最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第837號上 訴 人 新北市淡水區公所代 表 人 巫宗仁訴訟代理人 賈世民 律師被 上訴 人 洪日清訴訟代理人 蘇清水 律師
蘇國欽 律師上列當事人間祭祀公業事件，上訴人對於中華民國109年6月11日臺北高等行政法院108年度訴字第1859號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於被上訴人向上訴人申請「祭祀公業洪文遊公」派下員洪水塗之本家派下員繼承變動申請部分暨該部分訴訟費用，均廢棄。
上開廢棄部分，被上訴人於第一審之訴駁回。原判決關於被上訴人向上訴人申請「祭祀公業洪文遊」派下員洪水塗之本家派下員繼承變動申請部分暨該部分訴訟費用，均廢棄，發回臺北高等行政法院。
原審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔二分之一。
理 由
一、緣被上訴人之父即訴外人洪水塗於民國91年1月29日向上訴人申請核發「祭祀公業洪文遊」派下全員名冊，經上訴人（改制前為臺北縣淡水鎮公所）於青年日報上公告「祭祀公業洪文遊派下員名冊」、「祭祀公業洪文遊『公』派下系統圖」、「祭祀公業洪文遊財產清冊」及「祭祀公業洪文遊『公』財產清冊」，公告期滿無人異議，上訴人乃以91年3月22日北縣淡民字第0910009336號函發給「祭祀公業洪文遊派下全員證明書」，以同日北縣淡民字第0910007902號函為附件（與上訴人91年3月22日北縣淡民字第0910009336號函，下合稱91年3月22日函），發給經加蓋上訴人印信之派下全員名冊、系統表及財產清冊（內容如青年日報所公告）；而於91年4月17日以北縣淡民字第0910012373號函准予備查選任洪水塗為「祭祀公業洪文遊」之管理人。嗣洪水塗以此向改制前臺北縣淡水地政事務所（下稱淡水地政事務所）辦理該公業土地管理人變更，淡水地政事務所就「祭祀公業洪文遊」及「祭祀公業洪文遊公」是否同一，行文上訴人求為釋疑。上訴人以91年5月9日北縣淡民字第0910014765號函（下稱91年5月9日函）覆略以：本案祭祀公業洪文遊（祭祀公業洪文遊公）所檢送之原始證明文件及系統表所示其享祀者為同一人，另管理人及所屬派下成員均相同，係屬同一主體之祭祀公業，無庸分別辦理公告，其於祭祀公業洪文遊稱號下加（公）字，應為對享祀者之敬呼，非另一名稱不同之祭祀公業等語。惟淡水地政事務所仍各就「祭祀公業洪文遊財產清冊」及「祭祀公業洪文遊『公』財產清冊」所載土地，分別為「祭祀公業洪文遊」及「祭祀公業洪文遊『公』」所有之登記，僅變更管理者為洪水塗。洪水塗於94年8月22日死亡。被上訴人以利害關係人身分，於107年12月5日檢具上訴人91年3月22日函所核發派下全員證明書及其附件、洪水塗一脈變動部分戶籍謄本、變動部分前後系統表及派下員變動前後名冊，就本家洪水塗一脈因繼承所生變動，申請公告徵求異議，如無異議請准備查。上訴人以108年4月16日新北淡民字第1082560712號函（下稱原處分）否准所請，理由略謂：「祭祀公業洪文遊『公』」未經申報，無從據以辦理派下員繼承變動，且被上訴人僅申請洪水塗一脈繼承變動，未及於全部派下繼承變動，於法未合等語。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷；上訴人應准予被上訴人申請祭祀公業洪文遊（公）派下員繼承變動之行政處分。復於109年4月1日以「行政變更訴之聲明狀」，聲明：訴願決定及原處分均撤銷；上訴人應就被上訴人申請祭祀公業洪文遊（公）派下員繼承變動，准予受理並公告。再於109年4月15日準備程序時，聲明：訴願決定及原處分均撤銷；上訴人應就被上訴人107年12月5日申請「祭祀公業洪文遊、祭祀公業洪文遊公」派下員繼承變動，准予受理並公告。嗣於言詞辯論終結後之109年5月20日以「行政陳報狀」，聲明：訴願決定及原處分均撤銷；上訴人應就被上訴人107年12月5日申請「祭祀公業洪文遊」、「祭祀公業洪文遊公」派下員洪水塗之本家派下員繼承變動，引用上訴人91年3月22日以北縣淡民字第0910009336號核發派下員證明書函及其附件，准予受理並公告。經原審法院判決將訴願決定及原處分均撤銷；上訴人並應就被上訴人107年12月5日申請洪水塗一脈派下員繼承變動事件，引用上訴人91年3月22日函所核發派下員證明書函及其附件，准予公告徵求異議。上訴人不服，乃提起本件上訴。
二、被上訴人起訴之主張及上訴人於原審之答辯，均引用原判決所載。
三、原判決撤銷訴願決定及原處分，並命上訴人應就被上訴人107年12月5日申請洪水塗一脈派下員繼承變動事件，引用上訴人91年3月22日函所核發派下員證明書函及其附件，准予公告徵求異議，其理由略謂：
㈠上訴人業於91年3月22日就「祭祀公業洪文遊」為派下全員證
明書之核發，而被上訴人為該公業管理人兼派下員洪水塗之子，洪水塗死亡後，被上訴人未經繼承變動公告為派下員，乃基於該公業利害關係人身分，檢具上訴人91年3月22日函所核發派下全員證明書（包括「祭祀公業洪文遊派下員名冊」、「祭祀公業洪文遊『公』派下系統圖」、「祭祀公業洪文遊財產清冊」及「祭祀公業洪文遊『公』財產清冊」），變動部分之戶籍謄本、變動前後系統表及派下員變動前後之名冊，申請上訴人受理其本家洪水塗一脈派下員變動為公告，揆諸祭祀公業管理條例第18條規定，於法並無不合。
㈡上訴人91年3月22日函核發「祭祀公業洪文遊」派下全員證明
書，與被上訴人107年12月5日檢具該函所申請祭祀公業派下員繼承變動公告，二者所稱之祭祀公業具有同一性，確然無誤。是而，被上訴人之申請，僅係要求以上訴人91年3月22日函所核發「祭祀公業洪文遊」派下全員證明書為基礎，為洪水塗一脈派下員繼承變動之公告；至於該派下全員證明書係就「祭祀公業洪文遊」（不及於「祭祀公業洪文遊『公』」）公告，或係就「祭祀公業洪文遊」與「祭祀公業洪文遊『公』」二祭祀公業合併公告所核發，則非其所問。是其申請基礎未超出91年3月22日函所確認祭祀公業二要素（人與物）之範圍，無涉於「祭祀公業洪文遊」、「祭祀公業洪文遊『公』」是否同一之確認，也未要求變動財產內容，合先指明。
㈢誠然，上訴人91年3月22日函核發之派下全員證明書，就派下
員系統表及財產清冊，交互使用「祭祀公業洪文遊」、「祭祀公業洪文遊『公』」等文字；派下員名冊與派下員系統表未合，不動產清冊又有「祭祀公業洪文遊」、「祭祀公業洪文遊『公』」二份，致證明書之效力範圍曖昧難明；此雖源於祭祀公業管理人洪水塗申報之資料，但上訴人公告時本應核對釐清，嗣經公告無人異議而核發派下全員證明書，上訴人當有義務就證明書所載公告之權利內容予以說明，而上訴人亦以91年5月9日函明確表示：「本案祭祀公業洪文遊（祭祀公業洪文遊公）所檢送之原始證明文件及系統表所示其享祀者為同一人，另管理人及所屬派下成員均相同，係屬同一主體之祭祀公業，無庸分別辦理公告，其於祭祀公業洪文遊稱號下加（公）字，應為對享祀者之敬呼，非另一名稱不同之祭祀公業」；可認上訴人係基於「祭祀公業洪文遊」、「祭祀公業洪文遊『公』」為同一，分列財產清冊所載不動產則同歸屬單一祭祀公業之意思，而為派下全員證明書之核發，就其形式外觀而言，尚無重大明顯瑕疵可判定為無效之事由。至於上訴人嗣後如認該派下全員證明書之核發違法，應於除斥期間自行撤銷或廢止該函所核發之派下全員證明書，否則，基於該函之拘束力，即不容其自行否認該派下全員證明書所載權利狀態，進而拒絕辦理依祭祀公業條例第18條所申請之派下員變動公告。再者，被上訴人之申請經上訴人受理公告徵求異議後，如無異議，經上訴人備查，該祭祀公業派下員即可依公告內容為管理人之推舉及財產之處分；如有異議，則經由異議人向普通法院提起確認派下權、不動產所有權之訴，並可釐清「祭祀公業洪文遊」、「祭祀公業洪文遊『公』」是否同一，以及派下員與財產歸屬之爭議；反之，如上訴人一方面並不撤銷或廢止91年3月22日函所核發之派下全員證明書，一方面又以該派下員全員證明書所載權利內容有所疑義為由，拒絕任何關於該祭祀公業派下員變動之申請，將導致祭祀公業權利內容始終陷於不明，無從選任管理人，所有之不動產也無法管理及使用，此誠非設置祭祀公業土地清理要點或祭祀公業條例之立法意旨，更有違法律授權上訴人發給祭祀公業派下全員證明書之立法目的。是上訴人以「祭祀公業洪文遊」、「祭祀公業洪文遊『公』」不同為由，否准被上訴人107年12月5日之申請，與法自屬有違。
㈣祭祀公業派下全員證明書核發後，派下員有變動者，管理人
、派下員及利害關係人均得檢具文件向主管機關申請公告，為祭祀公業條例所明定。該三類人員雖均得為此申請，但得申請變更公告之範圍，因其身分對於該祭祀公業所主張之權限或權利而有不同，可取得以申請變更公告之資訊亦有所異。如為管理人，乃基於祭祀公業本身利益，有派下員繼承變動之事實，當然應將全部派下員之繼承變動辦理申請公告；如為派下員，基於對公業享祀者祭祀義務及對財產共有之利益，其所屬一脈有繼承變動之事實而申請公告變動派下員名冊時，得經其他派下員之授權取得相關資料，而併為繼承變動之申請公告，以利於祭祀公業管理之公益，此本院100年度判字第225號判決意旨之所示也。但「利害關係人」並非祭祀公業本身或其所屬，甚至與祭祀公業或其派下員之利害關係相反，基於其利害關係而為祭祀公業「部分」派下員繼承變動公告申請時，既無義務也無權源可取得與其利害關係無涉之派下員繼承變動之資訊，自無要求其基於「公益」而必須就該祭祀公業全部派下員繼承變動為申請，始准公告之理。被上訴人並非系爭祭祀公業之管理人，也尚未列名為派下員，甚至與該祭祀公業訴訟中（參見臺灣高等法院105年度重上字第304號民事判決），於現行實務上難以取得其他派下員授權以取得其戶籍資料，上訴人也因法令限制考慮，未能依被上訴人所請提供相關人等戶籍資料以憑被上訴人申報，此徵諸原處分卷附兩造間，及上訴人與新北市政府民政局，及該局請示內政部關於可否提供戶籍資料之文件往返即明。因此，被上訴人主張其係祭祀公業派下員之繼承人，為本家一脈之繼承變動申請，既係基於利害關係人身分，自無庸提出所有派下員繼承變動資料，請求上訴人一併公告。實則，基於行政之主動性，上訴人既自承掌握該祭祀公業另有派下員發生繼承變動之事實，非不可於被上訴人申請繼承變動時，併促請其他派下員（或其繼承人以利害關係人身分）申請併同公告；有其他派下員繼承變動事實為兩造所不知者，也可能透過公告促請其他派下員或利害關係人為該等公告之申請，甚或對被上訴人所申請之公告內容異議，並透過訴訟解決私權爭議。如此，方能維繫祭祀公業管理之正確及效率，始之謂「公益」。上訴人以被上訴人未能補正並申請所有派下員繼承變動為據，駁回其公告本家一脈繼承變動之申請，於法有違，並有礙公益。
㈤基於祭祀公業本體延續性，祭祀公業經申報備查後，派下員
之變動始終必須以首次核發之派下全員證明書為基礎，而為後續之申報公告；而此後每次因變動而申請公告所核發之派下全員證明書，也係接續首次派下全員證明書所載權利內容，僅就變動部分為公告，經無異議而予以備查之證明，要無廢止或撤銷首次核發之派下全員證明書之效力。因此，雖上訴人前有另案因祭祀公業洪文遊派下員間發生「歸就」（讓與）事實（洪維和讓渡祭祀公業派下財產權予派下員洪登輝），經洪登輝之申請而為公告徵求異議，無異議備查後，以上訴人102年5月21日新北淡民字第1022110246號函（下稱102年5月21日函）核發派下全員證明書乙節，固有讓渡證明書、上訴人102年4月11日新北淡民字第10221037411號公告及上訴人102年5月21日函在卷為憑（但無該派下全員證明書所應具之附件經上訴人提出附卷），然上訴人102年5月21日函所核發之派下全員證明書，於法理上，當然承接上訴人91年3月22日函所核發派下全員證明書所示權利範圍，變動者限於公告歸就部分，而此變動與被上訴人申請洪水塗一脈派下員繼承變動復屬無涉。是以，被上訴人申請洪水塗一脈派下員繼承變動之基礎，雖為上訴人91年3月22日函所核發派下全員證明書，並非最近一次上訴人102年5月21日函所核發之派下全員證明書，但二者除前述經歸就公告變動者外，於法理上不可想像二者有所差異，否則，乃無從認為前後派下全員證明書屬於同一祭祀公業。因此，被上訴人以上訴人91年3月22日函所核發派下全員證明書為基礎，就其本家一脈繼承變動申請公告，並不失其正當性；而此，即令認被上訴人提出文件有所瑕疵，也只需命補正即可，但上訴人並未命補正（參見上訴人107年12月30日新北淡民字第1072281406號函所載命被上訴人補正事項，及原處分駁回申請之理由，也俱未載明此節），臨訟卻以此為抗辯，顯然只是技術性杯葛而已。至於上訴人所主張102年5月21日函所核發之派下全員證明書，僅及於「祭祀公業洪文遊派下員名冊」、及「祭祀公業洪文遊財產清冊」，不及於「祭祀公業洪文遊『公』派下系統圖」及「祭祀公業洪文遊『公』財產清冊」，因此，已取代上訴人91年3月22日函所核發之派下全員證明書乙節，一則，基於祭祀公業之延續性，此乃不可想像，二則，既然上訴人102年5月21日函核發之派下全員證明書關於人與物此二要素，與上訴人91年3月22日函所核發者全然不同，則此二函所表彰之祭祀公業即難認為同一，自也無上訴人102年5月21日函取代上訴人91年3月22日函之可言。若以此而論，被上訴人所提出上訴人91年3月22日函所核發派下全員證明書仍屬上訴人就系爭公業最近一次所核發之派下全員證明書，併此敘明等語。
四、上訴意旨略謂：㈠「祭祀公業洪文遊」申報時卷附之90年2月25日推舉土地清理
申報人之證明書，其派下員名單共列57人，嗣後辦理祭祀公業申報時檢具之90年3月8日造報之派下員名冊僅有52人，漏列上開推舉證明書內之17人，並增加12人，嗣上訴人核發派下全員證明書後，洪水塗等於91年4月5日所立推舉管理人之切結書，切結人（祭祀公業洪文遊派下成員）人數又達57人，且增列前揭申報時漏列之17人。則「祭祀公業洪文遊」於90年間申報時檢送之派下員名冊，與申報前後另附之推舉派下員名單人數及姓名顯有不符，則「祭祀公業洪文遊」申報時所送派下員名冊之正確性顯有疑慮。上訴人基於行政程序法第36條職權審查被上訴人所提出之資料是否正確或有無相互矛盾等，發覺「祭祀公業洪文遊」於90年間申報時檢送之派下員名冊與其他文件顯有矛盾，則被上訴人自有釋明義務。本件於被上訴人未提出相關文件釋明補正派下員名冊之正確性之前，上訴人基於維護公益，自不應在顯有疑義下視而不見，逕自准予公告。關於「祭祀公業洪文遊」之繼承變動申請案，上訴人於原審主張因被上訴人未釋明補正派下員名冊之正確性，故不應准予公告。此係影響訴訟勝敗之重要攻防方法，原判決就此疏未論斷，而未敘明不採納之理由，顯有判決不備理由之違法。
㈡第三人洪水塗（即被上訴人之父）於91年1月29日向上訴人辦
理祭祀公業之申報時，係以「祭祀公業洪文遊」及「祭祀公業洪文遊公」為兩法定祭祀公業而為合併申報。而上訴人91年3月22日北縣淡民字第0910007902號函主旨略以︰「台端申請發給祭祀公業洪文遊派下全員名冊乙案，經查祭祀公業洪文遊派下員計洪水塗等伍拾貳人經公告期滿，無人提出異議，特此證明……」而准予發給「祭祀公業洪文遊」派下全員名冊。因此，91年第三人洪水塗係以兩不同之祭祀公業而提出申報，但上訴人僅准予核發「祭祀公業洪文遊」之派下全員名冊而完成該祭祀公業之申報，「祭祀公業洪文遊公」實未完成申報，亦即91年3月22日函僅准予核發「祭祀公業洪文遊」派下全員證明書。被上訴人107年12月5日檢具申請書載明為申請「祭祀公業洪文遊、祭祀公業洪文遊公」派下員變動等語，顯已超出91年3月22日所核發公告之祭祀公業之範圍，「祭祀公業洪文遊公」既未依祭祀公業條例第13條完成申報公告程序，則其派下員縱有繼承變動亦無從依同條例第18條辦理變動公告。被上訴人就未完成申報公告之「祭祀公業洪文遊公」仍申請辦理派下員繼承變動，即非適法。上訴人於原審業將「91年3月22日函所核發派下全員證明書，該處分函效力是否及於『祭祀公業洪文遊公』」列為爭點，而該爭點涉及被上訴人申請就「祭祀公業洪文遊公」為繼承變動之公告是否合法。原判決逕認無須論述該派下全員證明書之核發範圍云云，尚嫌速斷，而有判決不備理由之違法。
㈢本件祭祀公業於91年提出申報時，申報人洪水塗分別提出登
記所有權人為「祭祀公業洪文遊」、「祭祀公業洪文遊公」之財產清冊，其名下土地之地號俱不相同。惟土地登記依土地法第43條規定有絕對效力，從而「祭祀公業洪文遊」、「祭祀公業洪文遊公」其名下土地登記既不相同，各有其獨立財產，縱令派下相同，亦不能認係同一祭祀公業，實質上係屬二個不同祭祀公業。則上訴人於91年5月9日函縱有認定「祭祀公業洪文遊」與「祭祀公業洪文遊公」屬同一祭祀公業，亦有違內政部88年10月26日台內民字第8882502號、97年10月2日內授中民字第0970035462號、97年7月7日內授中民字第0970033874號函及最高法院86年度台上字第1917號民事判決意旨。原判決縱認91年3月22日函核發之派下全員證明書，其效力範圍究竟是否包括「祭祀公業洪文遊公」有曖昧難明（假設語氣，上訴人主張效力僅及於「祭祀公業洪文遊」），則屬行政處分內容不明確，依行政程序法第111條第7款及第112條規定，該證明書效力是否及於「祭祀公業洪文遊公」部分為無效，但證明書主旨所示發給「祭祀公業洪文遊」派下全員證明書部分仍屬有效。因此，該證明書所載之合法權利狀態係「祭祀公業洪文遊」已完成申報公告，而無涉「祭祀公業洪文遊公」。上訴人應基於此點而為本件繼承變動公告之審查，「祭祀公業洪文遊公」既非該證明書之效力範圍，本件自無從就「祭祀公業洪文遊公」逕自准予公告異議。原判決逕謂上訴人不得拒絕辦理派下員變動公告云云，顯有誤解行政程序法第111條第7款、第112條規定意旨，而有判決不適用法規之違法。
㈣被上訴人既係原經申報之派下員洪水塗之子，依祭祀公業條
例第3條第4款規定，被上訴人當然具派下員身分，而應以派下員身分依祭祀公業條例第18條規定就發生繼承變動申請公告。至於利害關係人，應係指祭祀公業或其派下員以外之第三人，而與祭祀公業或其派下員有法律上之利害關係，包括契約或債務債權關係，或為訴訟對造人等（內政部97年4月11日內授中民字第0970032003號函參照）。原判決顯有誤解利害關係人及派下員之涵義，而牴觸祭祀公業條例第3條第4款、第18條規定及相關函釋見解，有判決適用法規不當之違法。
㈤祭祀公業條例第18條規定就管理人、派下員或利害關係人三
類別之申請人所應附文件種類並無區別，而不得僅提出本家繼承變動資料，且申請人應就全體派下員之變動一併申請公告，不得僅申請公告本家之繼承變動。又鈞院100年度判字第225號判決係就申請內容合法與否之規定所闡釋之法律見解，實與申請人身分係管理人或派下員等無關；故申請人無論係管理人、派下員或利害關係人，依法皆不得恣意選擇僅針對部分派下員之變動申請公告。另依內政部101年11月5日內授中民字第1015730847號函，被上訴人並非不得檢附相關利害關係證明文件，向戶政機關申請其他派下現員之戶籍資料，並由戶政機關本於權責審核無誤後，核發其他派下現員之戶籍謄本，再由被上訴人自行整理完整之派下現員全體名冊後，向上訴人申請全體派下員繼承變動。原判決逕謂被上訴人無權源可取得與其利害關係無涉之派下員繼承變動之資訊，自無要求其基於「公益」而必須就該祭祀公業全部派下員繼承變動為申請云云，顯屬誤解；原判決逕謂被上訴人得以利害關係人身分申請本家繼承變動，且無須提出所有派下員繼承變動資料云云，實係在法無明文下，創設本家繼承變動之申請公告之類型，且限縮應備文件之種類，顯與祭祀公業條例第18條文義有所牴觸，亦與鈞院實務闡明之不得僅針對部分派下員申請公告之意旨有違，而有判決適用法規不當。㈥基於祭祀公業條例第1條規定之立法目的，上訴人受理祭祀公
業申報及變動公告時仍應為形式審查，以維護派下全員就祭祀公業土地應有權益。且按祭祀公業條例第14條第3項、第16條第4項、第17條及第49條等明確規定規約訂定變更、祭祀公業管理人監察人之選任解任、更正派下全員證明書、更正不動產清冊等之同意人數，係以派下現員為計算基準，並須由公所備查或公告。即知上訴人須依循完整及正確之派下員名冊，以派下現員人數為據，形式上審查上開事項是否已達表決門檻並同意備查，以維護地籍管理正確性之公益。申請公告案經行政機關形式審查無誤並准予公告後，利害關係人如有異議，可再循異議及司法確認派下權之訴等程序為實質審查。此處交由行政及司法兩階段審查係立法者之設計，即行政機關藉由程序審查文件是否齊備並無矛盾，得初步迅速確認是否具有派下員身分而得參加派下員大會主張相關權益；如遇有爭執再由司法機關以嚴謹訴訟流程實質確認是否為派下員。如謂前端之行政機關可放寬形式審查門檻甚至不為審查，則遇有爭端實質上均須由後端之司法機關定分止爭，實係耗費當事人及法院之大量時間勞力及費用，恐不利於祭祀公業之正常運作。上訴人應依行政程序法第36條規定職權審查被上訴人所提出之資料，包括派下員名冊等文件是否齊全、文件是否正確、相關資料是否有相互矛盾等。原判決似以上訴人發給派下全員證明書時不應介入審查云云，顯有牴觸行政程序法第36條規定，並與鈞院100年度判字第225號判決意旨有違，而有判決不適用法規之違法。
㈦上訴人91年3月22日函係核發「祭祀公業洪文遊」派下全員證
明書，而102年5月21日函亦係核發「祭祀公業洪文遊」派下全員證明書，則被上訴人本次申請派下員繼承變動應檢具最近一次即102年5月21日函核發「祭祀公業洪文遊」派下全員證明書，始符祭祀公業條例第18條規定之文義。原判決逕認被上訴人檢具之91年派下全員證明書符合祭祀公業條例第18條規定云云，而忽略該條規定應檢具最近一次派下全員證明書之意旨，實有牴觸祭祀公業條例第18條規定，而有判決適用法規不當之違法。
㈧被上訴人係申請就「祭祀公業洪文遊、祭祀公業洪文遊公」
兩祭祀公業之派下員繼承變動均准予受理並公告。惟「祭祀公業洪文遊」及「祭祀公業洪文遊公」係兩不同之主體，則原判決主文所稱上訴人應准予公告徵求異議，其指涉對象究係指「祭祀公業洪文遊」，或「祭祀公業洪文遊公」，或兩者均屬之，原判決主文記載實屬模糊尚非明確。原判決主文未敘明上訴人應就「祭祀公業洪文遊」或「祭祀公業洪文遊公」准予公告徵求異議，實有判決主文記載不明確，而屬判決違背法令等語，為此請求廢棄原判決，並駁回被上訴人於原審之訴。
五、本院按：㈠緣臺灣的祭祀公業，淵源上可遠溯宋代的祭田，其存在的目
的在於教化子孫慎終追遠，即以一人或多人共同捐獻的不動產每年所生孳息供祭祀活動的開銷，對於宗族制度的維繫，有其物質與精神兩方面的實質功能（參司法院釋字第728號解釋蘇永欽大法官協同意見書）。晚近因傳統農業社會結構解體，人際關係疏離，歷代子孫繼承而生之派下權歸屬不明，又因祀產的財產利益漸受重視，以致派下員為爭奪祀產而訴訟不斷，衍生許多問題，早期法制未備前作為處理祭祀公業土地問題之內政部頒「祭祀公業土地清理要點」等行政命令已不敷適用，因之立法院於96年間立法通過祭祀公業條例，並授權行政院發布命令自97年7月1日施行。故相關事務之處理程序及爭議，於97年7月1日祭祀公業條例施行以前，基於行政自我拘束原則，應依祭祀公業土地清理要點辦理；之後，則應以祭祀公業條例為準據。
㈡查本件被上訴人為洪水塗之子，於107年12月5日提出申請書
檢附上訴人91年3月22日函所核發派下全員證明書（包括「祭祀公業洪文遊派下員名冊」、「祭祀公業洪文遊『公』派下系統圖」、「祭祀公業洪文遊財產清冊」及「祭祀公業洪文遊『公』財產清冊」），變動部分之戶籍謄本、變動前後系統表及派下員變動前後之名冊，申請上訴人受理其本家洪水塗一脈派下員變動為公告，此為原審所確定之事實；被上訴人於原審言詞辯論終結前後所為2度變更之聲明，則表明請求上訴人之作為，係針對「祭祀公業洪文遊、祭祀公業洪文遊公」派下員繼承變動，原審並據而為被上訴人勝訴之判決（關於被上訴人之聲明與原審判決之關係，詳後述）。是本件被上訴人所申請者為「祭祀公業洪文遊」、「祭祀公業洪文遊『公』」派下員洪水塗死亡，而生派下員變動之申報備查程序。茲援引本件應適用及相關法令如附表，按各該祭祀公業派下員變更申報申請，分別論述如下：
⒈有關申請「祭祀公業洪文遊『公』」派下員洪水塗死亡，而生派下員變動之申報備查程序部分：
⑴承前所述，祭祀公業起源於子孫為延續宗族祭祀祖先，
而集資購置田產，以其收益作為祖先祭祀時之備辦及聚餐費用，每一祭祀公業均有享祀人（即受祭祀公業所奉祀之人，參祭祀公業條例第3條第3款），且有以享祀人之本名為祭祀公業名稱，亦有以享祀人之公號，或另取新名稱等（參臺灣民事習慣調查報告，73年版，第723頁），亦即祭祀公業之名稱依設立人（捐助財產設立祭祀公業之自然人或團體，參祭祀公業條例第3條第2款）之意而命名，表彰設立人所共同追思祭拜之先祖。故每一名號之祭祀公業表示不同之享祀人，依我國實務在祭祀公業條例未施行以前所持之定見，祀產土地以祭祀公業名號登記為所有權人，惟所有權屬於全體派下員所公同共有（參照最高法院65年度第2次民庭庭推總會議決議（三）：「台灣之祭祀公業並非法人，僅屬於某死亡者後裔公同共有祀產之總稱，其本身無權利能力，不能為權利之主體，其財產應為祭祀公業派下公同共有，不因土地登記簿記載其所有人名義為祭祀公業，而異其性質」），則不同名號之祭祀公業縱其派下員均相同，仍屬各自成立為獨立之公同共有關係。最高法院86年度台上字第1917號民事判決亦持相同見解，略以：「祭祀公業之設立不論係採鬮分字或合約字，均係以祭祀祖先為目的而設立之獨立財產，不同之祭祀公業各有其獨立財產，縱令派下相同，亦不能認係同一」。是故，如不同名號之祭祀公業派下員完全相同，相關申報、選任管理人、變動規約等等，仍應分別踐行各自之法定程序。
⑵經查，被上訴人之父洪水塗於91年1月29日向上訴人辦
理祭祀公業之申報，函文主旨載明：「為申報『祭祀公業洪文遊』及『祭祀公業洪文遊公』土地一案…」，此見諸原處分卷第73頁可明。依行為時有效之祭祀公業土地清理要點第2點，洪水塗應提出申報書、沿革、派下全員系統表及現員名冊、派下全員戶籍謄本、土地所有權狀影印本或土地登記簿影印本、原始規約（無規約即免附）等，用以說明並證明所申報之祭祀公業之形成歷史，齊備祭祀公業應具備之祀產、設立人、派下員等人與物之兩大要素；另依同要點第4點，主管機關應公告及陳列派下全員名冊、系統表、土地清冊30日，並將公告文副本及有關資料交由申報人於公告之日起連續刊登於當地通行報紙3日。上訴人本應據而分開審核各該祭祀公業形成之沿革、所具備之祀產及派下員，並辦理二祭祀公業申報之公告、陳列及登報程序；乃依原審所確定之事實，上訴人付之公告等為單一程序，其內容為「祭祀公業洪文遊派下員名冊」、「祭祀公業洪文遊『公』派下系統圖」、「祭祀公業洪文遊財產清冊」及「祭祀公業洪文遊『公』財產清冊」等，並於異議期間期滿後因無人異議，而以91年3月22日北縣淡民字第0910007902號函復，略以︰「台端申請發給『祭祀公業洪文遊』派下全員名冊乙案，經查祭祀公業洪文遊派下員計洪水塗等伍拾貳人經公告期滿，無人提出異議，特此證明…」，此有該函附於原處分卷第5頁可憑。準此可知，上訴人准予發給者為「祭祀公業洪文遊」派下全員名冊，而不包括「祭祀公業洪文遊公」派下全員名冊。具體而言，上訴人顯未區別不同之祭祀公業進行各別之應辦程序，疏漏通知洪水塗補正「祭祀公業洪文遊派下系統圖」、「祭祀公業洪文遊『公』派下員名冊」以完足各該應備文件，進行各別之公告程序，即遽予發給「祭祀公業洪文遊」派下全員名冊，並貽誤洪水塗當時一併提出之「祭祀公業洪文遊『公』」之申報申請。至於上訴人經淡水地政事務所查詢，復以91年5月9日函稱：「本案祭祀公業洪文遊（祭祀公業洪文遊公）所檢送之原始證明文件及系統表所示其享祀者為同一人，另管理人及所屬派下成員均相同，係屬同一主體之祭祀公業，無庸分別辦理公告，其於祭祀公業洪文遊稱號下加（公）字，應為對享祀者之敬呼，非另一名稱不同之祭祀公業」等語（見原審卷第177頁），上訴人就此公函於上訴時也自承未符前揭實務見解（見本院卷第53頁），惟稽此公函性質，實係上訴人與淡水地政事務所之間就經辦事項所為意見之溝通，尚不得以此上訴人事後所持之違法論點，扭曲祭祀公業申報程序，將本件上訴人91年3月22日北縣淡民字第0910007902號函復內容明示針對︰「台端申請發給『祭祀公業洪文遊』派下全員名冊乙案」，擴張解釋包括發給「祭祀公業洪文遊『公』」派下全員名冊之結果。至於在91年3月22日函核發後，相關後續之執行事項如有因為錯解該函內容而有違失，則係上訴人與相關機關應進行修補之行政作為，或權利因而受損者應進行救濟，也不能導果為因違法擴張91年3月22日函之效力範圍。本件原審認被上訴人107年12月5日檢具上訴人91年3月22日函核發「祭祀公業洪文遊」派下全員證明書，申請洪水塗一脈派下員繼承變動之公告，僅係要求以上訴人91年3月22日函所核發「祭祀公業洪文遊」派下全員證明書為基礎，為洪水塗一脈派下員繼承變動之公告；至於該派下全員證明書係就「祭祀公業洪文遊」（不及於「祭祀公業洪文遊『公』」）公告，或係就「祭祀公業洪文遊」與「祭祀公業洪文遊『公』」二祭祀公業合併公告所核發，則非所問一節，即係未予辨明不同名號之祭祀公業具有各自獨立之公同共有關係，進而持不論公告內容如何，得以上訴人91年3月22日函所核發「祭祀公業洪文遊」派下全員證明書為基礎，為洪水塗一脈派下員繼承變動公告之法律判斷，即有判決違背法令之違誤。原審又執上訴人91年5月9日函文內容，認定上訴人係基於「祭祀公業洪文遊」、「祭祀公業洪文遊『公』」為同一，分列財產清冊所載不動產則同歸屬單一祭祀公業之意思，而為派下全員證明書之核發，因而指上訴人不能自行否認該派下全員證明書所載權利狀態，拒絕辦理被上訴人所申請之派下員變動公告一節，則係將不具對外發生效力之機關內部違法意見作為認定事實之基礎，就此亦有認定事實違反論理法則之違誤。
⑶祭祀公業條例第18條規定派下員有變動者，管理人、派
下員或利害關係人應向公所辦理申請公告、備查，其旨在於保存祭祀公業派下員資料之正確完整，以利集合派下員意志以執行祭祀公業之事務。此一派下員變動申請程序，自應在祭祀公業已完成申報取得派下全員證明書後，始有必要。承前所述，本件關於「祭祀公業洪文遊『公』」之申報經洪水塗於91年1月29日提出申請，惟因上訴人之貽誤，迄今未為辦畢，亦即其派下全員證明書包括派下現員名冊、派下全員系統表及不動產清冊（祭祀公業條例第13條第2項參照）未經上訴人核發，自無辦理派下員變動申報之必要，也無從另為補正。上訴人以原處分否准受理，即無不合。
⒉申請「祭祀公業洪文遊」派下員洪水塗死亡，而生派下員變動之申報核備程序部分：
⑴查原處分否准此部分之申請，析其所持理由有三 ：①本
件「祭祀公業洪文遊」申報時卷附之90年2月25日推舉土地清理申報人之證明書，其派下員名單共列57人，嗣後辦理祭祀公業申報時檢具之90年3月8日造報之派下員名冊僅有52人，漏列上開推舉證明書內之17人，並增加12人，嗣上訴人核發派下全員證明書後，洪水塗等於91年4月5日所立推舉管理人之切結書，切結人（祭祀公業洪文遊派下成員）人數又達57人，且增列前揭申報時漏列之17人。則「祭祀公業洪文遊」於90年間申報時檢送之派下員名冊之正確性顯有疑慮。②依祭祀公業條例第3條定義規定，所謂派下員係指祭祀公業之設立人及繼承其派下權之人，包含派下全員及派下現員。本件申請即應提出派下全員及派下現員之名冊，而付之公告，無由申請人自行選擇僅針對部分派下員公告之餘地。依現有資料，祭祀公業洪文遊派下員除洪水塗死亡外，其餘派下員洪登輝（原名洪惟格）、洪金盛、洪基隆、洪水木、洪鏈銘、洪敦雅、洪統一等亦已死亡，而有派下員變動之事實，被上訴人即應一併申請公告前述洪登輝等人之派下員繼承變動，並提出全體現存派下員名册，始合於規定（見原審卷第134-145頁）。再於原審審理中，提出另一理由③依祭祀公業條例第18條規定之意旨，所指應提出之派下全員證明書，係指最近一次變動之證明書，上訴人始得形式審查最近一次派下員變動之相關文件是否正確；查「祭祀公業洪文遊」派下全員證明書已有另案申請變動，而經上訴人於102年5月21日函發「祭祀公業洪文遊」派下全員證明書，被上訴人本次申請所提出者為91年備查之派下全員證明書，與法不合等。
⑵惟查：
①承前所述，「祭祀公業洪文遊」之申報程序已經辦畢
，經上訴人發給派下全員證明書，上訴人於本件亦自承其具有法效，則被上訴人因原派下員即其父洪水塗死亡，主張其具有派下員資格而於107年12月5日申請派下員變動備查，依97年7月1日施行之祭祀公業條例第18條規定，其所選擇之程序並無錯誤。原審以行政處分之效力為本，指明「被告嗣後如認該派下全員證明書之核發違法，應於除斥期間自行撤銷或廢止該函所核發之派下全員證明書，否則，基於該函之拘束力，即不容其自行否認該派下全員證明書所載權利狀態，進而拒絕辦理依祭祀公業條例第18條所申請之派下員變動公告」等語（原判決第9頁），在91年3月22日函為發給「祭祀公業洪文遊」之派下全員證明書之範圍內，乃屬正確，可資肯認。
②有疑義者，乃被上訴人提出之應備文件是否合於該條
規定？❶法令依據：
依祭祀公業條例第18條規定，派下員有變動時，可以申請備查者為管理人、派下員或利害關係人；應檢具之文件為：派下全員證明書、變動部分之戶籍謄本、變動前後之系統表、拋棄書（無人拋棄者，免附）、派下員變動前後之名冊、規約（無規約者，免附）。
❷3類申請人之性質：
管理人之職權應依規約約定，一般而言具有執行祭祀公業事務，並對外代表祭祀公業之任務，故遇有派下員變動時，由其辦理申請備查程序，自屬當然。至於派下員自行申請，則係在無管理人或管理人不能執行其職務時為之。另外，所謂利害關係人，應係指祭祀公業或其派下員以外之第三人，而與祭祀公業或其派下員有法律上之利害關係，包括契約或債務債權關係，或為訴訟對造人等，此經內政部97年4月11日內授中民字第0970032003號函釋甚明，合於法律意旨，自得予以援用。又關於派下員之認定，祭祀公業條例第4條亦有規定，原則上從其規約約定，故於派下員死亡而生派下員變動情事時，依法具有派下員資格者即取得其派下員地位，得依祭祀公業條例第18條申請變動備查。原審對於被上訴人提出申請之定性，指其未經列名為派下員，僅得以利害關係人之地位為之，乃對於繼受派下員之性質有所誤解，爰予指明。
❸派下員得否獨為其本家變動申請備查？
按法制上允許派下員申請派下員變動備查，係考量其有追思先祖之情感及對於祀產之利益，有以公告、核備方式呈現於派下全員證明書之必要，以利其參與祭祀公業之事務，而管理人不為辦理時，自應許其自行辦理。至於申辦所檢附之文件，其為公益計，能依其申辦時之變動情形，一併提出當時狀態之派下全員及派下現員名冊暨其他亦有變動之各派下戶籍謄本等資料，固毋庸論；倘祭祀公業歷代久遠，難以追溯，提出申請之派下員僅就其本家變動而為，而其他派下全員、現員之資料本即存證於主管機關或管理人所保存，不致產生派下員判斷之分歧，自非法所不許。內政部108年3月28月台內民字第1080111062號函釋：「…倘派下員或利害關係人提出申請，因非祭祀公業管理人，如欲代表祭祀公業，自須取得授權文件，惟為保障派下員權益，並無禁止派下員或利害關係人辦理本家之繼承變動，亦無限制僅有派下員或利害關係人1人死亡始可辦理本家繼承變動。」（見原處分卷第172頁），核係就祭祀公業條例第18條之規定，分別就其申請人之類別得以辦理派下權變動範圍所為之解釋，於有必要辦理本家變動之派下員有利且無損於祭祀公業之公益，又未逾越本法文義可能之範圍，自得予以適用。從而，派下員僅申請本家變動時，所應檢附之文件自也限縮於其申請範圍內，即為已足。至本院100年度判字第225號判決所持法律意見「凡於申請時有發生繼承之事實時，均應一併申請公告，而無由申請人自由選擇僅針對部分派下員公告之餘地，否則申請時檢具之派下員名冊即與事實不符而有違法情事，故申請時應將所有變動之情形一併申請公告，而不得由申請人自行選擇分段公告。」一節，因該個案之事實，係由祭祀公業為申請人、管理人為代表人所提出之派下員變動申請公告備查案，核其應係管理人借祭祀公業之名所提出，揆諸前開論述，管理人基於職責應全面掌握派下全員之變動及派下現員，自不容其無理由任擇部分派下員變動提出申請，此與本件係由派下員自行申請，尚有不同。故該判決所持法律見解，自難予以援用。
❹應備文件之一「派下全員證明書」是否絕對必備文
件？且是否限於最近一次之證明書？從祭祀公業條例之規定可知，凡祭祀公業經申報取
得派下全員證明書後，每有派下員變動並踐行祭祀公業條例第18條之變動申請備查程序，主管機關自有其檔存資料。如派下全員證明書滅失，或派下員、利害關係人無法取得時，受理之主管機關非不得依其存檔之「派下全員證明書」辦理。內政部96年8月22日內授中民字第0960034869號函釋：祭祀公業派下員變動時為避免管理人拒不申辦派下員繼承變動，致影響派下員之權益，故規定派下員或利害關係人亦得提出申辦。如係由派下員或利害關係人提出申請，受理機關自應依規定審核其相關身分證明文件。至於應檢附之文件，應以『正本』為之，惟管理人拒不提供派下全員證明書時，受理機關應參照原核發證明之存檔資料做為審查之依據。」亦屬有利於人民之解釋且無影響於申請案件之客觀公正，自無違法律之主旨，而得予以適用。雖函釋內容指出「管理人拒不提供派下全員證明書」之情狀，惟解釋上如派下全員證明書難以取得時，並不限於管理人拒不提供時，始有適用。又，如係無法取得最近一次之派下全員證明書，亦在其列，自不待言。
⑶綜上，本件原處分以前揭3理由駁回被上訴人就「祭祀公
業洪文遊」派下員洪水塗死亡所生派下員繼承變動申請公告備查，即屬無據。原審以行政主動性為由，指上訴人可以自行促請其他發生繼承變動之派下提出申請公告備查，並無礙於被上訴人所提出之本家變動申請；又指上訴人所提出91年派下全員證明書，與102年最近一次之派下全員證明書同係為「祭祀公業洪文遊」而出，除102年之部分變動外，法理上無法想像有所差異。因認上訴人可以申辦本家繼承變動，且其提出之派下全員證明書為91年所核發，並無不可一節，雖有論述上之不足，惟認定原處分所持理由難謂合法，則得予肯認。上訴意旨所持各項論點，與本院前述法律判斷相左，為不可採，自難成立。⒊末查，被上訴人於原審為數度訴之變更，最終於言詞辯論時
之聲明為「訴願決定及原處分均撤銷；上訴人應就被上訴人107年12月5日申請『祭祀公業洪文遊、祭祀公業洪文遊公』派下員繼承變動，准予受理並公告」（見原審卷第279頁）；詎違反程序於言詞辯論終結後，具狀聲明：「訴願決定及原處分均撤銷；上訴人應就被上訴人107年12月5日申請『祭祀公業洪文遊』、『 祭祀公業洪文遊公』派下員洪水塗之本家派下員繼承變動，引用上訴人91年3月22日以北縣淡民字第0910009336號核發派下員證明書函及其附件，准予受理並公告」（見原審卷第299頁），原審終局為被上訴人勝訴判決主文為「訴願決定及原處分均撤銷；上訴人並應就被上訴人107年12月5日申請洪水塗一脈派下員繼承變動事件，引用上訴人91年3月22日函所核發派下員證明書函及其附件，准予公告徵求異議」，其意義相近於被上訴人於言詞辯論終結後始提出之變更聲明，而原判決並未說明其所為主文係如何依言詞辯論時被上訴人所請求之事項而為，疑有就未經辯論之事項予以判決之程序瑕疵。又本件被上訴人訴訟之終局目的，係上訴人將其申請所檢附之文件付之公告之事實作為，法院能否作成滿足其請求之判決，端視其是否合於祭祀公業條例第4條第1項所規定之派下員資格，及申請所提出之文件「(一）、派下全員證明書（鈞所於民國91年3月21日北縣淡民字第 0000000000 號核發派下全員證明書)影本一份。及91年2月10日青年日報公告正本一份（二）、變動部分之户籍謄本四份(洪水塗、洪武成、洪金龍除戶及洪武豐、洪日清現戶謄本）。（三）、變動前(乙份）變動後（兩份）之系統表。(四）、派下員變動前（乙份）變動後（兩份）之名冊。（五）、變動前(洪文遊、洪文遊公各乙份)不動產清冊變動後(洪文遊、洪文遊公各兩份)不動產清冊。」（見原處分卷第2頁）關於「祭祀公業洪文遊」部分，除前述已為判斷之爭點外，是否符合規定及正確無誤。本件兩造主要攻防爭點如前述，而對於被上訴人如何具有派下員資格，有無規約可據？及申請書所檢附之其他文件，是否逐項合於法律規定並正確無誤？未見原審進行調查，即判命上訴人依其主文之方式准予公告徵求異議，顯有理由未備之違誤。㈢綜上，本件關於被上訴人申請「祭祀公業洪文遊『公』派下員
洪水塗之本家派下員繼承變動部分，原處分以「祭祀公業洪文遊『公』」之申報並未完成，無從辦理派下員變動申報公告備查程序，予以否准，核屬有據。原審就此部分，有前述違背法令之違誤，上訴人求為廢棄並駁回被上訴人於第一審之訴，為有理由。關於被上訴人申請「祭祀公業洪文遊」派下員洪水塗之本家派下員繼承變動部分，原處分所持理由難謂有據，已如前述，原審固亦持原處分理由違誤之見解，惟就被上訴人如何具有派下員資格而得提出申請，及申請所檢附之文件是否合於祭祀公業條例第18條各款規定且屬正確，未予逐一調查審認，即遽依被上訴人於言詞辯論終結後始提出之聲明，為准予公告之判決，有理由未備及程序重大瑕疵之違誤。上訴意旨雖無可採，仍應以上訴為有理由，惟被上訴人所為申請是否全然無據，仍有待原審曉諭被上訴人為可達於有效權利保護之聲明，並依本判決所持見解，重為審理，故就此部分爰予廢棄並發回原審另為妥適之判決。據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第260條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 6 月 9 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 帥 嘉 寶
法官 鄭 小 康法官 林 玫 君法官 洪 慕 芳法官 李 玉 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 6 月 9 日
書記官 高 玉 潔