最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第941號上 訴 人 林明昇訴訟代理人 吳至格 律師
陳毓芬 律師王志鈞 律師被 上訴 人 金融監督管理委員會代 表 人 黃天牧上列當事人間證券交易法事件，上訴人對於中華民國109年5月14日臺北高等行政法院108年度訴字第1264號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：訴外人復興航空運輸股份有限公司（經濟部於民國106年4月10日核准解散登記，下稱復興航空）於105年11月17日分別以「消費者退票、退款」及「員工薪資、資遣費及退休金等」為信託目的簽署2金錢信託契約（下稱系爭信託契約），信託財產各為新臺幣（下同）6億元，總計12億元，簽約金額重大，且信託財產已於當日移轉完畢，契約內容及信託金額對復興航空財務、業務及股東權益有重大影響。惟該公司遲至105年11月22日方於公開資訊觀測站公告部分資產交付信託事宜，且未敘明信託目的與內容，未於事實發生之日起2日內辦理公告申報，違反行為時證券交易法第36條第3項第2款及同法施行細則第7條第8款規定。被上訴人以上訴人為復興航空上開未依規定為公告申報行為時之負責人，依行為時（107年4月25日修正公布）證券交易法第178條第1項第4款及第179條第1項規定，以105年12月7日金管證發罰字第1050050843號裁處書（下稱第1次處分）處上訴人罰鍰240萬元。上訴人不服，訴經行政院106年6月7日院臺訴字第1060175439號訴願決定（下稱第1次訴願決定），將第1次處分撤銷，由被上訴人於2個月內另為適法之處分。被上訴人重為審查，以經審酌復興航空未依行為時證券交易法第36條第3項第2款規定公告申報之違規行為，已嚴重影響大眾投資人權益，無論其簽訂系爭信託契約之動機考量為何，亦不得影響投資人權益，並依過往案例審酌本件行為人違反行政法上義務行為之應受責難程度及所生影響等事項，依行為時同法第178條第1項第4款、第179條第1項及行政罰法第18條第1項規定，以106年8月7日金管證發罰字第1060026693號裁處書（下稱第2次處分）處上訴人罰鍰216萬元。上訴人不服，訴經行政院107年1月26日院臺訴字第1070162359號訴願決定（下稱第2次訴願決定），將第2次處分撤銷，由被上訴人於2個月內另為適法之處分。被上訴人再重為審查，以復興航空未依行為時證券交易法第36條第3項第2款規定公告申報之違規行為，已嚴重影響大眾投資人權益，併依第2次訴願決定意旨，審酌本件違規行為應受責難程度及所生影響等事項，依行為時同法第178條第1項第4款、第179條第1項及行政罰法第18條第1項規定，以107年3月29日金管證發罰字第1070306273號裁處書（下稱第3次處分）處上訴人罰鍰120萬元。上訴人仍不服，訴經行政院107年8月8日院臺訴字第1070184112號訴願決定（下稱第3次訴願決定），將第3次處分撤銷，由被上訴人於2個月內另為適法之處分。被上訴人另重為審查，以復興航空未依行為時證券交易法第36條第3項第2款規定公告申報之違規行為，已嚴重影響大眾投資人權益，併依行政院第1次、第2次、第3次訴願決定意旨，審酌該公司簽訂系爭信託契約亦係為保障消費者及員工權益，具公益性質等，並於兼顧投資人權益保障及該會監理之一致性下，依行為時同法第178條第1項第4款、第179條第1項及行政罰法第18條第1項規定，以107年10月9日金管證發罰字第1070333720號裁處書（下稱原處分）處上訴人罰鍰96萬元，上訴人不服，循序提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分。經臺北高等行政法院(下稱原審)108年度訴字第1264號判決(下稱原判決)駁回其訴後，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人於105年11月17日代表復興航空與訴外人葉大殷簽訂系
爭信託契約，信託金額共計12億元，並於簽訂契約當日即將該12億元匯入葉大殷受託信託財產專戶（下稱系爭專戶)，而該筆金額占復興航空105年第3季合併資產負債表「現金及約當現金」1,719,793,000元之比例約為69.78％、「權益」5,767,576,000元之比例約為20.80％，並占該季合併綜合損益表「營業收入」2,768,555,000元之比例約為43.34％。嗣復興航空於105年11月21日召開董事會，並決議追認系爭信託契約，復於105年11月22日在公開資訊觀測站公告部分資產交付信託事宜。又系爭信託契約所信託之金額，相較該公司當時財務狀況之比例甚重，且復興航空於簽約當日即將12億元信託資產移轉至系爭專戶，而其信託目的係以處理已購買該公司機票消費者退票退款及員工資遣、支付薪資之款項，其信託用途具體、金額明確，自屬對該公司財務業務有重大影響之重要契約。故復興航空簽訂系爭信託契約，本即應依行為時證券交易法第36條第3項第2款及同法施行細則第7條第8款之規定，於事實發生之日（105年11月17日）起2日內公告相關資訊。惟復興航空遲至105年11月22日方於公開資訊觀測站公告：「本公司董事會通過部分資產交付信託」，核屬未於事實發生之日起2日內辦理公告申報，違反行為時證券交易法第36條第3項第2款及同法施行細則第7條第8款規定。又上訴人當時身為復興航空之負責人，就此應公告申報之事項自難諉為不知，惟竟疏於注意而未予公告申報，堪認上訴人具有過失，並依行政罰法第7條第2項規定，推定復興航空具有違反此行政法上義務之過失。是以，被上訴人以上訴人為復興航空上開未依規定公告申報行為之負責人，依行為時證券交易法第178條第1項第4款及第179條第1項規定裁處罰鍰，於法並無不合。
㈡公司於簽訂對公司財務或業務有重大影響之重要備忘錄、策
略聯盟或其他業務合作計畫或重要契約，均應於事實發生之日起2日內辦理公告申報，尚非以契約是否確定發生效力作為是否公告申報之判斷標準。何況，復興航空倘認系爭信託契約之簽訂因未經董事會議決議追認，而對復興航空尚未發生效力，且倘上訴人所陳其於簽約當日復興航空仍未確定停業、解散，為使復興航空得以持續經營，其於簽約後仍持續尋求投資人等情可採，則顯然系爭信託契約之簽訂係預備之用。復興航空何須急迫於簽約當日即將信託資產移轉至系爭專戶，有違常情。再參酌上訴人提出之105年11月22日9時召開第23屆第6次董事會議議程及同日11時召開第23屆第7次董事會議議程，可知復興航空於105年11月22日9時所召開之第23屆第6次董事會議議程第1案，係在討論該公司因營運困難，尋求解決之方案均未到位，故擬議共商解決方案。而後於第2案隨即討論追認系爭信託契約，同意將12億元現金交付信託保管，並於同日11時召開之第23屆第7次董事會議議程第1案立即討論該公司之解散案。由如此討論之過程觀之，堪認復興航空於召開上開董事會議前，即已作好停業、解散之準備，董事會議應僅係追認之性質而已，否則何以能在同一日上午即進行2次董事會議，在追認系爭信託契約後，旋即為解散之決議。況行為時證券交易法第36條第3項第2款規定係要求復興航空公告其簽訂重要契約事項，並非要求該公司公告其「可能停業」，該公司仍得於公告其簽訂上開重要契約時，一併說明該契約尚待董事會追認，暨上訴人仍持續尋覓資金挹注等情，以增加該公告資訊之完整性，並利投資人進行投資決策。而本件縱如上訴人所稱，嗣後若有合作經營團隊或投資人注資，或該等信託契約嗣未經其董事會追認同意等事由而終止，則此亦屬重要契約之終止，該公司亦應依前開證券交易法之規定即時辦理公告，以適時更新攸關資訊。
㈢又自媒體於105年11月21日報導復興航空即將停業，至106年1
月11日股東會決議通過解散案為止，公司股價由105年11月18日收盤價5.6元／股，下跌至106年1月10日0.69元／股，股價跌幅高達88％，且財團法人證券投資人及期貨交易人保護中心因此而對復興航空負責人提起團體訴訟。由此顯見該資訊對復興航空證券價格及股東權益影響之重大性，該公司未依規定公告申報，確有嚴重影響大眾投資人之權益。再者，復興航空延遲公告重大財務資訊，將造成資訊不對稱，且致發生該公司內部人員從事內線交易情事，嚴重影響市場公平性及透明度。此外，復興航空於105年(原判決誤載為106年)11月22日公告部分資產交付信託事宜之前1日，尚且發布重大訊息否認其將停業，且105年(原判決誤載為106年)11月22日公告之重大訊息亦僅簡單載明「本公司董事會通過部分資產交付信託」，而未敘明該資產交付信託之目的為何，顯然影響投資人之決策甚明。準此，被上訴人審酌復興航空所信託之金額重大，信託財產已於簽約當日移轉完畢，且簽約目的係作為其因應停止營業之處理措施，屬攸關公司存續之重大資訊，相較被上訴人過往有關證券交易法施行細則第7條第8款之裁罰案例，其延遲公告事項係屬「經營業務」往來相關契約之簽訂或變更等，兩者尚有不同。及審酌復興航空遲延公告，嚴重損害大眾投資人權益，並致發生該公司內部人從事內線交易情事，暨復興航空簽訂系爭信託契約係為保障消費者及員工權益，具公益性質等情。被上訴人以法定最低額罰鍰金額之4倍裁處上訴人罰鍰96萬元，洵無裁量濫用或怠惰之瑕疵，亦無違反比例原則、責罰相當原則。又系爭信託契約之簽訂係作為復興航空停止營業之準備，縱有公益動機，惟倘一旦停止營業，股東及投資人之權益明顯被擱置，此與上訴人所主張之其他案例所涉及者，乃遲延公告業務經營之往來相關契約之情形不同，自難比附援引。另依行政罰法第18條第1項規定裁處罰鍰，本得審酌違反行政法上義務行為應受責難程度及所生影響，故因復興航空未及時公告申報所產生股價之波動暨投資人之權益本得考量在內等語，駁回上訴人於原審之訴。
四、上訴意旨略以：㈠系爭信託契約須於復興航空董事會追認簽訂及資產移轉後，
方確定對復興航空發生效力，此前復興航空並無公告或申報系爭信託契約之義務。原判決顯係誤將上訴人於105年11月17日簽訂系爭信託契約之行為，逕視同「復興航空」已「簽訂」系爭信託契約，而有公告或申報之義務。實則，直至復興航空105年11月22日董事會追認系爭信託契約，系爭信託契約之「簽訂」方經過復興航空追認，始得視為復興航空之法律行為、對於復興航空確定發生效力，原判決明顯係對行為時證券交易法第36條第3項第2款及公司法第208條第3項規定適用不當，實屬違法。原判決認定復興航空於105年11月17日即應公告系爭信託契約，並得於公告時一併說明該契約尚待董事會追認，暨上訴人仍持續尋覓資金挹注等情，此無異係要求上訴人或復興航空就「未確定」之事實予以對外公告，不僅與法規之規範意旨不符，更可能導致上訴人當時正進行之投資磋商提前破局，根本無期待可能性。
㈡本件縱於105年11月17日系爭信託契約簽訂之時，復興航空仍
未確定停業、解散，事實上，為使復興航空得以持續經營，上訴人於簽約後仍持續尋求投資人。原判決認定復興航空於105年11月17日即確定停業，與歷來臺灣臺北地方檢察署(下稱臺北地檢署)檢察官不起訴處分及臺灣臺北地方法院106年度金字第78號判決(下稱系爭刑事判決)之事實認定明顯不符。原判決認定事實未憑卷內證據，即為相反之認定，明顯違反證據法則，復未說明上訴人提出之上開事證資料有何不能採信之理由，實有判決不備理由之違法情形。
㈢縱認系爭信託契約之簽訂未及時公告或申報，然對照被上訴
人過往累積之裁罰案例，均未曾見被上訴人對行為人課處最低罰鍰額度4倍以上之高額罰鍰，亦未見被上訴人於原處分說明為合理差別待遇之理由，足見被上訴人就本件裁處金額之恣意，並未確實為合義務之裁量。被上訴人於本件之裁處實不符平等原則及比例原則，業已構成裁量濫用之違法，原判決竟未予撤銷，實有違誤。原判決未要求被上訴人就該調整（減輕罰鍰）之因素如何被考量、如何影響罰鍰額度之高低提出任何之說明，實有證據調查不完備及判決不備理由之情形。原判決未予詳查，即將後來因停業、解散所導致股價下跌，及其他人顯非因知悉系爭信託契約之簽訂，而係仰賴其他訊息所為之內線交易等，明顯與系爭信託契約之簽訂無關之事實，摻雜作為本件罰鍰金額裁量所應審酌之應受責難程度及所生影響之因素，就行政罰法第18條第1項規定實有適用法規不當及違反不當聯結禁止原則之違法情形。
五、本院查：㈠按行為時證券交易法第36條第1項、第3項第2款規定：「(第1
項)已依本法發行有價證券之公司，除情形特殊，經主管機關另予規定者外，應依下列規定公告並向主管機關申報：……(第3項)第1項之公司有下列情事之一者，應於事實發生之日起2日內公告並向主管機關申報：……二、發生對股東權益或證券價格有重大影響之事項。」第178條第1項第4款及第2項規定：「(第1項)有下列情事之一者，處新臺幣24萬元以上240萬元以下罰鍰，並得命其限期改善；屆期未改善者，得按次處罰：……四、發行人、公開收購人、證券商、證券商同業公會、證券交易所或第18條第1項所定之事業，於依本法或主管機關基於本法所發布之命令規定之帳簿、表冊、傳票、財務報告或其他有關業務之文件，不依規定製作、申報、公告、備置或保存。……(第2項)有前項第2款至第7款規定情事之一，主管機關除依前項規定處罰鍰外，並應令其限期辦理；屆期仍不辦理者，得繼續限期令其辦理，並按次各處新臺幣48萬元以上480萬元以下罰鍰，至辦理為止。」第179條第1項規定：「法人及外國公司違反本法之規定者，除第177條之1及前條規定外，依本章各條之規定處罰其為行為之負責人。」依證券交易法第182條之1規定訂定之施行細則第7條第8款規定：「本法第36條第3項第2款所定發生對股東權益或證券價格有重大影響之事項，指下列情形之一：…… 重要備忘錄、策略聯盟或其他業務合作計畫或重要契約之簽訂、變更、終止或解除、改變業務計畫之重要內容、完成新產品開發、試驗之產品已開發成功且正式進入量產階段、收購他人企業、取得或出讓專利權、商標專用權、著作權或其他智慧財產權之交易，對公司財務或業務有重大影響者。」次以，資本市場具有資訊不對稱之特性，亦即公司經營者相對於一般投資大眾擁有更多公司財務業務相關資訊，如不加以及時、充分公開，容易產生弊端，是以資訊公開制度係資本市場公平、公正交易最重要之基石，亦係證券交易法相關規範之核心所在。鑑於已依證券交易法發行有價證券之公司之財務或業務資訊係投資人投資有價證券之重要參考依據，為使投資人及時了解公司之現狀與未來，資訊之公開必須符合正確性及時效性，不得以任何理由延遲或拒絕辦理應公告申報事項。已依證券交易法發行有價證券之公司，有發生對股東權益或證券價格有重大影響之事項者，應於事實發生之日起2日內公告並向主管機關申報。違反者，依同法第178條第1項第4款規定，處新臺幣24萬元以上240萬元以下罰鍰，並得命其限期改善；屆期未改善者，得按次處罰。又重要契約之簽訂對公司財務或業務有重大影響者屬行為時同法第36條第3項第2款所定發生對股東權益或證券價格有重大影響之事項，只要有簽訂重要契約對公司財務或業務有重大影響之事實，即應於事實發生之日起2日內公告並向主管機關申報，而非以契約生效之時間作為應公告申報之判斷標準。
㈡經查，上訴人於105年11月17日代表復興航空與訴外人葉大殷
簽訂系爭信託契約，信託金額共計12億元，並於簽訂契約當日即將該12億元匯入系爭專戶，而該筆金額占復興航空105年第3季合併資產負債表「現金及約當現金」1,719,793,000元之比例約為69.78％、「權益」5,767,576,000元之比例約為20.80％，並占該季合併綜合損益表「營業收入」2,768,555,000元之比例約為43.34％。嗣復興航空於105年11月21日召開董事會，並決議追認系爭信託契約，復於105年11月22日在公開資訊觀測站公告部分資產交付信託事宜等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據資料相符，自得為本院判決之基礎。
㈢上訴意旨雖主張：簽訂契約之時尚未經過董事會追認，尚未
對於復興航空發生效力，直至105年11月22日董事會追認系爭信託契約，始對於復興航空確定發生效力，始生及時公告或申報之義務，原判決認定復興航空於105年11月17日即應公告系爭信託契約，無異係要求上訴人或復興航空就「未確定」之事實予以對外公告，與法規之規範意旨不符，更可能導致上訴人當時正進行之投資磋商提前破局，根本無期待可能性，顯有適用法規不當、認定事實未憑卷內證據致違反證據法則及判決不備理由之違法情形云云。經查，原審依系爭信託契約所信託之金額，相較該公司當時財務狀況之比例甚重，且復興航空於簽約當日即將12億元信託資產移轉至系爭專戶，而其信託目的係以處理已購買該公司機票消費者退票退款及員工資遣、支付薪資之款項，其信託用途具體、金額明確，認定系爭信託契約屬對復興航空財務業務有重大影響之重要契約，應依行為時證券交易法第36條第3項第2款及同法施行細則第7條第8款之規定，於事實發生之日（105年11月17日）起2日內公告相關資訊。復興航空遲至105年11月22日方於公開資訊觀測站公告：「本公司董事會通過部分資產交付信託」，未於事實發生之日起2日內辦理公告申報，違反行為時證券交易法第36條第3項第2款及同法施行細則第7條第8款規定。被上訴人以上訴人為復興航空上開未依規定公告申報行為之負責人，依行為時證券交易法第178條第1項第4款及第179條第1項規定裁處罰鍰，於法並無不合等等，業經原審依調查證據並斟酌全辯論意旨之結果，於原判決記明其得心證之理由，核與證據法則、論理法則或經驗法則均無違背，尚無判決適用法規不當或理由不備之違背法令。上訴論旨，並無可採。
㈣上訴意旨又以：原判決認定復興航空於105年11月17日即確定
停業，與歷來臺北地檢署檢察官不起訴處分及系爭刑事判決之事實認定明顯不符，有認定事實未憑卷內證據之違反證據法則及判決不備理由之情形云云。按事實認定乃事實審法院之職權，茍其事實之認定符合證據法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，亦不得謂為原判決有違背法令之情形。而刑事判決與行政處分，亦原可各自認定事實，行政爭訟事件並不受刑事判決認定事實之拘束。本件原審就系爭刑事判決事實欄一、背景事實㈡㈢之記載(原判決第16頁第25行至第18頁第7行)，認定此與上訴人主張復興航空於105年11月17日簽訂系爭信託契約時尚未確定不再繼續經營之事實不符。另就系爭刑事判決背景事實之記載，可知無論係「工銀貸款暫不動撥」、「復興航空訂位系統異常情況異常原因為復興航空將於隔（22）日全面航線停飛一天」、「復興航空將於105年11月22日舉行臨時董事會後，將公告全面取消航班及不繼續經營」，或系爭信託契約之簽訂，均係針對復興航空停止營業之準備。故系爭刑事判決雖未認定該案被告知悉簽訂系爭信託契約之事實，惟該案被告所知悉之「內線」與系爭信託契約之簽訂，其目的均相同，倘復興航空即時公告簽訂系爭信託契約之事實，投資人將得依該重大訊息自行判斷復興航空之財務狀況及簽訂系爭信託契約之目的係為了停業準備，則此訊息公開透明之後，亦得防範部分之內線交易發生等情，業據原判決論明，尚無判決不備理由或違反證據法則之違背法令。上訴人前揭主張，無非就原審所為論斷、證據取捨及事實認定職權之行使為爭議，核無足取。
㈤繼查，被上訴人如何為系爭罰鍰之裁處，已於107年10月9日
作成之原處分說明：「……二、處分事實：……㈡受處分人係該公司(按指復興航空，下同)為行為之負責人，本案該公司未依證券交易法第36條第3項第2款規定公告申報之違規行為，核已嚴重影響大眾投資人權益，……審酌該公司簽訂系爭信託契約亦係為保障消費者及員工權益，具公益性質等，並於兼顧投資人權益保障及本會監理之一致性下，依證券交易法第178條第1項第4款、第179條第1項及行政罰法第18條第1項規定，處該公司為行為之負責人罰鍰如主旨。」等語，被上訴人並於原審行準備程序時說明裁罰審酌之相關因素(原審卷1第381至382頁），經核其業已斟酌系爭信託契約之簽訂具公益性質、投資人權益保障、被上訴人監理之一致性及行政罰法第18條第1項規定等由，而裁處罰鍰96萬元，並無裁量逾越、裁量濫用或裁量怠惰等瑕疵，復就上訴人主張原處分違反平等原則、比例原則、責罰相當原則等節，如何不足以採取，詳予指駁，是原判決認本件被上訴人已依行政罰法第18條第1項規定為合義務性之裁量，並無違誤。上訴意旨主張：原處分明顯有未為合義務裁量之違法情形，原判決未予撤銷，且就上訴人提出之他案裁罰情形未說明不予採納之理由，逕認原處分之裁罰金額決定並無違誤，明顯有證據調查不完備且判決不備理由之違法云云，無非以其一己主觀之見解，對於原判決已詳予論斷之事項再予爭執，洵非可採。
㈥從而，原判決駁回上訴人於原審之訴，並無違誤，上訴論旨
仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 11 月 11 日
最高行政法院第四庭
審判長法 官 胡 方 新
法 官 陳 國 成法 官 蕭 惠 芳法 官 曹 瑞 卿法 官 林 惠 瑜以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 11 月 11 日
書記官 蔡 宜 婷