爭處分1至7之利害關係人，依行政程序法第128條第1項第1款及第2款規定，於108年6月21日向被上訴人申請重開行政程序，因自上開處分法定救濟期間經過後均已逾5年，依同條第2項但書，即不得申請。又系爭處分8與系爭處分1至7雖均係被上訴人針對同一開發案所為之處分，惟係就開發行為不同階段與不同事項所作成之環評處分，各該處分係分別獨立、各自存在，其效力個別發生，法定救濟期間亦各自起算，並無不可分或相互依存之關係。㈡上訴人依同條第1項第1款及第2款申請所執理由，無非係以工業區、工業港開發基地附近發現有保育類野生動物臺灣白海豚棲息、出沒為據，並以此事實及相關新聞報導與影像資料為其所稱新事實、新證據。然上訴人所提新聞報導係中央社及搶救大潭藻礁行動聯盟與臺灣蠻野心足生態協會於108年6月6日所為之報導，核此係在系爭處分8作成後始作成，並非系爭處分8作成時業已存在之證據，自非屬行政程序法第128條第1項第2款所稱「新證據」。㈢系爭處分8乃係被上訴人就參加人所提工業區之開發單位變更申請案而為准許之決定，亦即准許工業區之開發單位變更為參加人，上訴人所執上述新事實並無從導致系爭處分8准予開發單位由前東鼎公司變更為參加人之決定已不適於繼續存在，而須針對此新發生之事實狀態重新作成決定之結論。該新事實縱經斟酌，亦不足以發生有利於上訴人等之變更，或使上訴人可受較有利益之處分，稽之前揭規定與說明，被上訴人否准上訴人所請於法並無違誤。上訴人以此新事實作為本案開發基地不應進行開發的論據，進而主張此新事實如經斟酌可受較有利之處分，應將包括系爭處分8在內之系爭環評處分均予撤銷或廢止，難謂可採等由為據。
五、本院查：㈠按行政程序法第128條規定：「（第1項）行政處分於法定救
濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限：一、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。二、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。（第2項）前項申請，應自法定期間經過後3個月內為之；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算，但自法定救濟期間經過後已逾5年者，不得申請。(第3項)第1項之新證據，指處分作成前已存在或成立而未及調查斟酌，及處分作成後始存在或成立之證據。」係針對於法定救濟期間經過後，已發生形式確定力之行政處分，為保護相對人或利害關係人之權利及確保行政之合法性所設之特別救濟程序，賦予行政處分之相對人或利害關係人於具有該條規定之一定事由時，得向原處分機關請求重開行政程序權利之規範。所稱法定救濟期間經過後，係行政處分不能再以通常之救濟途徑，予以撤銷或變更，而發生形式確定力者而言。又行政程序法第128條第1項第1款所謂行政處分所根據之事實或法律關係變更，指當事人所爭議者係原為合法之行政處分，於作成之後，事實或法律狀況產生有利於己之改變；第2款所指新事實、新證據，應係客觀上發生足以改變舊事實之新事實，及足以認定原處分違法不當之從未斟酌之新證據。則在進行已確定之行政處分有無違誤之實體判斷前，自應先審究請求重開是否符合法定要件，如不符合重開要件，即無進一步審理原處分之違法性之必要。且依行政程序法第128條所為之申請，應於法定救濟期間經過後3個月內為之；至該條第2項後段規定，係對於事由發生在後或知悉在後者，自法定救濟期間經過後已逾5年者，不得申請，為申請除斥期間之限制。
㈡經查，系爭處分1至7係分別於86年11月8日、88年7月14日、8
9年4月27日、89年8月8日、91年4月16日、91年7月12日及93年2月13日作成，其法定救濟期間早已經過，而發生形式確定力。又系爭環評處分作成的時間、法律依據及法律效果各異，為各個獨立之行政處分，其法定救濟期間及申請重開行政程序之期間自應分別起算。原判決已論明：上訴人依行政程序法第128條第1項第1款及第2款規定，於108年6月21日向被上訴人申請系爭處分1至7重開行政程序，自法定救濟期間經過後均已逾5年，依同條第2項後段，即不得申請。系爭環評處分乃係就開發行為不同階段與不同事項所作成之環評處分，各該處分係分別獨立、各自存在，其效力個別發生，法定救濟期間亦各自起算，並無不可分或相互依存之關係等情，經核並無不合。上訴意旨主張系爭環評處分之法律效果環環相扣，相互依存而來。參加人係自系爭處分8作成時，始成為開發單位並承接歷次環評書件所載權利義務，則行政程序法第128條第2項之5年期間限制，均應自系爭處分8作成時即開發單位變更時起算。原判決認系爭處分1至7已罹於5年時效，有判決適用法規不當之違法等等，無非執其一己主觀之法律見解，對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，難謂為原判決有違背法令之情形。
㈢所謂判決不備理由，係指判決全然未記載理由，或雖有判決
理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據等情形。查系爭處分8准許工業區之開發單位變更為參加人，上訴人依行政程序法第128條第1項第1款及第2款申請所執理由，無非係以工業區、工業港開發基地附近發現有保育類野生動物臺灣白海豚棲息、出沒為據，並以此事實及相關新聞報導與影像資料為其所稱新事實，為原審依法確定之事實。本件關於系爭處分8乃係被上訴人就參加人所提工業區之開發單位變更申請案而為准許之決定，亦即准許工業區之開發單位變更為參加人，上訴人所執上述新事實並無從導致系爭處分8准予開發單位由前東鼎公司變更為參加人之決定已不適於繼續存在，而須針對此新發生之事實狀態重新作成決定之結論。換言之，該新事實縱經斟酌，亦不足以發生有利於上訴人之變更，或使上訴人可受較有利益之處分，被上訴人否准上訴人所請於法並無違誤等情，已據原判決敘明得心證之理由及法律見解，核無違誤，亦無判決理由不備之違背法令。上訴意旨主張：系爭處分8之內容，包含參加人應「依環境影響評估書件所載內容及審查結論，切實執行」，亦即先前歷次環評處分之法律效果，隨同系爭處分8之作成，移轉為參加人應切實執行之事項。則就發現保育類野生動物臺灣白海豚棲息之新發生的事實狀態，是否應重新作成決定，自不能僅考慮開發單位變更本身，而應將參加人所承接之歷次環評處分，一併列入考量。原判決遽認無從導致須針對此新發生之事實狀態重新做成決定之結論，有判決理由不備之違法云云，非為可採。㈣末按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁
回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條第2項定有明文。是關於課予義務訴訟事件，行政法院係針對「法院裁判時原告之請求權是否成立、行政機關有無行為義務」之爭議，作成法律上判斷，其判斷基準時點，原則上非僅以作成處分時之事實及法律狀態為準，事實審法院言詞辯論程序終結前之事實狀態的變更，以及法律審法院裁判前之法律狀態的變更，均應綜合加以考量，以為判斷。查行政程序法第128條規定於110年1月20日修正公布新增第3項，其立法理由為「鑑於系爭規定之立法目的既係為加強對人民權利之保護，確保行政之合法性，是凡足以推翻或動搖原行政處分所據以作成事實基礎之證據，皆應屬系爭規定『發現新證據』之適用範圍，自應包括『於行政處分作成後始存在或成立之證據』在內」，原審於109年6月29日判決時未及適用新法，惟上訴人所提新證據即中央社及搶救大潭藻礁行動聯盟與臺灣蠻野心足生態協會於108年6月6日所為之新聞報導，尚不足以推翻或動搖系爭處分8准予開發單位由前東鼎公司變更為參加人所據以作成事實之基礎。該新證據縱經斟酌，仍不能使上訴人可受較有利益之處分，自不符合申請行政程序重開之要件。原判決關於「新證據」係指作成行政處分時業已存在，但未經斟酌之證據之論述，因未及適用行政程序法第128條第3項修正規定，故理由有所不同，惟其結論尚無二致，仍應予維持。
㈤綜上所述，原判決以上訴人向被上訴人申請行政程序重開，
於法不合，被上訴人否准所請，並無違誤，而駁回上訴人在原審之訴，於法尚無不合。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 5 月 13 日
最高行政法院第四庭
審判長法 官 陳 國 成
法 官 蕭 惠 芳法 官 曹 瑞 卿法 官 高 愈 杰法 官 林 惠 瑜以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 5 月 13 日
書記官 蔡 宜 婷