最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第905號上 訴 人 中壢市農會籌備會代 表 人 吳餘東訴訟代理人 黃慧婷 律師被 上訴 人 行政院農業委員會代 表 人 陳吉仲
參 加 人 中華民國農會代 表 人 黃瑞吉上列當事人間農業金融法事件，上訴人對於中華民國109年6月30日臺北高等行政法院107年度訴字第622號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件參加人代表人原為蕭景田，嗣變更為黃瑞吉，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合。
二、原桃園縣中壢市農會（下稱原中壢市農會）於民國84年間因業務經營不善，依內政部（農會中央主管機關於89年7月21日改隸行政院農業委員會，下稱農委會）85年8月30日台（85）內社字第8585157號函核定之「臺灣省政府及桃園縣政府協調臺灣省農會合併中壢市農會作業要點」（下稱協調合併原中壢市農會作業要點）及85年10月9日台（85）內社字第8581447號函檢送之「召開中央策劃督導小組會議研商臺灣省政府執行小組所提合併中壢市農會之條件案」會議紀錄，由原中壢市農會於85年11月5日與臺灣省農會（下稱前臺灣省農會，102年4月18日併入中華民國農會即參加人）簽訂「中壢市農會概括讓與臺灣省農會概括承受契約書」（下稱系爭契約書），議定由前臺灣省農會為主體合併原中壢市農會，合併後原中壢市農會改為前臺灣省農會中壢辦事處，資產全部包括（但不限於）動產、不動產、投資、債權（包括其擔保），對外捐助之權益，暨其他一切法律上之請求權（包括原中壢市農會對其選聘任職員及第三人之損害賠償請求權暨應負連帶清償之請求權）及所負債務包括（但不限於）已繫屬及應進行之訴訟、借款、融通墊款，對外保證或有負債或該物權擔保，由前臺灣省農會概括承受，並自85年10月31日合併基準日起生效。旋前臺灣省農會中壢辦事處信用部因經營不善，經財政部於90年9月14日依金融機構合併法第13條規定，命令信用部讓與臺灣銀行概括承受。嗣上訴人於106年7月25日發函向被上訴人請求命參加人將合併時屬原中壢市農會之資產，無償轉回予上訴人。經被上訴人以106年9月5日農授金字第1065074409號函（下稱系爭函或原處分）回覆後，上訴人對系爭函提起訴願，經訴願決定不受理，提起行政訴訟，聲明：⒈原處分（即系爭函）及訴願決定均撤銷。⒉被上訴人應依上訴人106年7月25日申請做成「命參加人返還前中壢辦事處信用部成立前所取得之營業所必須之不動產（即中壢區石頭段0036-0002地號土地、中壢區石頭段0036-0030地號土地及中壢區石頭段02764-000建號建物，下稱系爭不動產）予上訴人」之行政處分。經臺北高等行政法院（下稱原審）107年度訴字第622號判決（下稱原判決）駁回後，提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張及被上訴人、參加人於原審之聲明及答辯，均引用原判決之記載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠系爭函之內容，實係被上訴人答覆上訴人關於原中壢市農會
於85年併入前臺灣省農會後已不存在，無金融機構合併法、農業金融法及「信用部讓與銀行承受之農會漁會爭議資產認定與處理準則」之適用，前臺灣省農會亦無爭議資產存在。核其性質僅屬單純之法令依據敘述或理由說明，非行政處分，訴願決定予以不受理決定，並無違誤。上訴人對之提起撤銷訴訟，自屬起訴不備其他要件，且依其情形無從補正，應予駁回。
㈡上訴人請求權依據是類推適用「信用部讓與銀行承受之農會
漁會爭議資產認定與處理準則」第3條第1項、第4條第1項，然前揭條文為爭議資產認定標準與處理準則，並非人民得直接據以主張向行政機關請求做成一定行政處分之請求權基礎。本件合併係採取民事私法合併契約之形式，縱使事後已有相關金融法規修正以因應當時全國多處農漁會信用部惡化之狀況，然不可直接逕予溯及既往、以現今制定之法律回溯並推翻已成立之民事合併契約之法律狀況。原中壢市農會與前臺灣省農會於85年合併當時，並無存在法律漏洞之情事，其合併亦無違反法律規範意旨或計畫，系爭契約書係85年雙方合意訂定，權利義務調整亦已完成，自不得再類推適用上開法規，否則即有違法律不溯及既往原則及法安定性原則。
㈢上訴人雖主張依當時農會法原中壢市農會若須被整併，則應
由桃園縣或桃園縣內其他鄉鎮市區農會進行合併，本案由最上級前臺灣省農會直接合併原中壢市農會，顯已違反當時農會法第7條及第15條第1項規定云云，惟農會法第7條及第15條等規定，僅係就農會組織區域、會員代表大會選舉等管理之規定，並非有關農會合併之規範。且本件原中壢市農會係因超貸問題，於85年依據其主管機關內政部核定之協調合併原中壢市農會作業要點，其由內政部召集財政部、中央銀行、農委會、桃園縣政府等各機構，召開「中央策劃督導小組會議研商臺灣省政府執行小組所提合併中壢市農會之條件案」，製成會議紀錄送交內政部核定後，再由前臺灣省農會合併原中壢市農會，雙方簽訂系爭契約書，衡此乃主管機關內政部依據農會法所為之職權範圍之事務，並無違反當時之農會法相關規定情事。
㈣本件上訴人乃94年9月9日經桃園市政府同意許可籌組發起組
織，與原中壢市農會間並無任何關係，為不同之組織，上訴人請求被上訴人應命參加人將原中壢市農會之資產轉讓予上訴人，自無理由。綜上所述，金融機構合併法、農業金融法、「信用部讓與銀行承受之農會漁會爭議資產認定與處理準則」分別於89年、93年及93年公布（發布）施行，本件原中壢市農會與前臺灣省農會於85年簽訂系爭契約書，經合併後其主體已不存在，上訴人與原中壢市農會為不同之組織，則上訴人主張其得類推適用前揭規定提出本件申請，顯無可採，其請求被上訴人應作成如其聲明第2項之行政處分，即無理由。
㈤綜上，系爭函文並非行政處分，訴願決定予以不受理，並無
違誤，上訴人對之提起撤銷訴訟，自屬起訴不備其他要件，且依其情形無從補正，應予駁回。上訴人提起本件課予義務訴訟部分，因上訴人並無公法上之請求權，上訴人起訴請求判決如其訴之聲明第二項所示，為無理由，應以判決駁回。本件上訴人之訴為一部無理由、一部不合法，為求卷證齊一，爰以更慎重之判決駁回等詞，判決駁回上訴人於原審之訴。
五、本院查：㈠為規範金融機構之合併，擴大金融機構經濟規模、經濟範疇
與提升經營效率，及維護適當之競爭環境，89年12月13日制定公布金融機構合併法，其中第13條第1項及第2項規定：「(第1項)農、漁會信用部因業務或財務狀況顯著惡化，不能支付其債務或調整後淨值為負數時，主管機關得洽農、漁會中央主管機關後，停止農、漁會會員代表、理事、監事或總幹事全部職權或其對信用部之職權，不適用農會法第45條及第46條、漁會法第48條及第49條之規定；其被停止之職權並得由主管機關指派適當人員行使之。(第2項)主管機關執行前項處分，必要時，得洽農、漁會中央主管機關後，命令農、漁會將其信用部及其營業所必需之財產讓與銀行，不適用農會法第37條及漁會法第39條之規定。」明定農、漁會信用部經營不善時，主管機關(財政部)得依上開規定，命其等將其經營不善之信用部及其營業所必需之財產讓與銀行。惟有鑑於我國農業金融有關管理規定散見於銀行法等法令，並多比照一般金融管理規定，致未盡符合農業發展及農民需要，難以發揮專業功能，92年7月23日制定農業金融法，其中第59條明定：「(第1項)本法施行前，依金融機構合併法第13條規定，將信用部讓與銀行承受之農、漁會，於本法施行後，為辦理農業金融業務設立信用部，不受金融機構合併法第14條第2項限制。(第2項)依金融機構合併法第13條規定，將信用部讓與銀行承受之農、漁會，其爭議資產之認定標準與處理準則，中央主管機關應會同相關部會於本法施行後6個月內訂定處理之。」使該法施行前依金融機構合併法第13條規定將信用部由銀行承受之農、漁會，得依該條規定重新設立信用部，並授權中央主管機關應會同相關部會訂定爭議資產之認定標準與處理準則。93年7月30日被上訴人與行政院金融監督管理委員會即依上開授權，會銜訂定發布「信用部讓與銀行承受之農會漁會爭議資產認定與處理準則」，第3條規定：「(第1項)本準則所稱爭議資產指帳列信用部且於信用部成立前取得之股票(份)、債券及營業所必需之不動產。
(第2項)信用部成立日期之認定，以中華民國64年5月9日為基準。但實際成立日期在該日之後者，以實際成立日期為準。」第4條規定：「(第1項)依前條所定之爭議資產，應無償轉回農、漁會。(第2項)爭議資產如經銀行處分或未處分經雙方協議者，得由銀行依承受時之會計師評估價格，以現金歸還農、漁會。(第3項)依前2項規定處理仍有爭議者，由中央主管機關邀集行政院金融監督管理委員會、中央存款保險股份有限公司、銀行、農、漁會等相關單位協議處理。」可見信用部讓與銀行承受之農、漁會，可依「信用部讓與銀行承受之農會漁會爭議資產認定與處理準則」上開規定申請中央主管機關准許無償轉回爭議資產，惟前提仍須該農、漁會係因金融機構合併法第13條規定將信用部讓與銀行承受者，始足當之。
㈡原中壢市農會因業務經營不善，依內政部以85年8月30日台（
85）內社字第8585157號函核定之協調合併原中壢市農會作業要點，及85年10月9日台（85）內社字第8581447號函檢送之「召開中央策劃督導小組會議研商臺灣省政府執行小組所提合併中壢市農會之條件案」會議紀錄，由原中壢市農會於85年11月5日與前臺灣省農會簽訂系爭契約書，議定由前臺灣省農會為主體，合併原中壢市農會，合併後農會名稱仍為「臺灣省農會」（系爭契約書第2條，下同），合併後原中壢市農會改為前臺灣省農會中壢辦事處（第4條），原中壢市農會資產及負債應確實重估，概括轉讓於前臺灣省農會概括承受（第7條第1項）。自合併基準日起，中壢市農會資產全部包括（但不限於）動產、不動產、投資、債權（包括其擔保），對外捐助之權益，暨其他一切法律上之請求權（包括原中壢市農會對其選聘任職員及第三人之損害賠償請求權暨應負連帶清償之請求權），均轉讓於前臺灣省農會概括承受……（第8條第1項）。自合併基準日起，中壢市農會所負債務包括（但不限於）已繫屬及應進行之訴訟、借款、融通墊款，對外保證或有負債或該物權擔保，由前臺灣省農會概括承受（第9條），並自85年10月31日合併基準日起生效（第15條）。旋前臺灣省農會中壢辦事處信用部因經營不善，於90年9月14日經財政部命讓與台灣銀行概括承受等情，為原審依法認定之事實。由此可知，原中壢市農會與前臺灣省農會合併之緣由雖起因於經營不善，然其處理方式並非類似金融機構合併法第13條規定僅將信用部讓與前臺灣省農會承受、原中壢市農會仍繼續經營，而是與前臺灣省農會訂定民事契約，由前臺灣省農會為主體合併原中壢市農會，原中壢市農會改為前臺灣省農會中壢辦事處，合併後前臺灣省農會中壢辦事處信用部亦因經營不善，而於90年9月14日經財政部依金融機構合併法第13條規定命信用部讓與臺灣銀行概括承受。準此，原中壢市農會自已於85年間因與前臺灣省農會合併而消滅，此由90年間財政部係命「前臺灣省農會」將信用部讓與臺灣銀行，而非命「原中壢市農會」將其信用部讓與臺灣銀行自明。而上訴人乃依農會法第8條規定於94年9月9日經桃園市政府同意許可籌組發起之組織（原審卷一第148頁），足見上訴人為重新發起設立之籌備中農會，與原中壢市農會為不同主體，其就原中壢市農會之資產當未享有任何權利，且原中壢市農會當時亦非僅將其信用部讓與前臺灣省農會，此與「信用部讓與銀行承受之農會漁會爭議資產認定與處理準則」規範之情形全然不同，兩者事物本質迥異，上訴人自無類推適用「信用部讓與銀行承受之農會漁會爭議資產認定與處理準則」第3條第1項、第4條第1項規定請求被上訴人命前臺灣省農會將原中壢市農會之資產無償轉回上訴人之餘地。至85年間農會法第7條乃主管機關命令農會合併之規定，而原中壢市農會與前臺灣省農會係依民事契約關係為合併，非依農會法第7條經主管機關命令合併，上訴人主張該合併違反農會法第7條規定云云，自無足取。原判決因認原中壢市農會與前臺灣省農會於85年簽訂系爭契約書，經合併後其主體已不存在，上訴人與原中壢市農會為不同之組織，上訴人主張其得類推適用前揭規定提出本件申請顯無可採，經核於法尚無不合。至原判決認「信用部讓與銀行承受之農會漁會爭議資產認定與處理準則」第3條第1項、第4條第1項規定僅為爭議資產認定標準與處理準則，並非人民得直接據以主張向行政機關請求做成一定行政處分之請求權基礎，此部分雖有未洽，惟結論並無不合，仍應予維持。其餘贅述之理由，於判決結果不生影響。上訴論旨，猶就原審採證、認事之職權行使暨其他與判決基礎無涉之理由，指摘原判決不當，聲明廢棄，非有理由。
㈢末查，否准處分之課予義務訴訟其訴訟目的在於取得其依法
申請之行政處分或特定內容之行政處分，而非在於撤銷否准處分，故其訴之聲明通常除聲請判命被告機關應作成原告所申請內容之行政處分外，另附屬聲明請求將訴願決定及否准處分均撤銷，但並不構成撤銷訴訟與課予義務訴訟之合併。倘其聲請判命作成特定申請內容之行政處分不應准許，其附屬聲明請求撤銷訴願決定及否准處分當併予駁回。上訴人於106年7月25日請求被上訴人命參加人將合併時屬原中壢市農會之資產無償轉回予上訴人，經被上訴人以系爭函回覆後，上訴人對系爭函提起訴願、行政訴訟，聲明為：⒈原處分（即系爭函）及訴願決定均撤銷。⒉被上訴人應依上訴人106年7月25日申請做成「命參加人返還系爭不動產予上訴人」之行政處分。顯見上訴人本件所提乃課予義務訴訟，其訴訟目的在請求被上訴人作成其所申請內容之行政處分，聲明第1項僅為附屬聲明。原判決另論以系爭函並非行政處分，訴願決定予以不受理，並無違誤，上訴人對之提起撤銷訴訟，自屬起訴不備其他要件，且依其情形無從補正，上訴人此部分起訴不合法，為求卷證齊一，爰以更慎重之判決駁回等詞，就上訴人聲明第1項以撤銷訴訟要件予以審酌，容有誤會，併予指明。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 111 年 12 月 8 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 王 碧 芳法官 簡 慧 娟法官 蔡 紹 良法官 蔡 如 琪以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 111 年 12 月 8 日
書記官 林 郁 芳