最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第804號上 訴 人 林 娟訴訟代理人 呂康德 律師被 上訴 人 內政部代 表 人 徐國勇上列當事人間臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，上訴人對於中華民國109年6月24日臺北高等行政法院109年度訴字第48號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件事實經過：上訴人為大陸地區人民，與訴外人洪○○結婚，於民國108年8月1日申請來臺團聚，被上訴人以上訴人前經許可來臺觀光，停留效期至103年2月6日止，但未依限辦理延期或離境，又從事與許可目的不符之活動或工作且領有報酬，於107年9月17日始至被上訴人所屬移民署北區事務大隊臺北市專勤隊（下稱臺北市專勤隊）到案，在臺逾期停留4年7個月11日，於107年11月1日出境，且上訴人在前述申請觀光案，提供偽造之銀行存款證明，經臺灣宜蘭地方檢察署（下稱宜蘭地檢署）檢察官依刑事訴訟法第253條為不起訴處分，有事實足認有犯罪行為，依大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法（下稱進入許可辦法）第12條第1項第5款、第14條第1項第1款、第3款規定，以108年8月30日內授移北北服字第1080932818號處分書（下稱原處分）不予許可上訴人申請來臺團聚，不予許可期間自出境之日（107年11月1日）起算10年。上訴人不服，提起訴願遭決定駁回，提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分關於不予許可期間自出境之日107年11月1日起算10年部分均撤銷；被上訴人應為適法之處分。經臺北高等行政法院（下稱原審）以109年度訴字第48號判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴，上訴人遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)查上訴人於103年1月22日經許可來臺觀光，惟未依限辦理延期或離境，遲於107年9月17日始自行至臺北市專勤隊到案。
而上訴人於前開觀光申請案，提供偽造銀行存款證明，經宜蘭地檢署檢察官為不起訴處分。而上訴人未在臺灣地區育有已設有戶籍之未成年親生子女，未育有與配偶所生之親生子女，不符合進入許可辦法、大陸地區人民申請進入臺灣地區不予許可期間處理原則（下稱不予許可期間處理原則）所定減輕不予許可期間之要件。則被上訴人作成原處分，在臺逾期規定管制10年不予許可申請進入臺灣地區，於法尚無不合。
(二)上訴人雖主張原處分已超過行政罰法第27條第1項規定之裁處權時效，應屬違法。上訴人婚姻自由受憲法之保障云云。惟按進入許可辦法所定不予許可入境之規定，非屬具非難性之裁罰性不利處分。因此，主管機關審核大陸地區人民申請進入臺灣地區之案件時，於一定期間內不予許可其申請進入臺灣地區停留，不受行政罰法第27條第1項規定之限制，亦無違反同法第24條第2項規定之情事。又上訴人所主張團聚為婚姻自由的內涵受憲法之保障乙事，與不予許可期間可否類推適用行政罰法第27條第1項裁處權時效規定係屬二事，故上訴人此部分之主張，委無可採。
(三)上訴人另主張原處分所為之10年不予許可期間，違反比例原則且構成裁量怠惰云云。惟查上訴人違規行為有逾期停留、非法工作及犯罪行為3種。則被上訴人審酌上訴人違規行為之型態、情節、久暫等因素，參以不予許可期間處理原則第2點第1款、第10款第2目及第11款第1目規定，管制10年不予許可上訴人申請進入臺灣地區，以遏止行為人再入臺從事危害國家安全及公共秩序之行為，具有正當性，核無裁量怠惰及違反比例原則之情形。
(四)綜上所述，上訴人所訴各節，均非可採，原處分認事用法，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，上訴人徒執前詞，訴請撤銷，並求為判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
四、上訴意旨略謂：
(一)原審忽略原處分僅單純將不予許可期間處理原則規定之法定期間予以相加，未就個案情形加以考量，亦未說明理由，而有適用法規不當之違法。且有關上訴人構成不予許可期間處理原則第2點第10款第2目從事與許可目的不符之活動或工作且領有報酬之3年期間部分，原審係以宜蘭地檢署檢察官之不起訴處分書及臺北市專勤隊調查筆錄加以論斷，尚無法論斷成立上訴人究竟從事何種許可目的不符之工作或活動，且無法論斷是否收取報酬，原審未依職權調查證據，有違行政訴訟法第125條及第133條規定，而有判決不適用法規之違法。
(二)查上訴人同時該當不予許可期間處理原則之3種事由，依行政罰法第24條第2項規定，從一重處罰即能達成目的，被上訴人卻加以累加，違反一事不二罰原則，原判決未見於此，自有判決不適用法規之違法。且有關上訴人逾期停留期間及有事實足認為犯罪之部分，已逾行政罰法第27條裁處權時效規定，原判決未察，自有判決違背法令之處。又原處分使上訴人婚姻自由受限制，相當於變相對於婚姻自由之制裁，亦應類推行政罰法第27條規定，則原處分構成違法。
五、本院查：
(一)臺灣地區與大陸地區人民關係條例(下稱兩岸條例)第10條規定：「(第1項)大陸地區人民非經主管機關許可，不得進入臺灣地區。(第2項)經許可進入臺灣地區之大陸地區人民，不得從事與許可目的不符之活動。(第3項)前2項許可辦法，由有關主管機關擬訂，報請行政院核定之。」第17條第1項規定：「大陸地區人民為臺灣地區人民配偶，得依法令申請進入臺灣地區團聚，經許可入境後，得申請在臺灣地區依親居留。」第18條第1項規定：「進入臺灣地區之大陸地區人民，有下列情形之一者，內政部移民署得逕行強制出境，或限令其於10日內出境，逾限令出境期限仍未出境，內政部移民署得強制出境：……二、經許可入境，已逾停留、居留期限，或經撤銷、廢止停留、居留、定居許可。三、從事與許可目的不符之活動或工作。四、有事實足認為有犯罪行為。……」進入許可辦法第3條第1款第3目規定：「大陸地區人民申請進入臺灣地區從事下列活動之一者，應依本辦法規定辦理：一、社會交流：……（三）團聚。」第12條第1項第5款規定：「大陸地區人民申請進入臺灣地區，有下列情形之一者，得不予許可；已許可者，得撤銷或廢止其許可，並註銷其入出境許可證：五、曾有本條例第18條第1項各款情形之一。
」第14條第1項規定：「大陸地區人民申請進入臺灣地區，有下列情形之一，已入境者，自出境之日起算，未入境者，自不予許可、撤銷、廢止許可之翌日起算，得於一定期間內不予許可其申請進入臺灣地區停留。但曾入境已出境者，自出境之日起算：一、有本條例第18條第1項第2款經許可入境，已逾停留、居留期限情形，逾期4日以上未滿1個月者，其不予許可期間為3個月；逾期1個月以上未滿3個月者，其不予許可期間為6個月；逾期3個月以上未滿1年者，其不予許可期間為1年至2年；逾期1年以上未滿3年者，其不予許可期間為3年至5年；逾期3年以上者，其不予許可期間為5年。……
三、有……本條例第18條第1項第3款、第4款情形者，其不予許可期間為1年至5年。……」是可知：
1.兩岸條例係依憲法增修條文第11條所制定，規範臺灣地區與大陸地區人民間權利義務之特別立法；內政部依前引該條例規定，發布進入許可辦法，明文規定大陸地區人民進入臺灣地區之資格要件、許可程序、停留期限及逾期停留之處分等規定，符合該條例之立法意旨，係在確保臺灣地區安全與民眾福祉，符合兩岸條例之立法意旨，尚未逾越母法之授權範圍，為維持社會秩序或增進公共利益所必要，與上揭憲法增修條文無違，於憲法第23條之規定亦無牴觸(司法院釋字第497號解釋參照)。
2.大陸地區人民進入臺灣地區團聚，應依上開規定事前先申請主管機關許可，而倘若該申請人之前，有兩岸條例第18條第1項第2款所定曾經許可進入臺灣地區而逾停留期限者，或同條項第3款所定曾從事與許可目的不符之活動或工作者，或同條項第4款有事實足認為有犯罪行為者，業已顯現其不受兩岸條例與進入許可辦法等規定規範之危險性，對臺灣地區安全與民眾福祉，已形成危害，主管機關自得依進入許可辦法第12條第1項第5款規定，就其本次申請進入臺灣地區，不予許可之。而此不予許可入境之處分，旨藉由排除對臺灣地區安全與民眾福祉有危害之大陸地區人民入境，以直接預防其人入境可能發生之危害，性質上屬管制性不利處分，而非藉由對大陸地區人民處以不利效果之非難制裁，使其心生警惕避免再犯，才間接達成安全秩序維護的效果，故並非行政罰法所稱之具裁罰性質之行政處分。
3.又依進入許可辦法第14條第1項第1款規定，有兩岸條例第18條第1項第2款經許可入境，已逾停留、居留期限情形者，依其逾期日數，其不予許可期間為3個月至5年；依進入許可辦法第14條第1項第3款規定，有兩岸條例第18條第1項第3款、第4款情形者，其不予許可期間為1年至5年，而由主管機關依進入許可辦法所定各不同之違法事由，分別依其違法情節，在「3個月至5年」或「1年至5年」之不同期間內，具體裁量不予許可來臺之期間，以保障臺灣地區境管安全。就此而言，主管機關依進入許可辦法第14條第1項第1款後段或同條項第3款規定，依各不同之違法事由具體裁量大陸地區人民不予許可來臺（即不許可其入境申請）之期間，並對申請人大陸地區人民的告知，性質上也屬直接形成預防秩序危害效果的管制性不利處分，亦非行政罰法所稱之具裁罰性質 之行政處分。
4.承上二段所述，主管機關依進入許可辦法第12條第1項第5款規定，暨同辦法第14條第1項第1款及第3款規定所為之管制性不利處分，並非行政罰法所稱之行政罰，自無行政罰法第27條關於裁處權時效規定之適用。且依其立法目的既在排除對臺灣地區安全與民眾福祉有危害之大陸地區人民入境，以直接預防其人入境可能發生之危害，而予以管制，自亦無類推適用行政罰法第27條關於裁處權時效規定之餘地。又憲法保障人民享有不受國家恣意干預之婚姻自由，包括個人自主決定「是否結婚」、「與何人結婚」、「兩願離婚」，以及與配偶共同形成與經營其婚姻關係之權利(司法院釋字第791號解釋參照)，上開關於大陸地區人民進入臺灣地區需經申請許可及得不予許可期間等規定，旨在確保臺灣地區安全與民眾福祉，已如前述，並未就人民得自主決定之婚姻關係有所限制，更未禁止人民出境與其配偶團聚，上訴意旨主張應類推行政罰法第27條規定，否則相當於變相對於婚姻自由之制裁云云，自亦不可採。
(二)查上訴人於103年1月22日經許可來臺觀光，停留證效期至同年2月6日止，惟未依限辦理延期或離境，遲於107年9月17日始自行至臺北市專勤隊到案，在臺逾期停留4年7個月又11天，其間做臨時工作以維生；另上訴人於前開觀光申請案，提供偽造銀行存款證明，經宜蘭地檢署檢察官依刑事訴訟法第253條規定為不起訴處分，為原判決依法確定之事實，核與原處分卷所附之出入境資料、臺北市專勤隊調查筆錄及宜蘭地檢署檢察官107年度偵字第5634號不起訴處分書等相符，並經原審依職權調閱上開偵查卷宗並影印在卷可稽，經核與證據法則無違。基於上開之事實，原處分認上訴人有兩岸條例第18條第1項第2款、第3款及第4款之情事，依進入許可辦法第14條第1項第1款及第3款之規定，得於一定期間內不予許可其申請進入臺灣地區停留，於法有據，原判決予以維持，亦無不合。至上訴意旨主張有關上訴人構成從事與許可目的不符之活動或工作且領有報酬部分，原審未依職權調查證據一節，查上開調查筆錄記載：「(問)你在臺逾期期間有無非法工作或從事其他違法(規)活動？非法工作(或其他違法、規活動)之性質、期間及待遇為何？(若否；經濟來源為何？)(答)都沒有。每次只做臨時工作一、兩天過生活。」等語，且原審於準備程序期日提示上開調查筆錄，並詢問上訴人訴訟代理人就上訴人於在臺逾期停留期間做臨時工作以維生，從事與許可目的不符之活動或工作且領有報酬之事實有無意見，上訴人之訴訟代理人答以沒有意見，此亦有準備程序筆錄在卷可按，事證堪稱明確，原判決據以維持原處分認定上訴人有於在臺逾期期間從事與來臺觀光目的不符之活動或工作且領有報酬之情事，亦與經驗法則相符，原審未再依職權調查，於法並無不合，上訴意旨自無可採。
(三)再按不予許可期間處理原則第1點規定：「內政部為執行大陸地區人民進入臺灣地區許可辦法（以下簡稱本辦法）第14條第1項至第3項規定，統一認定基準，特訂定本處理原則。
」第2點規定：「大陸地區人民申請進入臺灣地區，有下列情形之一，已入境者，自出境之日起算；未入境者，自不予許可、撤銷、廢止許可之翌日起算，得於一定期間內不予許可其申請進入臺灣地區停留。但曾入境已出境者，自出境之日起算：（一）經許可入境，已逾停留、居留期限，……逾期3年以上，5年不予許可其申請進入臺灣地區。……（十）從事與許可目的不符之活動或工作，依下列各目規定：1.從事與許可目的不符之活動或工作，2年不予許可其申請進入臺灣地區；再次從事與許可目的不符之活動或工作，3年不予許可其申請進入臺灣地區；3次以上從事與許可目的不符之活動或工作，4年不予許可其申請進入臺灣地區。2.違反前目之規定且領有報酬者，不予許可期間得酌加1年，最高以5年為限。（十一）有事實足認為有犯罪行為，依下列各目規定：1.經依刑事訴訟法第253條及第254條獲不起訴處分、緩起訴處分或觸犯刑事法律經受拘役或罰金併宣告緩刑或受免刑之判決者，2年不予許可其申請進入臺灣地區……」核此處理原則係內政部為執行進入許可辦法第14條第1項至第3項關於不予許可期間之裁量權，統一認定基準，而頒訂之裁量基準，核其內容並未逾越兩岸條例及進入許可辦法之授權裁量範圍，且與比例原則亦無違，得予適用。
(四)查上訴人有兩岸條例第18條第1項第2款、第3款及第4款之情事，已如前述，則被上訴人依個案情節，分別就：1.違反兩岸條例第18條第1項第2款之情事，依進入許可辦法第14條第1項第1款「逾期3年以上者，其不予許可期間為5年」及不予許可期間處理原則第2點第1款「逾期3年以上，5年不予許可其申請進入臺灣地區」之規定，裁量不予許可期間為5年；2.違反兩岸條例第18條第1項第3款之情事，依進入許可辦法第14條第1項第3款「有本條例第18條第1項第3款情形者，其不予許可期間為1年至5年」及不予許可期間處理原則第2點第10款第1目前段規定「從事與許可目的不符之活動或工作，2年不予許可其申請進入臺灣地區」及第2目「違反前目之規定且領有報酬者，不予許可期間得酌加1年，最高以5年為限」之規定，裁量不予許可期間為3年；3.違反兩岸條例第18條第1項第4款之情事，依進入許可辦法第14條第1項第3款「有本條例第18條第1項第4款情形者，其不予許可期間為1年至5年」及不予許可期間處理原則第2點第11款「有事實足認為有犯罪行為，經依刑事訴訟法第253條獲不起訴處分者，2年不予許可其申請進入臺灣地區」之規定，裁量不予許可期間為2年；並經考量倘大陸地區人民在臺曾有多種違規行為者，其再次入臺對國境管理安全及民眾福祉之危害程度顯然較僅單一違規行為者大，其管制時間依違規樣態行為個別計算再予以累計，具有防範及警示大陸地區人民不得入臺從事危害國家安全及公共秩序之作用，作成不予許可期間為上開5年、3年及2年予以累加之不予許可期間為10年之原處分，經核尚無裁量逾越或裁量怠惰之情事，亦與比例原則無違。至上訴意旨主張依行政罰法第24條第2項規定，從一重處罰即能達成目的，被上訴人卻加以累加，違反一事不二罰原則云云。惟查原處分係管制性不利處分，非行政罰法所稱之具裁罰性之行政處分，已如前述，況按行政罰法第24條係對於一行為違反數個行政法上義務規定而為規範，對於數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，則於行政罰法第25條規定應分別處罰之；本件上訴人所為之違反兩岸條例第18條第1項第2款、第3款及第4款之行為，既係出於數行為，而非出於一行為，原處分就各該數行為分別定其管制期間，亦與一行為不二罰之法理無違，上訴意旨無可採取。
六、綜上所述，原判決駁回上訴人之訴，除於理由四(三)及(五)數處將進入許可辦法第12條誤植為第19條外，於法並無不合。上訴論旨，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 12 月 16 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 簡 慧 娟法官 鍾 啟 煌法官 蔡 紹 良法官 王 碧 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 12 月 16 日
書記官 葉 倩 如