最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第817號上 訴 人 臺中市政府運動局代 表 人 李昱叡訴訟代理人 陳聰能 律師被 上訴 人 張福生上列當事人間政府資訊公開事件，上訴人對於中華民國109年6月11日臺中高等行政法院108年度訴字第316號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理 由
一、事實概要：緣被上訴人於民國108年8月6日填具政府資訊申請書，向上訴人申請臺中市○○區ＯＯ公園慢速壘球場（下稱系爭球場）106年及107年第三方會計師簽證收支報表（內含收費日期、收費項目、收費金額、支出日期、支出項目、支出金額等資料，下稱系爭資訊），並說明係為瞭解系爭球場收費及支出標準，以監督政府施政。上訴人受理申請，依據政府資訊公開法第5條及第18條第1項第7款規定，就系爭球場106年及107年第三方會計師簽證資料上，認有涉及營業上秘密或經營事業有關之資訊予以遮蓋後，以上訴人108年8月23日中市運產字第1080017511號函（下稱原處分）附上開資料提供予被上訴人。惟被上訴人以其所申請資訊無政府資訊公開法第18條第1項第7款適用之情事，不服原處分，提起訴願，經決定駁回後，提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分、上訴人應就被上訴人於108年8月6日政府資訊公開申請書之申請作成准許之行政處分。嗣經原審法院108年度訴字第316號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分，並命上訴人就前項撤銷部分，應依原判決之法律見解對被上訴人申請案件作成適法之處分。上訴人不服，提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張及上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
三、原判決撤銷訴願決定及原處分，並命上訴人就前項撤銷部分，應依原判決之法律見解對被上訴人申請案件作成適法之處分，係略以：㈠本件被上訴人所申請公開之系爭資訊，應屬第三人臺中市ＯＯ區體育會之經營事業有關之資訊無疑。然此部分資訊並非未經公開或普遍大眾所共知的技術或知識，且於一般上市櫃公司之財務報表上，收支項目亦屬應公開之部分，而非應秘密之事項。細閱上訴人所提出之收支決算表所載收入僅有場地使用費；而支出則為場地管理費、維護費、修繕費、勞務費等，核與上訴人與臺中市ＯＯ區體育會所簽訂之「臺中市ＯＯ區ＯＯ公園慢速壘球場委託管理契約」（下稱系爭契約），約定體育會之收入僅有體育場館之使用費，而其收入僅應（能）支用於維護管理場地之業務費、設備費、維護費、水電費、人事費等，年度如有結餘，全數繳回市庫。前揭收入不得支用於與場地維護管理非直接必要項目，又該收支決算表於收支項目上，僅係就該收支類型分類作概括舉列，亦非就其各該類別之詳細資訊有所記載，故難謂有何營業秘密可言。㈡即便如上訴人所言之競爭地位而有屬營業秘密之可能，系爭契約所依據之法規為臺中市市有體育場館管理辦法（下稱系爭辦法）第2條，觀系爭辦法第1條規定，系爭辦法具有推行全民體育、提昇公共服務水準及加強維護各體育場館設施之公益目的。職是，上訴人就此既說明該收支報表能評估管理者運用資源之責任及範疇，反映管理主體之體質及過去之經營績效，則此事項亦應為一般人民所監督，即公開尚能發揮監督代管者之效，難以諉為無公開之必要且無損及公益而限制之。是以就「公開資訊欲增進之公益或保護人民生命、身體、健康有必要」與「不公開資訊所保護該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益」間，予以個案比較衡量判斷之，其代管理之良窳應大於該團體自身之利益，即公開資訊所欲增進之公共利益顯然大於提供資訊所侵害之權利。故被上訴人就該部分請求應予公開，為有理由。㈢上訴人雖已於108年9月27日以中市運產字1080019702號函通知並詢問臺中市ＯＯ區體育會是否同意提供系爭資訊，並經臺中市ＯＯ區體育會以108年10月8日ＯＯ體育源(108)字第0108號函復上訴人為不同意，上訴人亦不得以此為由拒絕公開。從而本件經審閱系爭球場106年及107年第三方會計師簽證收支報表，於收支項目上，僅係就該收支類型分類作概括舉列，並非就其各該類別之詳細資訊有所記載，無從憑認其具保密之必要性，予以提供難認有損及政府資訊公開法第18條第1項第7款所保護之法益。則上訴人本於職權於上述個別資訊做成判斷後，遮蓋簽證收支決算表上有關收入及支出之項目後，依政府資訊公開法第18條第2項規定，就其他部分即收入及支出之合計及結餘以原處分提供予被上訴人，即未具否准之正當理由等由為據。
四、上訴意旨略以：㈠本案雖應優先適用檔案法之相關規定，惟若檔案法未有規定，而有符合政府資訊公開法限制要件時，自亦得限制之。本件被上訴人係向上訴人申請系爭球場106年及107年第三方會計師簽證收支報表，然該收支報表係由臺中市○○區體育會所作成，並由該會依系爭契約第6條第6款規定陳報上訴人備查，核屬上訴人因主管業務而擁有臺中市○○區體育會之資料，此為臺中市○○區體育會於管理行為中產製之文件，係其經營事業上之資訊。又收支報表能評估管理者運用資源之責任及範疇，反映管理主體之體質及過去之經營績效，具有經營經驗之經濟價值，及不欲為外人所得知之情報。其公開或提供，有被他人用以了解分析及增進經營計畫之參考，有侵害該會正當利益之虞。衡量系爭球場經營上之資訊，內容非屬一般未涉及該類資訊之人所須知，資訊未公開尚無損及公益，難謂有公開之必要。㈡上訴人函詢臺中市○○區體育會是否同意提供該會代管系爭球場106年及107年之第三方會計師簽證收支報表予民眾閱覽，亦經該會函復欠難同意對外公開。應認上訴人本於職權於上述個別資訊作成判斷後，遮蓋簽證收支報表上有關收入及支出之項目後，依政府資訊公開法第18條第2項規定，就其他部分即收入及支出之合計及結餘以原處分提供予被上訴人，於法尚無不合。原判決已違反政府資訊公開法第18條第1項第7款、第2項規定及法務部99年1月8日法律字第0980035212號、101年4月2日法律字第10100548840號函文意旨，應予廢棄。㈢原審在臺中市○○區體育會完全不知悉兩造間核有本件訴訟繫屬之情形下，並未依職權裁定命臺中市○○區體育會參加訴訟，使之有行使訴訟程序中防禦權之陳述機會，即遽認本件臺中市○○區體育會就系爭資訊難謂有何營業秘密可言，且難以諉為無公開之必要且無損及公益而限制之，亦嫌速斷。
五、本院查：㈠按「為健全政府機關檔案管理，促進檔案開放與運用，發揮
檔案功能，特制定本法。本法未規定者，適用其他法令規定。」「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：七、其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」為檔案法第1條、第17條、第18條第7款所規定。次按政府資訊公開法要求政府機關主動或依申請公開政府資訊，係藉政府資訊之公開以保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督並促進民主參與。公開政府資訊本身即具有公益性，不問人民要求政府公開資訊之動機及目的為何，即得依該法請求政府公開資訊，此乃現代民主國家建立透明政府及公眾監督政府所必要的機制。又「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」、「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……個人、法人或團體營業上秘密或經營事業有關之資訊，其公開或提供有侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。」政府資訊公開法第5條、第18條第1項第7款分別有明文規定。足見，凡政府所保有的資訊，以公開為原則，不公開為例外，然對於人民資訊提供的請求，非漫無限制，公開也不是唯一至高的價值，遇有更優越之公共利益或私人利益時，仍須適度退讓。同條第1項第7款明定如屬營業上秘密或經營事業有關之資訊，公開或提供有侵害權益，應限制公開或不予提供，其立法理由亦明揭「個人、法人或團體營業上秘密或其經營事業有關之資訊，該等資訊之公開或提供有侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益時，為保護當事人之權益，該等政府資訊亦應限制公開或不予提供；惟如對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要者，自不在限制範圍。」另所稱「權利」應指依法所保護之各種權利，「競爭地位」係指公平競爭關係下之地位，「其他正當利益」係指個人、法人或團體經營事業所產生之重要知識、信用等正當利益。
㈡次以，政府資訊的限制公開或不予提供，應可解為對人民的
基本人權「知的權利」加以限制，此限制範圍應在必要最小程度範圍之內。因此，基於政府資訊公開之目的，及例外解釋從嚴的法解釋原則，政府資訊公開法第18條第1項所定之例外事由，應從嚴解釋。而判斷限制範圍之基準必須客觀，預防政府機關的主觀擅斷，以貫徹立法意旨，同時應避免因不當的資訊公開，使營業祕密等受到侵害。又個人、法人或團體營業上秘密或其經營事業有關之資訊之公開，是否明顯不當地侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益或合理預期將對該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益構成侵害，也應考量「被請求公開的資料中是否存在值得保護的個人、法人或團體營業上秘密或其經營事業有關之資訊」、「被請求公開的資訊，是否能促進公共利益」、「不公開資訊與公開資訊所增進的公共利益，二者間的比較衡量」等情。
㈢再按政府資訊公開法所定義之「政府資訊」，其涵蓋範圍較
檔案法所定義之「檔案」為廣，倘政府機關將其保管之政府資訊依照管理程序，送經歸檔管理者，即屬檔案法所指之「檔案」。在現行法律體系下，政府資訊係政府機關檔案之上位概念，政府機關檔案仍屬政府資訊之一部分。因此，人民申請提供之政府資訊，如屬業經歸檔管理之檔案，自應優先適用檔案法規定處理之。然參酌政府資訊公開法第18條第1項各款限制公開之規定，與檔案法第18條規定相類似，出於相同之立法精神，係更為具體、縝密規定之較新立法例，且其內容均與檔案法第18條第7款規定之公共利益或第三人正當權益之維護有關，再參照檔案法第1條第2項規定「本法未規定者，適用其他法令規定」之意旨，可導出人民申請公開之資訊，如具檔案性質者，政府機關除得適用檔案法第18條規定外，亦得適用性質相同之政府資訊公開法第18條第1項各款規定據以拒絕提供。從而，就人民申請提供具有「檔案」性質之政府資訊事件，政府機關自得審查檢視有無檔案法第18條各款、政府資訊公開法第18條第1項各款情形，如審查結果並無上開規定所列限制公開或不予提供之政府資訊，即應准依人民之申請提供；倘政府資訊中含有限制公開或不予提供之事項，若可將該部分予以遮蔽，施以防免揭露處置，已足以達到保密效果者，依政府資訊公開法第18條第2項規定意旨，即應就該其他部分公開或提供。
㈣依照系爭契約第4條第1款、第6條第5款及第6款等規定可知，
上訴人對於臺中市ＯＯ區體育會擁有一定之監督、查核及對系爭球場之使用權限，臺中市ＯＯ區體育會應自負盈虧，其收入應支用於維護管理該場地之業務費、設備費、維護費、水電費、人事費等，年度如有結餘，全數繳回市庫。系爭資訊並非未經公開或普遍大眾所共知的技術或知識，且於一般上市櫃公司之財務報表上，收支項目亦屬應公開之部分，而非應秘密之事項。收支決算表於收支項目上，僅係就該收支類型分類作概括舉列，亦非就其各該類別之詳細資訊（如：收支之來源、時間等）有所記載，故難謂有何營業秘密可言。又臺中市ＯＯ區體育會代管理之良窳應大於該團體自身之利益，即公開資訊所欲增進之公共利益顯然大於提供資訊所侵害之權利，故按政府資訊公開法第18條第1項第7款但書規定，被上訴人就該部分請求應予公開為有理由等情，已經原審就其調查證據之辯論結果，論述其得心證之理由及法律見解，於法並無不合，尚無判決不適用法規或適用法規不當之違背法令情事。上訴意旨主張收支報表能評估管理者運用資源之責任及範疇，具有經營經驗之經濟價值，及不欲為外人所得知之情報，其公開或提供有侵害臺中市ＯＯ區體育會正當利益之虞，系爭資訊內容非屬一般未涉及該類資訊之人所須知，未公開尚無損及公益。原判決違反政府資訊公開法第18條第1項第7款、第2項規定云云，並無可採。㈤我國行政訴訟採取職權調查原則（行政訴訟法第125條第1項
參照），事實審法院有促使案件成熟，依職權查明為裁判基礎之事實關係，使之可達為實體裁判程度之義務，以作成實體裁判，確保向行政法院尋求權利保護者能得到有效之權利保護。在課予義務訴訟，即使行政機關有未盡其職權調查義務之情事，事實審法院亦不能以此為由，單純撤銷否准處分，不查明申請人之請求權要件事實是否存在，而責令行政機關查明。行政訴訟法第200條第4款規定，在上述事實審法院有促使案件成熟義務之理解下，所謂之「案件事證尚未臻明確」，以涉及判斷餘地或裁量之事項者；或從機關功能最適觀點，由行政機關為事實調查或認定，較諸由行政法院為事實調查或認定始為可能或適宜，例如涉及高度專業性或複雜性事實情形者而言。本件被上訴人申請系爭資訊，上訴人本應循政府資訊公開法、檔案法等相關法規為審查基準，始能作成准許與否之認定，業如前述；被上訴人申請未獲滿足而請求法院救濟，核其申請之基礎事實尚不涉及高度專業性或複雜性，法院自亦應就被上訴人申請是否該當於資訊公開要件而為整體審查，自行調查事實認定之，並無再命上訴人調查釐清事實，而逕發回機關重查之餘地。原判決未盡促使案件成熟之職權調查義務，即有不適用行政訴訟法第125條第1項規定之違背法令情事。查被上訴人政府資訊申請書申請政府資訊內容要旨及件數略以：「㈠內容要旨：臺中市○○區ＯＯ公園慢速壘球場106年及107年第三方會計師簽證收支報表（內含收費日期、收費項目、收費金額、支出日期、支出項目、支出金額等資料）。㈡件數：每年1件。」則被上訴人請求資訊公開的範圍究竟何指?上訴人提供原處分遮蓋部分是否即可滿足被上訴人之請求?均尚待原審調查事實認定後，再整體審查是否該當於資訊公開要件而為適法之裁判。原審就此以被上訴人申請案件尚待上訴人調查，始可釐清被上訴人申請有理由之範圍，判命上訴人依原判決見解作成適法處分，而未自行審認，於法即有未洽。
㈥上訴意旨雖未指摘及此，然本院調查高等行政法院判決有無
違背法令，不受上訴理由之拘束，原判決既有上述違誤，仍應認本件上訴為有理由，因尚有上述相關事項有待原審究明，本院無從自為裁判，爰將原判決廢棄，發回原審調查後，另為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 7 月 8 日
最高行政法院第四庭
審判長法 官 陳 國 成
法 官 蕭 惠 芳法 官 曹 瑞 卿法 官 高 愈 杰法 官 林 惠 瑜以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 7 月 8 日
書記官 蔡 宜 婷