最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第942號上 訴 人 沈榮嵩即晶采英短培育貓舍訴訟代理人 汪哲論 律師被 上訴 人 臺北市動物保護處代 表 人 陳英豪訴訟代理人 陳垚祥 律師上列當事人間動物保護法事件，上訴人對於中華民國109年6月17日臺北高等行政法院108年度訴字第1541號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人於民國108年1月21日接獲民眾通報，上訴人無特定寵物業許可證卻於臺北市○○區○○路0段000巷00弄0號（下稱系爭處所）經營貓隻繁殖及買賣業務，涉有無照經營貓隻繁殖及買賣業務。經被上訴人於108年2月12日派員前往該址進行特定寵物業稽查，發現現場有43隻貓隻（其中有4隻年齡約2周齡之幼貓、1隻懷孕母貓、1隻已絕育公貓、其餘貓隻皆未絕育），乃依行政罰法第36條規定，扣留上開43隻貓隻。被上訴人於108年2月20日訪談買主方○○及謝○○（下稱方姓及謝姓買主），均經其等表示有向上訴人於系爭處所購買貓隻，被上訴人乃審認上訴人未依規定申領特定寵物業許可證，而擅自於系爭處所經營貓隻之繁殖及買賣，違反動物保護法（下稱動保法）第22條第1項規定，因其違規情節重大，爰依同法第25條之2第1項及第33條之1第3項規定，以108年3月14日動保救字第1086004814號函（下稱原處分）裁處上訴人新臺幣（下同）60萬元罰鍰、命其停止經營特定寵物之繁殖、買賣業，並接受動物保護講習3小時課程，另解除對於上訴人所有貓隻之扣留。上訴人不服，提起訴願，經決定駁回。上訴人仍未服，遂向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。經原審108年度訴字第1541號判決（下稱原判決）駁回，遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄；訴願決定及原處分均撤銷。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)依動保法第3條、第22條第1、2項、第25條之2第1項、第33條之1第3項、動保法第22條第2項授權訂定之特定寵物業管理辦法（下稱特寵業管理辦法）第2條、第5條第1項、第16條第2項等規定可知，為使經營貓隻繁殖、買賣或寄養之特寵業，配合該辦法106年10月16日之修正，改善以符合其應具備之條件、設施或專任人員，給予適當之緩衝期間，特寵業管理辦法第16條第2項規定，自發布日施行，迄至107年10月16日緩衝期限（下稱系爭法令緩衝期）已屆滿。依被上訴人於108年2月13日訪談上訴人之陳述，其對於其違法擅自經營貓隻繁殖之客觀行為部分，固不爭執，惟否認有於系爭處所經營貓隻買賣之業務。被上訴人另於108年2月20日訪談方姓及謝姓買主，均一致指證稱於系爭法令緩衝期後，有向上訴人於系爭處所購買貓隻，包含貓隻之挑選及交付均在系爭處所進行。縱本件買賣合意係透過網路交易達成，然衡諸動保法尊重動物生命及保護動物之立法意旨，相關法條所規範「經營貓隻買賣之特定寵物業」，所謂「買賣」自不僅侷限於達成買賣合意而言，從契約之要約、締結至履行，買賣行為之各階段均應屬該法規範之對象，始可能有效達成其規範之目的，故此並不妨礙上訴人未依規定申領特定寵物業許可證，而擅自在系爭處所經營貓隻買賣行為之認定。
(二)依行政罰法第7條第1項、第18條第1項、司法院釋字第641號解釋意旨可知，違反行政法上義務之處罰或制裁，均須符合「罪刑相當原則」或「責罰相當原則」。且行政罰法第18條第1項規定授權行政機關就罰鍰之裁處有法定裁量權，而應審酌違反行政法上義務之所得利益、應受責難程度及所生之影響，而主觀上違反行政法上義務行為之故意及過失，其受責難程度自屬有別。本件情形：⒈於系爭法令緩衝期後，被上訴人於107年11月2日首次前往系爭處所稽查時，現場即發現有貓隻52隻，公母貓混養，涉有無照經營貓隻繁殖及買賣等業務，惟因推算繁殖時間可能尚在法規過渡期間，且無證據證明緩衝期後有繁殖貓隻行為，亦未發現有買賣行為，故未依法裁罰。然被上訴人於107年11月21日通知上訴人到場陳述意見，已詳予告知動保法第22條第1項規定意旨，及依同法第25條之2第1項規定裁罰之法律效果。而被上訴人嗣於108年2月12日再次至系爭處所稽查時（即本件查察），現場發現貓隻43隻，其中有幼貓4隻，且仍有公母貓混養情形。
另參諸證人即被上訴人執行查察人員劉倩彣於原審109年3月26日之到庭證述、上訴人於同年2月13日訪談內容、方姓及謝姓買主之證詞，堪可認定上訴人本件違章行為主觀上顯係出於故意。⒉觀諸原處分事實理由㈤所載情狀，於截止日生效後在臺北市無照繁殖8隻貓隻（截至108年2月13日，4隻貓隻已出生，年齡為2周齡，另4隻貓隻尚未出生），且於截止日生效後在臺北市無照交易2隻貓隻，並經審酌上訴人營業之收益與成本，同時違反非法經營特定寵物繁殖、買賣兩項違章事實，雖係初犯，仍屬情節重大之案件等情，可見原處分顯已斟酌上訴人本件違反行政法上義務行為之情狀。⒊又佐以被上訴人訴願答辯書論述內容，顯示被上訴人計算裁罰金額之標準，係依上訴人自承每隻貓隻販售之金額為4萬元至5萬5千元間，於系爭法令緩衝期後共繁殖8隻貓、販賣2隻貓，獲益至少可為40萬元，又店內可供繁殖之貓隻共38隻，數量甚鉅，縱令買賣貓隻之行為應係屬繁殖貓隻營利之當然後行為，不應重複評價裁罰，但就案情而言，本件應屬情節重大案件，應受責難程度較高。足見本件被上訴人已考量上訴人違章程度之合義務性裁量，未逾越法定裁量範圍，無裁量濫用、怠惰或違反比例原則，於法無不合。
(三)被上訴人稽查人員於108年3月18日第3度前往系爭處所進行查察時，發現較前次多出9隻幼貓，故通知上訴人於同年3月25日進行訪談。上訴人自承：被上訴人訪查人員於108年3月18日查察時發現多9隻幼貓，均為107年11月、12月配對、今年2月底出生，所以本件108年2月12日查察時，還有漏未發現懷孕之母貓，總計當時應有9隻未出生之貓隻，3隻懷孕母貓等語。從而，原處分事實理由㈡正確內容應為：「查獲43隻貓隻，其中有4隻2週齡大之幼貓、3隻懷孕母貓、1隻絕育公貓」，其餘貓隻皆未絕育。另事實理由㈤原載「無照繁殖8隻貓隻」，正確內容應為：無照繁殖「13隻貓隻」，4貓隻已出生，年齡為2周齡，另「9隻貓隻」尚未出生，此經原審於109年3月26日準備程序庭當庭與兩造確認無訛。可認原處分說明欄第2點事實理由欄㈡、㈤漏載「1隻絕育公貓」，及誤認無照繁殖之貓隻數量遠較實際繁殖之數量為少，致上訴人整體違規情節應較原處分認定之情節為重。原處分此部分事實認定雖亦有未洽，然基於不利益變更禁止原則，原處分仍應予維持。
(四)原處分固僅計算未絕育貓隻之數量，而未考量有部分為無繁殖能力或目前無法繁殖之貓隻，惟關於本件上訴人無照繁殖貓隻違規情節之權衡因素，原處分顯已考量上訴人將公母貓混養，因而實際造成有甫出生之幼貓、懷孕之母貓及尚未出生之貓隻等結果。至貓隻是否能順利繁殖，尚涉及貓隻之數量、繁殖能力及有無施以適當之隔離措施等因素，故貓隻之繁殖能力僅係決定無照繁殖之結果能否實現眾多潛在因素中之一，原處分將貓隻總數量（未絕育部分）納入考量，而未再區分有無繁殖能力，亦涉及被上訴人自由裁量權限之範疇，原審原則上尊重而作有限之司法審查。上訴人另稱被上訴人以原處分作成後始發布生效之「臺北市動物保護處處理違反動物保護法事件統一裁罰基準」（下稱系爭裁罰基準，於109年1月1日生效），主張原處分並無違法，難謂適法云云。惟原處分既非依據系爭裁罰基準作成，自無審究之必要等語，判決駁回上訴人在原審之訴。
四、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴意旨再論斷如下：
(一)為尊重動物生命及保護動物、增進動物福利，制定有動保法，該法第22條第1項、第2項規定：「（第1項）任何人不得販賣特定寵物。但申請經直轄市、縣（市）主管機關許可，並依法領得營業證照之業者，得經營特定寵物之繁殖、買賣或寄養；許可期間，以3年為限。（第2項）前項特定寵物之種類、繁殖場、買賣或寄養業者應具備之條件、設施、專任人員、申請許可之程序、期限與換證、撤銷或廢止許可之條件、寵物繁殖作業及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」其立法理由載明：「專業經營寵物之繁殖與買賣等業者，因其直接或間接促成寵物繁衍，且應具備充分之育種知識及適當之空間、設備，並納入嚴格之管理，以免衍生飼養不當或任意棄置之問題，侵害動物福祉，並造成社會負擔，故應先取得地方主管機關之許可。另為落實動物保護工作，經營動物寄養之場所，亦應規範。」因此，特定寵物業之繁殖業、買賣業或寄養業（下稱特定寵物業者）違反前揭動保法第22條第1項規定，未經直轄市或縣（市）主管機關許可，擅自經營特定寵物之繁殖、買賣或寄養，依同法第25條之2第1項規定，處10萬元以上3百萬元以下罰鍰，並停止營業，拒不停止營業者，按次處罰之；另依動保法第33條之1第3項規定，應接受動物保護講習。而有關動物保護講習之方式、內容、時數、費用收取及其他應遵行事項，同條規定授權由中央主管機關行政院農業委員會訂定動物保護講習辦法規範之。
(二)依動保法第22條第2項規定授權訂定之特寵業管理辦法第2條規定：「適用本辦法之特定寵物種類為犬、貓。」第5條第1項規定：「申請許可經營特定寵物業者，應填具申請書，並檢附下列文件，向直轄市或縣（市）主管機關提出：一、負責人之身分證明文件影本；……二、符合前2條、第10條第1項第2款規定之證明文件、檢核表。三、載明營業場所名稱、地址、面積之位置圖及平面配置圖。四、營業場所土地、建築物非屬負責人單獨所有者，其合法使用之證明文件。五、特定寵物繁殖及飼養管理規劃書。……」第7條第1項規定：「第5條第1項申請經直轄市或縣（市）主管機關審查合於規定者，發給特定寵物業許可證。……」又為使經營貓隻繁殖、買賣或寄養之特定寵物業者，配合該辦法之修正，改善以符合其應具備之條件、設施或專任人員，該辧法第16條第2項規定：「經營貓隻繁殖、買賣或寄養之特定寵物業，應自本辦法修正施行之日起1年內，依第5條第1項規定向直轄市或縣（市）主管機關申請許可；於該1年期間內，不受第3條、第4條、第10條第1項、第11條第1項、第12條、第13條、第14條第1項第1款及第2項規定之限制。」給予適當之緩衝期間，即特定寵物業者應於上開辧法修正施行之日（106年10月16日）起1年內，向直轄市或縣（市）主管機關申請許可，緩衝期限至107年10月16日屆滿。
(三)事實認定乃事實審法院之職權，而證據之證明力，事實審法院有認定判斷之權，苟其事實之認定已斟酌全辯論意旨及調查證據結果，而未違背論理法則、經驗法則或證據法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致認定之事實異於該當事人之主張，亦不得謂原判決有違背法令之情形。經查，系爭法令緩衝期屆滿後，上訴人固申請○○市動物保護防疫處核發特定寵物業許可證（許可證號：特寵業字第A1070711號），惟營業場所為○○市○○區，並非系爭處所。被上訴人於107年11月2日前往系爭處所稽查，現場發現貓隻52隻，公母貓混養，涉有無照經營貓隻繁殖及買賣等業務，惟衡酌其違規時間可能在系爭法令緩衝期內，故未予裁罰。被上訴人於108年1月21日接獲民眾通報，涉有無照在系爭處所經營貓隻繁殖及買賣業務，經被上訴人於108年2月12日派員稽查，發現現場有貓隻43隻（原處分載稱其中有4隻年齡約2周齡之幼貓、1隻懷孕母貓、其餘貓隻皆未絕育），乃以原處分裁處上訴人60萬元罰鍰、命其停止經營特定寵物之繁殖、買賣業，並接受動物保護講習3小時課程，另解除對於上訴人所有貓隻之扣留。被上訴人嗣於108年3月18日前往系爭處所查察，發現較前次多出9隻幼貓，故將原處分事實理由㈡原載「查獲43隻貓隻，其中有4隻2週齡大之幼貓、1隻懷孕母貓，其餘貓隻均未絕育」，更正為「查獲43隻貓隻，其中有4隻2週齡大之幼貓、3隻懷孕母貓、1隻絕育公貓，其餘貓隻均未絕育」；原處分事實理由㈤原載「無照繁殖8隻貓隻（截至108年2月13日，4貓隻已出生，年齡為2周齡，另4隻貓隻尚未出生）」，更正為「無照繁殖13隻貓隻，4貓隻已出生，年齡為2周齡，另9隻貓隻尚未出生」，為原審依調查證據之辯論結果所確定之事實，核與卷內證據相符，亦與證據法則、經驗法則及論理法則均無違背。原判決因此論明：被上訴人於108年2月20日訪談方姓及謝姓買主，其等均一致指證稱於系爭法令緩衝期後，有向上訴人在系爭處所購買貓隻，包含貓隻之挑選及交付均在系爭處所進行，故上訴人有未依規定申領特定寵物業許可證，而違法擅自經營貓隻繁殖及買賣行為等語，已說明其認定依據及得心證之理由，於法並無違誤。
(四)又買賣係當事人約定一方移轉財產權於他方，他方支付價金之契約，性質上屬諾成契約、不要式契約；故當事人就標的物及其價金互相同意時，買賣契約即為成立（民法第345條規定參照）。查方姓及謝姓買主向上訴人購買貓隻，雙方係使用LINE、臉書聯繫，談妥後再至系爭處所取貓，已經原審認定在案，則上訴人主張訴外人方姓及謝姓買主分別透過其在臉書成立之「晶釆英短培育貓舍」粉絲團及友人介紹，以臉書私訊及通訊軟體LINE向上訴人購買英國短毛貓，雙方在網路洽談時，即已達成買賣合意乙情，固屬可採。惟此僅有關上訴人與方姓及謝姓買主如何成立買賣契約，及其在民事上効力之問題，與動保法第22條第1項有關特定寵物業之繁殖業須經申請許可，始可經營特定寵物之繁殖、買賣或寄養的規範係屬二事。換言之，特定寵物業者是否未經申請許可，從事特定寵物之買賣業務，應綜合雙方締約過程、履約情形及特定寵物之飼養地點綜合判斷之，尚難以買賣契約成立之單一因素予以認定。依原審確定之事實，被上訴人先於107年11月2日在系爭處所查獲有52隻貓隻，嗣於108年2月12日亦在系爭處所查獲有43隻貓隻，迄至108年3月18日在系爭處所猶仍查獲較前次查察多出9隻幼貓。上訴人在此前後長達4個月期間內，已繁殖13隻貓隻，且在網路上與買主洽談買賣事宜；至其主張因汐止店裝修始將貓隻移置系爭處所乙節，亦未指明卷內有何相關證據資料足資證明。原判決因此論明：縱本件買賣之合意確係雙方透過網路交易達成，然衡諸動保法尊重動物生命及保護動物之立法意旨，相關法條所規範「經營貓隻買賣之特定寵物業」，所謂「買賣」自不僅侷限於達成買賣合意而言，從契約之要約、締結至履行，買賣行為之各階段均應屬該法規範之對象，始可能有效達成其規範之目的，故此並不妨礙上訴人未依規定申領特定寵物業許可證，而擅自在系爭處所經營貓隻買賣行為之認定，上訴人以前開情詞否認在系爭處所經營貓隻買賣業務，實屬無據等語（參見原判決第14至15頁），經核並無違誤。上訴意旨主張雙方在網路洽談時，即已達成買賣合意，然因汐止店仍處於施工狀態，上訴人因此在系爭處所交付購買之貓隻，系爭處所至多僅爲契約履行地，不屬於經營買賣所涵攝範圍，且原審就此未行使闡明權令兩造爲適當之辯論，自有違背法令情事云云，委無足採。
(五)又行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」是以，對人民違反行政法上義務之行為處以罰鍰，其違規情節有區分輕重程度之可能與必要者，應依具體個案情節，根據違反義務情節之輕重程度為適當考量及裁量，使責罰相當，以符合法律授權裁量之意旨。查上訴人雖向○○市動物保護防疫處申請核發特定寵物業許可證，然其營業場所為○○市○○區，並非系爭處所，上訴人仍有未依規定申領特定寵物業許可證，而違法擅自經營貓隻繁殖及買賣之行為，已如前述。上訴意旨主張本件不構成買賣，原處分認定其同時違反無照繁殖、買賣兩種違章事實，屬情節重大案件，應受責難程度較高之前提事實即不存在；又上訴人已持有○○市動物保護防疫處核發之特定寵物業許可證，已充分具備相關之育種知識，對於貓隻並無飼養不當及任意棄置問題，原處分裁處罰鍰時未考量上情，已違反平等原則，屬裁量濫用云云，委無足採。至上訴人指摘原處分之裁處有裁量濫用及裁量怠惰之情事乙節，原判決已論明：被上訴人於107年11月21日通知上訴人到場陳述意見，並對其施以行政指導時，已詳述動保法第22條第1項規範意旨及裁罰效果。惟被上訴人嗣於108年2月12日再次至系爭處所稽查時，現場發現貓隻43隻，數量甚鉅，其中有幼貓4隻，且仍有公母貓混養之情形，上訴人就本件違章行為主觀上顯係出於故意。經審酌上訴人營業之收益與成本，同時違反非法經營特定寵物繁殖、買賣兩項違章事實，雖係初犯，仍屬情節重大之案件。依上訴人自承每隻貓販售金額為4萬元至5萬5千元間，於系爭法令緩衝期後共繁殖8隻貓、販賣2隻貓，獲益至少可為40萬元，又店內可供繁殖之貓隻共38隻，數量甚鉅，本件應屬情節重大案件，應受責難程度較高。是以，被上訴人實已考量上訴人違章程度所為之合義務性裁量，未逾越法定裁量範圍，亦無裁量濫用、裁量怠惰或違反比例原則之情事等語（參見原判決第16至18頁），業已敘明其判斷之依據及得心證之理由，並就上訴人在原審之論據，何以不足採取，分別予以指駁，因此維持原處分，並無違誤，自無判決違背法令之情形。另就上訴意旨主張被上訴人基於專業知識，於裁量時應審酌貓隻是否具繁殖能力之正確數量而爲適法處分，原處分未予審酌，顯有裁量濫用及怠情之違法。原判決就此敘明：關於上訴人無照繁殖貓隻違規情節之權衡因素，原處分顯已考量其將公母貓混養，因而實際造成有甫出生之幼貓、懷孕之母貓及尚未出生之貓隻等結果，至貓隻是否能順利繁殖，尚涉及貓隻之數量、繁殖能力及有無施以適當之隔離措施等因素，故貓隻之繁殖能力僅係決定無照繁殖之結果能否實現眾多潛在因素中之一，原處分將貓隻總數量（未絕育部分）納入考量，而未再區分有無繁殖能力，亦涉及被上訴人自由裁量權限之範疇，法院原則上自應予以尊重而作有限之司法審查等語（參見原判決第19至20頁），核無違誤。此外，就上訴意旨主張被上訴人於原審訴訟中有實質援用系爭裁罰基準，進以認定裁量並無濫用情事，難謂適法乙節。查被上訴人係依原審指示提出原處分作成後始發布生效之系爭裁罰基準供參考，並附帶說明原處分裁罰金額亦符合該裁罰基準規定（見原審卷第181至182頁），難謂有何違法之處，上訴意旨容有誤會，自不足採。
(六)綜上所述，原判決為上訴人敗訴之判決，核無違誤，並無上訴人所指違背法令之情形。上訴意旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 12 月 8 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 吳 東 都
法官 許 瑞 助法官 王 俊 雄法官 鍾 啟 煒法官 侯 志 融以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 12 月 8 日
書記官 蕭 君 卉