最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第875號上 訴 人 周世杰訴訟代理人 陳欽煌 律師被 上訴 人 交通部臺灣鐵路管理局代 表 人 杜微訴訟代理人 卓有章
楊星野李岳璋上列當事人間免職事件，上訴人對於中華民國109年6月3日臺北高等行政法院108年度訴字第1678號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件行政訴訟上訴後，被上訴人代表人由張政源，依序變更為祁文中、杜微，茲據其等聲明承受訴訟，均核無不合，應予准許，先此敘明。
二、上訴人係被上訴人高雄運務段高雄車班組業務佐資位車長。被上訴人依民國107年6月12日鐵人二字第1070022497號令（下稱107年6月12日令），以上訴人「拒收懲處令並濫告直屬主管妨害名譽，事實確鑿」，核予記1大過懲處；又於同年11月22日以鐵人二字第1070044012號令（下稱107年11月22日令），以上訴人「於107年度持續濫告同仁，事實明確，嚴重破壞機關紀律及單位和諧」，再核予記1大過懲處。被上訴人即依交通事業人員考成條例（下稱考成條例）第5條第1項及第8條第1項規定，考成考列上訴人107年年終考績丁等，經被上訴人高雄運務段108年度第5次考成委員會議決議，並以108年2月14日鐵人二字第1080004841號函核定檢送107年年終考成清冊交高雄運務段憑以辦理，復以同年月22日高運段人字第108004185號考成通知書（丁等）及同日鐵人二字第1080006381號令（下合稱原處分）核布免職，免職未確定前，先行停職。上訴人不服，提起復審經駁回，循序提起行政訴訟，聲明：復審決定及原處分均撤銷。經原判決駁回，遂提起本件上訴。
三、上訴人起訴之主張及被上訴人在原審的答辯，均引用原判決所載。
四、原判決駁回上訴人在原審之訴，其理由略以：
㈠、上訴人係被上訴人高雄運務段高雄車班組業務佐資位車長，以訴外人高雄車班組前主任李福成基於誹謗之犯意，向考成委員會提報不實情事，致考成委員會對上訴人核予申誡、記過等處分，上訴人拒收上開獎懲令，李福成依規定將獎懲內容告知上訴人，上訴人認該行為足以貶損其在社會上之評價，因此向臺灣屏東地方檢察署（下稱屏東地檢署）提告李福成妨害名譽，經該署偵查終結於107年3月1日予以不起訴處分，被上訴人高雄運務段遂於107年4月17日召開107年度第15次考成會議討論上訴人之獎懲案，並通知上訴人到會說明，嗣因上訴人請病假不克出席，會議日期因此展延至同年月24日，開會通知並於會前送達上訴人簽收，惟上訴人仍續請病假未出席，經被上訴人高雄運務段考成委員會作成會議決議，即被上訴人107年6月12日令，以上訴人「拒收懲處令並濫告直屬主管妨害名譽，事實確鑿」，核予記1大過懲處，該懲處令經被上訴人高雄車班組於107年6月26日15時20分由站務佐理劉友俊會同車班組主任陳崑郎將獎懲令當面交予上訴人，惟上訴人表示不簽收，因上訴人無正當理由拒收，爰高雄車班組將該獎懲令留置於工作場所，完成送達程序，並請上訴人儘速領取，此有屏東地檢署不起訴處分書、107年度考成委員會第15次會議開會通知、簽收單、聯絡紀錄、會議紀錄、獎懲令及簽收單等件在卷可查；又上訴人仍持續對高雄運務段政風室事務員劉國斌等人提起刑事案件1件、民事案件4件，刑事案件經查無不法，予以行政簽結，民事案件則均為無理由駁回。被上訴人高雄運務段再於107年8月23日召開108年度第2次考成會議討論上訴人之獎懲案，並於1周前通知上訴人與會陳述意見，惟上訴人再次以請病假為由未出席，亦未提供書面說明，故委員會決議緩議，延至同年10月17日召開108年度第3次考成會議再議，開會通知單經送達上訴人，其再次表示將請病假，拒絕簽收，亦未出席，考成委員會遂作成上訴人記1大過之決議，被上訴人於同年11月22日令，以上訴人「於107年度持續濫告同仁，事實明確，嚴重破壞機關紀律及單位和諧」，核予記1大過懲處。高雄車班組於107年11月29日9時30分由站務佐理劉友俊會同車班組主任陳崑郎將獎懲令當面交予上訴人，惟上訴人當場未簽收，並要求送達人提供申訴書及用郵寄方式始簽收，經送達人劉友俊向上訴人宣達救濟教示條款後，因上訴人當場無正當理由拒收，爰將該懲處令留置於工作場所保管處，完成送達程序，此有臺灣臺南地方檢察署107年7月25日行政簽結函、108年度考成委員會第2次、第3次會議開會通知、簽收單、108年度第3次考成委員會會議紀錄、獎懲令及簽收單等件附卷可考。是以，上訴人因誣控濫告同仁及直屬長官，屢勸不聽，嚴重破壞機關紀律受處分，至年終平時考核無獎懲抵銷而累積達2大過，有年終考成應列丁等之情事，依考成條例第5條第1項及第8條第1項規定，考成考列上訴人107年年終考績丁等，經被上訴人高雄運務段108年度第5次考成委員會議初核，該段段長覆核後報請被上訴人核定，嗣經被上訴人以108年2月14日鐵人二字第1080004841號函核定檢送107年年終考成清冊交高雄運務段憑以辦理，復以原處分考列上訴人丁等及核布免職。經核被上訴人所行辦理年終考成程序於法並無不合，而本件考成評定核無違反考成條例相關規定，亦無任何法定程序上之瑕疵或對事實認定之違誤，且未有不遵守一般公認價值判斷之標準或與事件無關之考慮，復未違反行政法之原理原則等情事，自難謂為違法。
㈡、觀諸上訴人107年交通事業人員考成表（下稱系爭考成表）記載，除全年記大過2次外，無其他獎懲紀錄，病假10日，無遲到、早退或曠職等紀錄。經上訴人之單位主管依考成表所列工作績效、品德操守、學識、才能等項細目之考核內容，綜合評分為59分，遞送被上訴人107年12月7日108年度第5次考成委員會會議初核，機關長官覆核均維持59分等情，有系爭考成表、107年度年終考成清冊及考成委員會會議紀錄等件附卷可稽，且核系爭考成表所載上訴人特劣事實略以：「依據上訴人107年度平時考核紀錄，就其工作績效、品德操守及其他與業務有關之項目綜合評擬，並審酌其年度平時考核無獎懲抵銷而累積達2大過之具體事實，依據考成條例應列丁等或不滿60分之規定，爰據以評定上訴人107年度考成應為丁等。」等語，主管人員評擬及考成委員會初審之結果均載明考成條例第8條擬請予以考列丁等。又上訴人於107年間因濫告直屬主管及同仁，經被上訴人先後2次各核予記大過1次之懲處，上訴人未於法定期間依法提起行政救濟等事實為兩造所不爭。而上訴人提起本件行政訴訟，法院僅得就被上訴人作成107年年終考成考列丁等及免職處分是否違法進行審查，至於記大過之懲處處分均顯已逾法定之救濟期間，並發生實質及形式的存續力，在累積記大過2次之懲處處分未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力仍繼續存在，且該等記過處分並無一望即知之重大明顯瑕疵，而當然無效之情事，按考成條例第8條規定，平時考核獎懲得互相抵銷，無獎懲抵銷而累積達2大過者，年終考成應列丁等，係屬羈束處分並無任何裁量之餘地，被上訴人根據此記大過2次之事實為基礎而作成107年年終考成考列丁等之原處分，於法自無違誤。又上訴人先前經記大過2次之懲處並非本件之訴訟標的，此等處分之實質合法性並非法院審查之範圍，是上訴人主張本件應審查構成記大過2次之原因事實有無違反明確性原則、誠信公平原則、濫用裁量權及未合法送達上訴人等情，自無為進一步論究之必要。
㈢、高雄運務段於107年12月7日召開108年度第5次考成委員會會議前，已於107年12月3日先以簡訊通知上訴人開會日期時間，並以電話通知。惟上訴人未開機；復於同年月5日再將開會通知單當面送達上訴人，並告知其如不克出席得以書面方式或委託他人提出說明，惟上訴人拒絕簽收，且於當日即已聲稱將請病假不克出席，高雄運務段爰將開會通知單留置於保管處完成送達程序等情，有被上訴人提出之簡訊發送紀錄及考成委員會會議開會通知單、通知書簽收單及會議紀錄等件在卷可稽，足見上訴人縱因身體不適不克出席考成會議，亦因提早知悉考成會議開會之日期，得以事先準備委託代理人出席或以書面之方式陳述意見，故於原處分作成前被上訴人實已給予上訴人陳述意見之機會，上訴人執此指摘原處分程序違法為無理由等詞，茲為其論據。
五、上訴理由略以：
㈠、上訴人兩次遭記大過1次皆發生在高雄車班組，故高雄車班組站務佐理劉友俊及車班主任陳崑郎對於上訴人而言為利益相衝突之人，依行政程序法第73條第2項規定，被上訴人所陳報係由高雄車班組站務佐理劉友俊會同車班主任陳崑郎送達，並沒有完成送達程序，送達不合法。原判決不查，且未命被上訴人舉證合法之送達方式，有違行政訴訟法第133條應依職權調查而未調查之違法。
㈡、上訴人僅告訴王淑薇妨害自由乙案發生時間在107年間，其餘時間皆發生在105、106年間；且屏東地檢署查詢上訴人提出告訴之案件，時間悉數發生在105年7月4日至106年11月23日期間，皆非屬於107年年終考成之成績，不得作為上訴人107年年終考成丁等考績之依據。再被上訴人已於107年2月5日因上訴人前述105年度、106年度告訴事件，將上訴人之106年度年終考成成績列為「丙等」，被上訴人卻將上訴人105年度、106年度已受考成丙等之告訴事件，重複列為107年度考成考列丁等之評估事項，已屬裁量濫用。被上訴人考成上訴人107年考績考列丁等之基礎事實，為上訴人遭被上訴人記大過2次，而原審法院自應將受考績丁等羈束之記大過2次之基礎事實包含在本件審理範圍，而不能割裂排除審理範圍，原審法院顯有應調查證據未調查之違法。
㈢、依考成條例第15條第2項規定，年終考成「免職」即「丁等」考績時，「應」給予該員陳述及申辯機會。而上訴人於107年12月7日考成會議因急性腸胃炎請病假且經主管核准在案，具有正當原因，被上訴人竟以上訴人無故放棄申辯機會，已違反考成條例第15條第2項強制規定。原判決關於被上訴人已給予上訴人陳述意見機會之認定，仍有違行政訴訟法第133條應職權調查而未調查之違背法令，原審法院未命被上訴人舉證有給予上訴人再次陳述申辯之機會，亦有應調查事項而未調查之違法。
六、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤，茲就上訴理由再予論述如下：
㈠、依公務人員任用法第33條規定：「……交通事業人員……之任用，均另以法律定之。」交通事業人員任用條例第2條規定：「本條例所稱交通事業人員，指隸屬交通部之事業機構從業人員。」公務人員保障法（下稱保障法）第3條規定：「本法所稱公務人員，係指法定機關（構）及公立學校依公務人員任用法律任用之有給專任人員。」及考成條例第3條第1項第1款規定：「交通事業人員之考成，區分如下：一、年終考成：係指交通事業人員於每年年終考核其當年1月至12月任職期間之成績。」第4條第1項規定：「年終考成及另予考成，均分工作績效、品德操守及其他與業務有關之項目評分。各項評分標準，依交通事業人員考成表之規定。」第5條第1項規定：「年終考成及另予考成，以100分為滿分，除採存分制者外，分甲、乙、丙、丁4等，各等分數及獎懲，規定如下：一、……乙等：70以上，不滿80分。……丁等：不滿60分。二、年終考成……。考列乙等者，晉薪級一級，並給與半個月薪給總額之一次獎金……考列丙等者，留原薪級。考列丁等者，免職。……」第8條第1項規定：「交通事業人員除專案考成外，遇有足資鼓勵之事蹟或儆誡之行為時，應隨時予以獎懲。平時考核之獎勵分為嘉獎、記功、記大功；懲處分為申誡、記過、記大過。於年終考成時，併計成績增減總分。平時考核獎懲得互相抵銷，無獎懲抵銷而累積達2大過者，年終考成應列丁等……」可知，交通事業人員屬保障法第3條所指之公務人員。交通事業係以年終考成為其整年之終局人事評估，藉此評估任職者執行職務之績效與適性，作為獎優汰劣及適性用才之人事管理依據。而平時獎懲除具有賞罰之意義外，且係受考核人平時優劣表現之評價紀錄，資為確保年終考成得綜核名實，準確客觀，是交通事業人員平時考核無獎懲抵銷而累積達2大過者，其年終考成應考列丁等，並予免職。
㈡、次依108年11月29日作成之司法院釋字第785號解釋闡述：「本於憲法第16條有權利即有救濟之意旨，人民因其公務人員身分，與其服務機關或人事主管機關發生公法上爭議，認其權利遭受違法侵害，或有主張權利之必要，自得按相關措施與爭議之性質，依法提起相應之行政訴訟，並不因其公務人員身分而異其公法上爭議之訴訟救濟途徑之保障。」等旨後，本院已改變過往見解（本院109年度判字第350號判決），不再因記大過、記過處分、申誡等懲處未直接影響公務員服公職權利，即認不得就該等懲處提起撤銷訴訟，而係回歸各該懲處是否已具行政處分性質，判斷是否符合行政訴訟法第4條所定之撤銷訴訟要件。鑑於考成條例第9條規定：「交通事業人員於考成年度內受……記一大過者，不得列乙等或70分以上。」及前述同條例第5條第1項第2款足見，交通事業人員於考成年度內受記一大過，已確定不得於當年度年終考成考列乙等以上，直接發生其無法晉薪級、取得考成獎金，及名譽等權利或法律上利益產生不利之影響，核屬侵害交通事業人員權益之行政處分，乃得依法向行政法院提起撤銷訴訟，以落實憲法對訴訟權之保障。
㈢、復按行政處分除自始無效外，在未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在（行政程序法第110條第3項規定參照）。有效之先前行政處分成為後行政處分之構成要件事實之一部分時，則該先前之行政處分因其存續力而產生構成要件效力。當事人如以後行政處分為訴訟客體，而非以有效之先前行政處分為訴訟客體，提起行政訴訟時，則該先前行政處分之實質合法性，原則上並非該受訴行政法院審理之範圍。固然有存續力之前行政處分，其構成要件效力並非絕對。在前行政處分缺乏有效行政救濟途徑；或者依當時環境，無法期待處分相對人為行政救濟(例如依處分作成當下時空觀察，前行政處分對當事人有利)等情況下，行政機關或法院事後審查以前行政處分為基礎之後行政處分合法性時，並非不能例外審究前行政處分認事用法之合法性。不過當前處分之當事人有合法救濟途徑，卻任意放棄依該救濟程序為主張，該前行政處分之構成要件效力，即應受到尊重，不得任意排除其適用。另依行政訴訟法第125條、第133條規定，行政法院於撤銷訴訟，固應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束。惟行政法院行使此職權係以為裁判基礎之事實不明為前提；苟行政法院依既有證據資料足明待證事實時，則其未就其他未經當事人聲明調查之證據予以調查，自難謂有何違反上開規定可言。且證據資料如何判斷，為證據之評價問題，在自由心證主義之下，其證明力如何，是否足以證明待證之事實，乃應由事實審法院斟酌辯論意旨及調查證據之結果，自由判斷；苟其判斷無違反證據、經驗及論理法則等違法情事，即非法所不許。換言之，證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。此外依行政程序法第72條第3項規定：「應受送達人有就業處所者，亦得向該處所為送達。」第73條第3項規定：「應受送達人……無正當理由拒絕收領文書時，得將文書留置於應送達處所，以為送達。」可知，於應受送達人就業處所為送達，經其無正當理由拒絕收領文書時，得將文書留置於該送達處所，於留置時發生送達效力。
㈣、經查，上訴人係被上訴人高雄運務段高雄車班組業務佐資位車長，經被上訴人107年6月12日令、107年11月22日令分別以上訴人「拒收懲處令並濫告直屬主管妨害名譽，事實確鑿」、「於107年度持續濫告同仁，事實明確，嚴重破壞機關紀律及單位和諧」，各核予記1大過懲處，各該懲處令經被上訴人高雄車班組依序於107年6月26日15時20分、107年11月29日9時30分，由站務佐理劉友俊會同車班組主任陳崑郎將獎懲令當面交予上訴人，均因上訴人無正當理由拒收，將各該懲處令留置於工作場所保管處，完成送達程序，上訴人未於法定期間依法提起行政救濟等情，乃原審依法確定之事實，核與卷內事證並無不符，亦無違背論理法則或經驗法則。而上訴人受上述大過處分雖在司法院釋字第785號解釋於108年11月29日公布生效前，然並無礙上訴人依保障法有關「申訴及再申訴」之規定提起行政救濟，其卻未對所受上述大過懲處提起行政救濟，使有權審查機關得以撤銷或廢止該懲罰處分，是原判決本諸「前二次記大過」處分之構成要件效力，論明：上訴人因誣控濫告同仁及直屬長官，屢勸不聽，嚴重破壞機關紀律受處分，至年終平時考核無獎懲抵銷而累積達2大過，有年終考成應列丁等之情事，被上訴人高雄運務段108年度第5次考成委員會議初核，該段段長覆核，報經被上訴人核定，復以原處分考列上訴人丁等及核布免職，被上訴人所行辦理年終考成程序於法並無不合；本件行政訴訟，法院僅得就被上訴人作成107年年終考成考列丁等及免職處分是否違法進行審查，至於記大過之懲處處分均顯已逾法定之救濟期間，並發生實質及形式的存續力，此等處分之實質合法性，基於前處分之構成要件效力，並非原審審查之範圍，被上訴人根據此記大過2次之事實為基礎而作成107年年終考成考列丁等之原處分，自無違誤；被上訴人高雄運務段於107年12月7日召開108年度第5次考成委員會會議前，已先通知上訴人並告知其如不克出席得以書面方式或委託他人提出說明，上訴人縱因身體不適不克出席考成會議，亦因提早知悉考成會議開會之日期，得以事先準備委託代理人出席或以書面之方式陳述意見，故於原處分作成前被上訴人實已給予上訴人陳述意見之機會等得心證之理由，依上述規定及說明，考量本案記大過之2次前處分作成程序(曾延期開會，給予上訴人有充分陳述意見之機會)，並無判決不適用法規、不備理由等違背法令情事。上訴意旨主張原判決有應調查證據未調查等違法，無非以其主觀見解，對原審的事實認定及證據取捨的職權行使事項而為指摘，尚無可採。
㈤、綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將系爭復審決定及原處分予以維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 9 月 27 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 帥 嘉 寶
法官 鄭 小 康法官 李 玉 卿法官 洪 慕 芳法官 林 玫 君以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 9 月 27 日
書記官 陳 品 潔