最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第889號上 訴 人 社團法人世界佛教正心會代 表 人 薛秀芬訴訟代理人 張仁興 律師被 上訴 人 桃園市政府藝文設施管理中心代 表 人 陳瑋鴻訴訟代理人 戴智權 律師上列當事人間有關文化事務事件，上訴人對於中華民國109年5月27日臺北高等行政法院109年度訴字第158號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件行政訴訟上訴後，被上訴人代表人由王啟仲變更為陳瑋鴻，茲由新任代表人於民國110年4月29日具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、緣上訴人以107年8月6日正字第107080601號函向被上訴人申請租借藝文廣場辦理藝文展演暨慈善義演活動，租借期間自107年8月23日至27日止，被上訴人審查活動企劃書內容顯為宗教性活動，有違桃園藝文廣場場地使用管理要點（下稱管理要點）第13點第5款規定，爰以107年8月13日桃市藝設推字第1070003012號函駁回申請。嗣上訴人承諾修改活動內容，以107年8月16日正字第107081601號函檢送活動企劃書再次申請，被上訴人認活動企劃書中祈福活動係以合唱團等藝文表演形式進行，符合藝文活動性質，遂以107年8月21日桃市藝設推字第1070003175號函（下稱107年8月21日函）准予辦理，並告知上訴人應遵守管理要點等相關規定。惟被上訴人於107年8月27日至現場查核，發現活動內容涉及誦經禮拜等宗教儀式，與活動企劃書內容不符，且違反管理要點第13點第5款規定，遂以107年9月12日桃市藝設推字第1070003350號函（下稱原處分）停止上訴人使用被上訴人各場地權利1年，並沒收保證金新臺幣（下同）55,000元。上訴人不服，提起訴願，案經桃園市政府108年12月12日府法訴字第1080277764號訴願決定不受理。上訴人仍不服，遂提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷；被上訴人應返還上訴人保證金55,000元。經原審法院判決駁回後，乃提起本件上訴。
三、上訴人起訴之主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決所載。
四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠本件訴願逾期故上訴人起訴不合法
⒈訴願法第61條第1項為保障人民訴願權利所為之規定，故所
謂「向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之『機關』作不服原行政處分之表示者」應指人民意在提起訴願尋求訴願機關對原行政處分重為審查而言，至人民向訴願機關首長個人、立法委員等「陳情」，因並無提起訴願請求對原行政處分重為審查之情事，核非屬合法提起訴願，參照各級行政法院92年度行政訴訟法律座談會法律問題第14則多數意見（人民向高等行政法院起訴既係請求法院對其與行政機關間之爭議為裁判，自非屬向其他機關不服原行政處分提起訴願之表示），亦可得出相同之推論。
⒉上訴人於107年9月12日收受原處分，因原處分未載明救濟
期間，且上訴人設址新北市（在途期間3日），故本件提起訴願期間之末日為108年9月15日；然上訴人遲至108年10月2日始提起本件訴願自已逾法定期間為不合法，而訴願逾期即屬未經合法之訴願程序，乃不備起訴要件，為不合法，且不能補正，本應以裁定駁回上訴人之訴。上訴人雖主張107年9月14日正字第1070914001號函（下稱系爭函）已向桃園市政府表達不服，依訴願法第14條第4項應已於法定期間合法提起訴願云云。然細繹系爭函之正本受文者為「桃園市市長鄭文燦」（自然人）而非行政機關，副本則為立法委員陳學聖、鄭寶清、張宏陸等人，均難認為「行政機關」，核與訴願法第14條第4項（第3項），已向其他「行政機關」提出之規定不符。又原審於準備程序中請上訴人當庭就系爭函有關文字有提起訴願之意予以劃記，經上訴人劃記三處，然該三處劃記，與訴願法第56條規定之訴願書要件均不符合。且108年10月2日上訴人提出之訴願書中未引用系爭函，亦未表明系爭函有訴願意思，亦經原審於準備程序中當庭提示訴願書並經上訴人確認在案。另桃園市政府對上訴人前開系爭函亦於107年10月31日函覆，同時對上訴人108年1月4日（經立法委員鄭寶清國會辦公室）之陳情，亦於同年月10日函覆。及被上訴人奉桃園市長批示欲向上訴人解釋，但上訴人不願意出席107年10月3日之協調會。亦足間接證明系爭函並非對原處分不服而向機關提起訴願，而只是要求市長等協調等語。綜上，並參照被上訴人抗辯系爭函縱認屬訴願，但上訴人未於法定期限內補正訴願書等語，系爭函難認上訴人業已合法提起訴願，應足證明。
㈡實體部分
⒈於107年8月26日晚間，被上訴人前往活動現場進行抽查，
發現舞台上的人物身穿僧袍，有進行宗教活動之疑慮，故拍照存證；於107年8月27日上午，被上訴人再度前往活動現場抽查，目睹舞台上正進行宗教儀式，眾人誦經「嗡嘛呢吧咪吽」，有人雙手合掌、有人鞠躬敬拜，舞台上眾僧穿著僧袍，並有人為「上師」撐起法器「華蓋」。上訴人提出之訴願書自承「祈福活動」中參與者均拿「美聲伎樂祈福頌」祝禱祈福，但參訴願書內所附之「美聲伎樂祈福頌」文本，內容包含楊枝淨水讚、二十一尊救度母禮讚經、超渡咒、功德迴向、決定速急滿願咒等咒文；上訴人提出之系爭函自承唱頌「答雅他……」、作為恭敬迎請語上師的儀式等語。107年8月26日民眾檢舉投訴，親見上訴人於活動中誦經祈禱，且新聞媒體亦在同年月25日、26日均有報導並使用「供佛」、「普渡」、「頌經」等字眼。則依據上開證據資料顯示，「行動佛教佛光遍照環島祈福公益關懷藝文展演暨慈善義演」活動（下稱系爭活動）顯非一般「藝文表演」活動，而應為社會通念所知之「宗教活動」，即屬違反管理要點第13點第5款所禁止之「法會儀式等宗教性活動」，已經證明。
⒉依被上訴人107年8月21日函說明三，被上訴人同意租借場
地予上訴人舉行系爭活動，仍然強調不得有管理要點第13點第5款「宗教性活動」；因此被上訴人抗辯在依法行政之宗旨下，絕不可能於協商同意系爭活動「加入」違法之宗教活動。又上訴人送審之活動內容根本沒有附上「全本」，即被上訴人所收受有關祈福活動之附件僅有7頁，經被上訴人上傳至公文系統，內容僅有為譜曲後之般若波羅蜜多心經及阿彌陀佛歌；因此被上訴人107年8月21日函同意租借場地時，係考量此心經及阿彌陀佛歌之內容皆為社會所知，縱帶有宗教色彩，既有譜曲或仍可以藝術表現，故予以核可。然上訴人實際進行方式，不只採用形式與一般人熟知的合唱團形式有別，實際上唱誦的亦不只有送審之兩首歌，上訴人於訴願書所附之「美聲伎樂祈福頌」文本，與送審之內容截然不同，即不僅沒有封面、目錄，除上開兩首曲目外，更包含楊枝淨水讚、二十一尊救度母禮讚經、超渡咒、功德迴向、決定速急滿願咒等咒文，再參照證物袋光碟影像併上訴人自承現場確有唱頌「嗡嘛呢吧咪吽」及「答雅他」，可認上訴人於祈福活動中所使用之文本，並非送被上訴人審查之文本亦足證明。且上訴人提出送審之企劃書上明載以「合唱團形式」表演，惟上訴人實際表演卻是由僧侶著僧袍，一旁備有法器，眾人一同念誦經文，核又與社會通念認定之合唱團表演不同。被上訴人對上訴人最初申請即因系爭活動屬佈道或法會儀式等宗教性活動，而不予准許，嗣經過協商後上訴人修改活動內容，被上訴人發函同意時，又一再重申系爭活動不得有「佈道或法會儀式等宗教性活動」；因此上訴人聲請傳喚證人證明107年8月16日協商時，被上訴人同意本件上開經認定為宗教活動內容行為已為被上訴人知悉（認非屬宗教活動）而同意租借場地云云，顯與上開認定事實相背，難認有必要，應予駁回。
⒊上訴人雖主張被上訴人為原處分前，未予上訴人陳述意見
機會，然參照上訴人不爭執之事實經過（原審卷第440頁），107年9月11日被上訴人已予上訴人陳述意見機會，因此上訴人此部分主張與事證不符，不能採據。上訴人再主張本件違反信賴保護原則云云，然被上訴人始終均堅持系爭活動應依管理要點第13點第5款禁止任何之「宗教性活動」，而上訴人違規於系爭活動中有宗教性活動又詳如前述，上訴人主張原處分違反信賴保護原則云云，亦不足採等語。
五、上訴意旨略謂：㈠因訴願救濟並無法定應委由法律專業代理人強制代理，自應
依據救濟意旨為當事人真義之法律上之適用及解釋。上訴人係在107年9月14日以系爭函即已為不服原處分之表示，且係向訴願機關之法定代理人（桃園市長）為之，依當事人之陳述意旨，即係對於原處分所為之不服及救濟，原判決以不具法律效力之「各級行政法院92年度行政訴訟法律座談會法律問題第14則」所稱多數見解（顯然非無爭議且亦有不同意見）作為認定上訴人並未合法提出訴願之依據，即應有適用訴願法第61條第1項規定不當之違背法令。又受理機關若認程式未備，尚應依訴願法第62條規定通知補正，但本件並未為之，原判決所稱無須補正亦與行政機關自行檢視自我決定是否適法妥當之立法意旨並不相合，訴願決定逕為作出不受理之決定，適用訴願法第57條及第62條規定即應有所未當之違背法令。另訴願受理機關既已作出訴願決定且經上訴人表明不服，則對於訴願決定所提出之行政訴訟即非未合。
㈡實體部分
⒈兩造對於107年8月16日業在桃園市政府市長辦公室，曾協
商須調整系爭「活動內容形式」，但「不須修正名稱」即可為允准等情並不爭執。系爭活動之名稱在修正前後均無變動，亦即此為被上訴人所同意及允准（即認為不違反管理要點）。但被上訴人嗣後對於上訴人裁罰，其理由之一竟為「本案活動名稱『行動佛殿佛光遍照 環島祈福 公益關懷 藝文展演 暨 慈善義演』已明確涉及宗教名稱，其宗教性質應無模糊之空間」（被上訴人訴願答辯書第5頁參照），可見嗣後原處分所為認定之標準、理由等，確實有所變動，且與107年8月16日兩造所為協議內容不相符（原來協議同意與認可之形式，嗣後翻異認為違反規定）。
⒉107年8月16日兩造達成協議，且被上訴人不否認經修正部
分有二：⑴穿著制服；⑵以合唱團歌唱形式（被上訴人訴願答辯狀第3頁參照）。本件祈福活動經兩造協商同意修改為「以合唱團方式，演唱祈福歌曲」（改以譜曲合唱之形式，係經被上訴人所認可）。修正前之活動企劃書，關於107年8月24日至27日之活動計畫，僅係記載「祈福活動」；修正後之活動企劃書，則依據協商會議之合意，上開祈福活動載明為「以合唱團方式，演唱祈福歌曲」。上訴人在祈福活動以合唱方式演唱祈福歌曲，更佐以西洋樂器之鋼琴、提琴等為伴奏，與其他場次之活動方式並不相同，確實係依協商結論以合唱方式進行，並非誦經之宗教性活動。宗教性誦經，均係使用法器，不可能以西洋樂器鋼琴、提琴等為伴奏，此為公眾所周知之通常事實。又於107年8月16日協商時，係由桃園市政府市長辦公室陳坤榮主任所提出：「上訴人人員可以著袍裝上台以合唱演唱方式進行祈福」，被上訴人代表人王啟仲主任當場亦為認可且對此方式根本未表示反對。則關於協商結論，被上訴人在訴願答辯狀第3頁所謂「穿著制服」，即是當時所協議之「穿著袍裝」。被上訴人嗣後卻辯稱所謂「制服」，是指工作人員穿著可辨識之服裝，並非袍裝。但「修正前」活動企劃書第8頁第2點與「修正後」活動企劃書第9頁第2點，均記載「活動全程派義工著制服以玆辨識，負責引導民眾及秩序維護」，關於此點並無修訂。顯然，兩造在107年8月16日達成協議之「可著制服」係另有所指，亦即上訴人人員可以著袍裝（即為上訴人正式之制服）上台。此點係為兩造合意之重要事項，確係為被上訴人嗣後指控上訴人違反規定之主要憑據。是以，關於107年8月16日兩造協商並達成合意之內容究竟為何？是否包括上訴人人員可以著袍裝（即為上訴人正式之制服）上台，此為本件實質上應為認定，亦為上訴人不服被上訴人違反協議及信賴保護之重要理由。
⒊由上開卷附證據可知對於該日協議內容（是否可著袍裝上
台？袍裝是否即其嗣後所稱之「制服」？是否以譜曲歌唱、伴以樂器而非法器之型態可受認為屬藝文活動而非宗教性活動等）業已產生疑義，對於上訴人所為上開抗辯，原判決未為採認，亦均未交代理由，應有判決理由不備之違背法令。又上訴人就此主要爭議事實，聲請傳喚證人陳坤榮及陳和慧等具結作證，渠等均為協議當時之主要參與者，並係為高階主管，量應得為據實證述以還原當時協議結論並還上訴人清白。原判決未察，對於聲請傳喚得為證明主要事實（兩造對於活動型態所允准範圍之結論）之證人不為傳喚，逕為推斷論定，其駁回調查證據聲請認為不必要不為調查乙節，應有判決理由不備或違背經驗法則及適用行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第286條但書不當之違背法令。
⒋系爭活動雖係為宗教團體所主辦，但並非宗教團體所舉辦
者即屬宗教活動，上訴人以公益慈善藝文展演的方式呈現，並非宗教活動。上訴人在本件之後，於基隆文化中心舉辦第11場活動，雖該場地亦有「不得為宗教道場活動」之規範限制，但基隆市政府文化局認為上訴人慈善藝文祈福活動並非為宗教活動。又系爭活動結束後不到20天之107年9月15日，相同場地亦舉辦「2018年土地公國際民俗藝術節」活動，迎奉各宮廟土地公遶境、神明安座、信眾燒香（市長率眾上香膜拜）主祭外，亦包含祈福、燃香祝禱、展現等民間道教信仰尊崇活動，乩身儀典等明顯屬於宗教活動，被上訴人適用管理要點的標準顯有不公平之處，但被上訴人竟不認為係屬宗教活動。上訴人已在原審陳明上情並已舉證在卷用以證明，原判決均未審酌，有判決理由不備之違背法令。原處分及原判決所為認定應審酌活動之宗旨目的（系爭活動宗旨在共同祈福國泰民安、風調雨順，並為慈善公益與藝文之活動展現，亦獲桃園市政府及民政局等協力支持）與整體活動內容及比例原則、正當性原則與公平合理原則。且爭議所稱袍裝（制服）、演唱歌曲等，均係經由事前協商後業已為共識下之修正，被上訴人在現場時亦無認為不妥，否則應當場為行政指導糾正以符雙方認知，卻不為之，所為處分不具正當性及信賴保護之原則等語，為此請求廢棄原判決，並就廢棄部分，撤銷訴願決定及原處分，且被上訴人應返還上訴人保證金55,000元。
六、經核，原審認定本件訴願已逾期，上訴人起訴不合法，所持理由尚無違誤，上訴人於第一審之訴應予駁回。茲就此程序部分上訴理由之指摘，補充論究如下：
㈠本件關於上訴人訴願之提起為逾期而不合法，業經原審論明
原處分因未載救濟期間，使救濟期間延長為1年，且上訴人設址新北市，在途期間為3日，故距其107年9月12日收受原處分，應以108年9月15日為訴願期間之末日，然上訴人108年10月2日始提起訴願，自已逾期等節，核與卷證資料相符。上訴人對上開認定亦不爭執，乃所指摘者為上訴人在提出訴願書之前，即以107年9月14日之系爭函向桃園市政府表達不服，依訴願法第14條第4項「訴願人誤向原行政處分機關或受理訴願機關以外之機關提起訴願者，以該機關收受之日，視為提起訴願之日」之規定，應已於法定期間合法提起訴願，原審未依上訴人陳述之內容認定，實有適用訴願法第61條第1項「訴願人誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關作不服原行政處分之表示者，視為自始向訴願管轄機關提起訴願」之不當云云。惟查，原審對於107年9月14日之系爭函何以難認上訴人有提起訴願之意，業於判決中論明其調查並得心證之理由，即原審由訴願書載明正本受文者為「桃園市市長鄭文燦」、副本則為立法委員陳學聖、鄭寶清、張宏陸等人，均為自然人而非訴願法第14條第4項所指之「行政機關」；於準備程序中曉諭上訴人當庭就系爭函有關文字有提起訴願之意予以劃記，經上訴人劃記三處，分別為主旨中「除表不服外」、說明中記載：「本會認為本件行政流程應有諸多齲齒」、說明㈤記載：「上述行政罰的事實調查與決策形成過程實難謂無瑕疵」等（見原審卷第205-207頁），與訴願法第56條規定訴願書應記載之事項，難認已經合致；又108年10月2日上訴人始提出之訴願書，並未引用系爭函，亦未表明系爭函有訴願意思，經原審於準備程序中當庭提示訴願書並經上訴人確認在案（見原審卷第427頁）。另桃園市政府對上訴人前開系爭函亦於107年10月31日函覆，略以：「主旨：有關貴會函請本府查復『行動佛殿…』違規一案，復如說明，請查照。說明：…二、…旨案維持…敬請諒察。」（見訴願卷第9頁）且上訴人事前即不願意出席107年10月3日之協調會，綜合以觀，因認系爭函乃在要求市長等協調，而難認有提起訴願之意。經核，原審以其調查所得，論斷系爭函不具備訴願意義，尚於證據法則無違。又系爭函受文者為桃園市市長，接續之作為也是人民陳情之經辦過程，原審以受文者非行政機關，不屬於誤向非訴願受理機關提起訴願之情形，而無訴願法第14條第4項規定之適用，亦無應適用之法規未予適用之違法。
㈡再按訴願法屬於行政救濟之一環，基於人民之提起而啟動，
於訴願法明定訴願機關、訴願期間、訴願提起之法定程序，包括訴願書應記載之事項等，惟亦同時考量人民對於法制之陌生，而有從寬之彈性規定，即於第57條規定：「訴願人在第十四條第一項所定期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願。但應於三十日內補送訴願書。」及於第61條規定：「（第1項）訴願人誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關作不服原行政處分之表示者，視為自始向訴願管轄機關提起訴願。（第2項）前項收受之機關應於十日內將該事件移送於原行政處分機關，並通知訴願人。」，有例外承認其訴願為合法之可能。是故，除符合此等規定之情形外，即不應任將人民經由目前行政機關常有之為民服務、與民有約等程序所為陳情，視為具有訴願提起之法效，否則即使訴願合法要件之規定形同具文。原審已論明系爭函無提起訴願之意，訴願機關自毋庸命其補正，或以108年10月2日訴願書為上訴人補正之訴願書，上訴意旨指摘訴願機關未依訴願法第62條規定「受理訴願機關認為訴願書不合法定程式，而其情形可補正者，應通知訴願人於二十日內補正」通知上訴人補正，而有適用訴願法第57條、第62條不當之違背法令云云，亦難成立。
七、本件上訴人訴願既已逾期，原審以其訴為不合法而予以駁回，自屬合法有據。雖原審亦就原處分之合法與否加以論斷，惟屬贅論，爰不予一一詳述。本件上訴仍執前詞，主張訴願並未逾期，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 6 月 30 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 帥 嘉 寶
法官 鄭 小 康法官 林 玫 君法官 洪 慕 芳法官 李 玉 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 6 月 30 日
書記官 高 玉 潔