最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第966號上 訴 人 高雄市政府工務局新建工程處代 表 人 許永穆訴訟代理人 張堯程 律師被 上訴 人 洪明順
洪淑玲吳莉媚上列當事人間土地徵收事件，上訴人對於中華民國109年6月30日高雄高等行政法院107年度訴字第409號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人之代表人已由楊素鳳變更為許永穆，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、被上訴人共有坐落高雄市大寮區頂寮段862、866及867地號（重測前為大寮段227-5、154-13、154-19地號）等3筆土地（下合稱系爭土地，並以各該地號分稱），位於高雄市大寮區光明路0段及大寮路範圍內，業經開闢成道路供人車通行之用。被上訴人於民國107年6月26日具文主張系爭土地漏未辦理徵收，即遭占用作為道路用地，乃依土地徵收條例第30條第1項、民法第179條前段及第184條第1項前段規定，請求上訴人應按每平方公尺新臺幣（下同）24,199元，給付系爭土地徵收補償費計9,139,962元，並按每坪每月300元，返還自99年1月起之8年5月餘不當得利計3,461,775元，經上訴人以107年6月27日高市工新資產字第10771581000號函復被上訴人略以：「說明：……二、查旨揭大寮區頂寮段862、866、867地號等3筆土地，本處目前無該路段道路開闢及徵購計畫，另囿於市府財源有限，經費籌措困難，尚無法辦理補償……」等語。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，並迭次為訴之變更、追加及撤回聲明後，於109年6月10日言詞辯論期日確定聲明為：「一、被告（即上訴人，下同）應依土地徵收條例第13條第1項規定，擬具徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准徵收，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。二、被告應返還公法上不當得利3,461,775元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算利息。」經高雄高等行政法院（下稱原審）107年度訴字第409號判決（下稱原判決）上訴人應給付被上訴人408,497元，及自107年10月27日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息，並駁回被上訴人其餘之訴。上訴人不服原判決不利於其部分，乃提起上訴（關於原判決駁回被上訴人其餘之訴部分，因被上訴人未提起上訴而告確定）。
三、被上訴人起訴之主張、上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
四、原審為不利於上訴人部分之判決，係略以：㈠政府機關依法行政，本有闢建道路供人民通行之義務，無論
依何方式取得土地、闢建道路，經費之支出勢所難免，如未支付對價或未徵得所有權人同意即使用他人土地，即屬受有利益。再依地方制度法第14條及第18條第10款規定，直轄市為地方自治團體，直轄市道路之規劃、建設及管理為直轄市自治事項。系爭土地未經合法協議價購或徵收程序，於81至84年間分別遭改制前高雄縣大寮鄉公所（下稱大寮鄉公所）及臺灣省交通處公路局（下稱公路局）開闢為道路，現位於高雄市大寮區光明路及大寮路上，則被上訴人受憲法所保障對系爭土地之使用、收益及處分權能，已因系爭土地供道路使用致被上訴人無法使用收益，而受有無法使用系爭土地之損害。又高雄縣、市於99年12月25日合併改制為直轄市後，前開2道路已由高雄市政府工務局（下稱工務局）接管，而道路用地取得業務則由上訴人辦理（參酌高雄市市區道路管理自治條例［下稱道管自治條例］第2條第1項、第4項、工務局組織規程第8條、高雄市政府工務局新建工程處組織規程［下稱新工處組織規程］第3條第6款規定及高雄市政府108年4月8日高市府工新字第10801809100號函［下稱高市府108年函］）。依此，未支付對價而使用系爭土地並受有利益之人，為上訴人，則上訴人因系爭土地開闢為道路，侵害原歸屬於被上訴人所有權之使用權益而受有利益，乃被上訴人逕依公法上不當得利法律關係，對上訴人請求使用系爭土地之相當租金損害，即屬有據，而應准許。
㈡觀諸上訴人所提出之81年、84年及101年航照圖，僅能看出光
明路及大寮路拓寬前、後路面寬度之差異，以及拓寬後光明路與大寮路交叉路口變得較為圓滑等情；又上揭航照圖並未套繪地籍圖，無從得知系爭土地實際坐落之位置，自無由判斷系爭土地是否在81年之前即已供不特定人通行；況系爭土地係81至84年間分別遭大寮鄉公所及公路局開闢為道路，此亦為上訴人所不爭執，是上訴人據以主張系爭土地為具有公用地役關係之既成道路，實無可取。
㈢審酌系爭土地現坐落高雄市大寮區光明路及大寮路上，其中
光明路縱貫大寮區市中心，並延伸至鳥松區，為聯絡鳥松及大寮2行政區之主要道路，而大寮路除銜接東西向快速道路高雄潮州線通往屏東外，並與上寮路相連，形成往返上寮、後壁寮及三隆等地之交通要衢；復參以高雄市市有房地租金率及使用補償金計收規定（下稱租金率及補償金計收規定）第3點：「市有土地之租金率，按申報地價年息百分之5計收（以下簡稱規定租金率）。」是綜合考量系爭土地所在地理位置、附近繁榮程度、實際經上訴人利用之公益價值及公私益衡平原則等一切情狀，可認此項相當於租金之不當得利數額，應以系爭土地申報地價年息百分之5為計算依據，要屬適當。本件公法上不當得利請求權時效，因被上訴人於107年6月26日具文向上訴人請求而中斷，且被上訴人於同年10月12日即提起行政訴訟，並未逾6個月，是其公法上請求權時效自107年6月26日即已中斷，依行政程序法第131條規定及類推適用民法第128條、第129條、第130條等規定，被上訴人請求上訴人應給付自107年6月26日往前追溯10年時效期間即97年6月27日至107年6月26日所發生之不當得利部分（經計算後為408,497元），於法有據，應予准許。又本件為公法上不當得利之債，且係以支付金錢為標的，類推適用民法相關規定，被上訴人請求上訴人應返還公法上不當得利408,497元，及其自起訴狀繕本送達翌日（即107年10月27日）起至清償日止，按週年利率百分之5計算利息為有理由等詞，為其論據。
五、本院經核原審為不利於上訴人部分之判決，並無違誤，茲就上訴意旨補充論斷於下：
㈠按公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受
損害者對無法律上之原因而受利益者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當之損益變動。雖然公法上不當得利，目前尚無實定法加以規範，惟為公法上固有之法理，其意涵應藉助民法不當得利制度來釐清。參酌民法第179條規定：「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」可認公法上不當得利返還請求權需具備以下要件：⑴須為公法關係之爭議；⑵須有一方受利益，他方受損害；⑶受利益與受損害之間須有直接因果關係；⑷受利益係無法律上原因。又政府機關本有依法開闢、建設道路供人民通行之義務，倘若需要使用人民之土地，必須遵循正當之程序始得徵用，非謂有公益需求即可未經允許即占用人民之土地，應避免損害人民之財產權，以符合憲法第15條保障人民財產權之意旨，而無論依何方式取得土地以闢建道路，經費之支出勢所難免，如未支付對價或未徵得所有權人同意即使用他人土地，即屬受有利益。
㈡經查，上訴人使用被上訴人所有系爭土地係未合法協議價購
或徵收，且未支付對價，而此情事之發生係因大寮鄉公所及公路局於81至84年間開闢道路所造成，又高雄縣、市於99年12月25日合併改制為直轄市後，該道路由工務局接管，並由上訴人辦理道路用地取得業務等情，為原審所確定之事實，則上訴人使用被上訴人所有系爭土地並未經合法徵收程序且未支付對價，上訴人無法律上之原因，占有使用被上訴人所有系爭土地，致被上訴人受有損害，從而，原審判命上訴人應給付被上訴人未罹於時效之公法上不當得利408,497元，及自起訴狀繕本送達翌日即107年10月27日起至清償日止，按年息百分之5計算利息，即屬有據。上訴意旨主張：受有利益者為大寮鄉公所及公路局，並非嗣後接管該道路之工務局而由其下級機關之上訴人承受，且實際占有使用系爭土地之下級機關為高雄市政府工務局養護工程處（下稱養工處），亦非上訴人，原判決未說明上訴人究有何占有使用系爭土地而受利益之情形，即有不備理由及適用法令不當之違法，又縱認應由工務局及其下級機關負責，應僅就99年12月25日接管後實際占有使用系爭土地之期間負不當得利返還責任，原判決卻認上訴人應給付自97年6月27日至107年6月26日所發生之不當得利，顯有矛盾云云。惟原判決已論明：依地方制度法第14條及第18條第10款規定，直轄市為地方自治團體，直轄市道路之規劃、建設及管理為直轄市自治事項；而高雄市為加強市區道路設施之維護及使用管理，制定道管自治條例，依該條例第2條第1項及第4項、工務局組織規程第8條、新工處組織規程第3條第6款規定，復參以高市府108年函載明：「……查本市大寮路及光明路於開闢當時，需地機關分別為前高雄縣大寮鄉公所及臺灣省交通處公路局，嗣縣市合併後，前開道路由本府工務局接管，並由本府工務局新建工程處辦理道路用地取得等業務。」可知高雄市大寮路及光明路雖為大寮鄉公所及公路局所開闢，然高雄縣、市於99年12月25日合併改制為直轄市後，前開2道路已由高雄市市區道路之主管機關即工務局接管，而道路用地取得業務則由上訴人辦理，依此，未支付對價而使用系爭土地並受有利益之人為上訴人，上訴人既因系爭土地開闢為道路，侵害原歸屬於被上訴人所有權之使用權益而受有利益，被上訴人逕依公法上不當得利法律關係，對上訴人請求使用系爭土地之相當租金損害，即屬有據，而應准許等語，已敘明其得心證之理由，經核並無違誤。上訴人主張實際受有利益者，為大寮鄉公所及公路局，或是負責道路保養、修護、改善業務而實際占有使用系爭土地之養工處，並非上訴人乙節，無非仍執其主觀見解而再事爭執，所訴委不足取。又系爭土地所在之高雄市大寮路及光明路，既於高雄縣、市99年12月25日合併改制為直轄市後，由高雄市市區道路之主管機關即工務局接管，並由上訴人概括承受道路用地取得業務，則原審判命上訴人應給付被上訴人未罹於時效之公法上不當得利及法定利息，即無不洽，上訴人主張其僅就99年12月25日接管後，實際占有使用系爭土地之期間負不當得利返還責任乙節，仍無可採。
㈢原審就上訴人提出之81年、84年及101年航照圖，論以：該航
照圖僅能看出光明路及大寮路拓寬前、後路面寬度差異，及拓寬後光明路與大寮路交叉路口變得較為圓滑，且航照圖未套繪地籍圖，無從得知系爭土地實際坐落位置，無由判斷系爭土地是否在81年之前即已供不特定人通行，況系爭土地係於81至84年間遭開闢為道路，上訴人主張系爭土地為具有公用地役關係之既成道路，實無可取等語（原判決第22頁第8至21行），核與卷內證據資料尚無不符，亦無違反論理、經驗及證據法則或理由不備情事。上訴意旨主張：依上訴人於原審所提出之81年、84年航照圖可知，系爭土地自81年或84年至今，已供不特定多數人通行逾20年，且被上訴人曾於82年間以繼承人身分領取與862地號土地相鄰之3筆土地徵收補償金，自無不知系爭土地同遭開闢為道路之理，故自82年迄今，系爭土地亦已形成公用地役關係之既成道路，原審僅因道路為人工開闢，遽認非具公用地役關係之既成道路，卻未依職權調查，亦未說明理由，有違行政訴訟法第125條、第133條及職權調查原則云云，無非係其個人之主觀見解及就原審認定事實、證據取捨之職權行使事項為指摘，所訴並不可採。
㈣按無權占有他人土地，可能獲得相當於租金之利益，為社會
通常之觀念，原審審酌系爭土地坐落高雄市大寮區光明路及大寮路，其中光明路縱貫大寮區市中心，並延伸至鳥松區，為聯絡鳥松及大寮2行政區之主要道路，大寮路除銜接東西向快速道路高雄潮州線通往屏東外，並與上寮路相連，形成往返上寮、後壁寮及三隆等地之交通要衢，而綜合考量系爭土地所在地理位置、附近繁榮程度、實際利用之公益價值及公私益衡平原則等一切情狀，認本件相當於租金之不當得利數額，應以系爭土地申報地價年息百分之5為計算依據，且詳述其計算方式及數額，依被上訴人聲明範圍內判決其一部勝訴一部敗訴，即無不合，並無上訴意旨所指摘未參酌最高法院68年台上字第3071號民事判例意旨而有違背論理、經驗法則及不適用法規之違誤情事。又原判決係依土地法第97條第1項、第105條、第148條及同法施行法第25條規定，認為系爭土地已開闢為道路使用，故計算上訴人可能獲得相當於租金之利益，應依土地法第105條準用第97條第1項城市土地租金之規定計算之，又土地法第105條準用第97條第1項規定以年息百分之10為限，應指土地租金之最高限額，非謂所有租賃土地之租金必須照申報價額年息百分之10計算，遂綜合考量系爭土地所在地理位置、附近繁榮程度、實際利用之公益價值及公私益衡平原則等一切情狀，參考（非直接適用）租金率及補償金計收規定第3點之規定租金率（即申報地價年息百分之5），認本件相當於租金之不當得利數額，應以系爭土地申報地價年息百分之5為計算依據始為適當，核其所採取之租金率，並未逾越土地法第105條準用第97條第1項所規定城市土地租金之計算規定，衡情尚屬妥適。上訴意旨主張租金率及補償金計收規定係自99年7月1日起施行，本件不當得利之起訖時間為97年6月27日至107年6月26日，則97年6月27日至99年6月30日期間，無從適用尚未生效之租金率及補償金計收規定，且該規定係針對「市有房地」租金率及使用補償金計收，於本件實難比附援引云云，自無可取。
㈤綜上所述，原審為不利於上訴人部分之判決，核無違誤。上
訴論旨指摘原判決此部分違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 11 月 24 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 胡 方 新
法官 蕭 惠 芳法官 林 惠 瑜法官 梁 哲 瑋法官 曹 瑞 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 11 月 24 日
書記官 莊 子 誼