最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第928號上 訴 人 公務人員保障暨培訓委員會代 表 人 郝培芝訴訟代理人 陳嬋薇
鄭淑菁輔助參加人 內政部消防署代 表 人 陳文龍輔助參加人 考選部代 表 人 許舒翔被 上訴 人 陳韻宣訴訟代理人 鄭猷耀 律師
陳廷瑋 律師上列當事人間考試事件，上訴人對於中華民國109年7月23日臺北高等行政法院108年度訴字第1272號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人代表人由郭芳煜變更為郝培芝，茲據其現任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：被上訴人參加民國107年公務人員特種考試一般警察人員考試四等考試消防警察人員類別考試（下稱系爭考試）獲錄取，於108年1月16日至輔助參加人內政部消防署（下稱消防署）訓練中心（下稱訓練中心）報到接受教育訓練，經該中心檢測其身高後，認有複檢之必要，安排至衛生福利部南投醫院（下稱南投醫院）進行體格複檢結果，被上訴人身高為15
8.9公分，未及160公分，不符公務人員特種考試一般警察人員考試規則（下稱一般警員考試規則）第8條第1款（下稱系爭規定）對不具原住民身分女性所定之身高標準，經報請輔助參加人消防署函送上訴人以108年1月25日公訓字第10800010242號函（下稱原處分)，廢止被上訴人受訓資格。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分，經臺北高等行政法院(下稱原審)108年度訴字第1272號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分。上訴人不服，提起本件上訴。
三、被上訴人起訴主張及上訴人於原審之答辯暨輔助參加人之陳述，均引用原判決之記載。
四、原判決為上訴人敗訴之判決，其理由係略以：㈠系爭規定設定身高限制，與消防警察於救災、救護任務執行上，是否男性165公分、女性160公分之身高體型，才足以順利使用消防器材、設備、車輛，或為從事涉水、攀牆等跨越障礙的救災工作，而達成保衛人民生命、身體、財產安全之重要公益目的，就此輔助參加人消防署已自承：目前沒有科學證據足以證明160公分以下之人操作消防機具，足以肇生消防任務執行時所不可容忍的危險等情。可徵明上訴人、輔助參加人所謂160公分以下消防警察就不能操作消防機具之說，不僅欠缺科學證據佐證其關聯性，且即令兩者間有所關聯，系爭規定所定身高標準也逾越必要範圍。又輔助參加人消防署、內政部未能提出所稱車輛、器械在實際利用、操作時，不同身高與身體素質狀況，在使用效能上之差異，反映在救災風險容許範圍上的客觀科學分析論證資料，就泛泛主張身高較高者，在使用、操作此等器械、車輛更占優勢，故更有利救災等語，實已流於訴諸個人或群體主觀刻板印象的歧視性定見，自不能憑採為系爭規定設定身高條件差別待遇之正當基礎。系爭規定設定身高限制，與消防警察於各項器材、設備、車輛操作使用，或救災工作執行上，是否足以達成消防緊急救災效能標準，進而達成保衛人民生命、身體、財產安全之重要公益目的間，查無實質的關聯，對於身高不符標準者，已屬無正當理由之差別待遇而違反平等原則。㈡又所謂消防車輛、器具之使用、操作對體型的要求，是得參照人為規定的身高標準而予變動，並非該身高限制必須恆常按固定之消防器材高度標準而設定。亦即，調整消防車輛、器械在使用上之可及便利性，或甚至採用其他輔助性設備或設施，就能使其他身高較低者也能迅速順利加以使用、操作，克服其身高體格上之客觀條件限制，使其符合消防緊急救災所需之效能標準。系爭規定卻藉由身高非人力所能改變、控制之生理條件，限制人民應考試服公職權利、公民平等服公職權利，也違反比例原則。況且，即使不附加身高限制，錄取並任用身高較低之消防警察，是否足以影響消防勤務之執行，除可藉由前述體能檢測在實際演練中，適度篩選體能素質與救災戰技足以彌補身高不足者外，還須視此等錄取任用者之數量比例，並可透過組織與任務的分派安排，降低少數身高不足任職者所可能增加的風險。依此，系爭規定藉由身高限制，一概排除身高未達標準者，就不能應考試、從事消防警察公職，剝奪其平等擔任公職的機會，而不探究捨棄身高的限制，藉由適當的組織與任務安排，就得使整體消防勤務對外執行，達到消防緊急救災所需之效能，在公共利益之追求與所限制人民基本權利、公政公約保障參政權利的利益衡量上，也有失均衡而違反比例原則。綜上，即使寬認身高體型的身體素質，對於消防救災勤務的執行效能有所助益，兩者間或具合理關聯性，但系爭規定以現行身高標準限制人民應考試服公職權利、公民平等服公職權利，仍逾越必要程度、有失利益衡平而違反比例原則。㈢系爭規定對身高不符合該條規定標準之應考者，形成不合理差別待遇，過度限制其等應考試服公職權以及公民平等服公職權，違反憲法第7條所定平等原則及同法第23條所定比例原則，原審依法審判，不受其拘束，應不予適用該違憲之法規命令。就本案而言，被上訴人考試錄取後，於受訓時接受體格複檢結果，身高為158.9公分，雖不及系爭規定對非原住民女性之身高標準160公分，但仍超過內政部、輔助參加人消防署評估不致影響消防勤務執行的157公分標準，且系爭規定設定身高標準的限制，本身即對身高不符之被上訴人形成不合理差別待遇，且過度限制被上訴人應考試服公職權及公民平等服公職權利，上訴人卻仍適用違憲之系爭規定，以原處分廢止被上訴人系爭考試受訓資格，使其喪失完成訓練、取得消防警察公職任用資格之平等機會，自有違誤等詞，為其論據。
五、上訴意旨略以：㈠考試資格及方法之規定為憲法保留事項，應受其他憲法機關尊重，系爭規定未違反法律保留及授權明確性原則。一般警員考試規則參酌用人機關實際需要，由考選部邀集用人機關及相關專長學者專家開會研商並報請考試院審議通過後發布，妥當與否核屬考試機關依法裁量事項；又系爭規定之體格檢查時間及標準，於考選部辦理考試公告時，亦已於一般警察考試應考須知中載明公告周知。系爭規定，對於一般女性身高160公分以上之體格檢查標準，尚無違反法治國家法律保留原則及授權明確性原則，用人機關與應考人自應受其拘束。㈡系爭規定尚無違背平等原則、比例原則。為有效運用國家考試訓練資源，並落實嚴格選訓政策，考試院經參酌用人機關(內政部警政署、輔助參加人消防署及海洋委員會海巡署)實務工作上之需求，於考試階段設定筆試測驗科目、相關體格檢查項目及體能測驗之及格標準，初步篩選、錄取符合基本資格條件之應考人後，進一步安排接受教育訓練與實務訓練，經訓練期滿成績及格者，始發給考試及格證書，分發任用為警察、消防人員，俾達到為國掄才、育才之重任。其目的係為維護重要之公共利益，洵屬正當，所採身高之判斷標準亦有助於篩選出適格之警察、消防人員，手段與規範目的達成間具有實質關聯性，與憲法第7條、第15條及第18條並無牴觸。警察、消防工作瞬息萬變、工作情境多元複雜且各式應勤裝備、器具均有一定之長(高)度。警察、消防人員肩負社會治安維護、災害搶救及緊急救護，捍衛人民生命財產安全之重責，工作性質特殊，從事警察、消防工作者，應具備一定標準之體格、體魄與耐力，以因應各項警察、消防執勤及應勤裝備所需，俾確保人民生命財產及自身擔服勤務之安全並賦予民眾安全感。身高確實為執行警察、消防工作所需要之重要體格項目，與公共利益極為相關，故對警察、消防人員之基本身高限制要求，均有其必要性。系爭規定針對原住民身高限制之優惠性差別待遇，並不違背憲法第7條保障之實質平等。㈢依據「機關功能最適理論」，由考試機關及用人機關就體格檢查訂定標準，最為適當；原審法院以嚴格審查標準檢視系爭規定有無違反平等原則及比例原則，固非無據，惟法院未審酌身高對救災、救護勤務之關聯性及必要性，逕認身高限制違反平等原則，有失允當。㈣我國如何選用所需消防人員，是否有限制身高必要，因各國消防人員選用制度及國民體格有所不同，不應逕予比附援引，而應以用人機關實際消防勤務需要為首要考量。
六、本院經核原判決固非無見，惟查：㈠公務人員之任用，依公務人員考試法以考試定其資格，且公
務人員之考試，分高等考試、普通考試、初等考試三等，此參公務人員考試法第1條、第6條第1項前段規定即明。同法第7條規定：「（第1項）高等、普通、初等考試及特種考試規則，由考選部報請考試院定之。（第2項）前項考試規則包括應考年齡、考試等級、考試類科及其分類、分科之應考資格、體格檢查標準、應試科目、考試方式、成績計算、限制轉調規定等。」第9條第1項、第2項規定：「（第1項）考試院得依用人機關任用之實際需要，規定公務人員考試實施體格檢查，以及公務人員特種考試應考人之年齡、兵役及性別條件。（第2項）前項體格檢查不合格或逾期未繳送體格檢查表者，不得應考、不予錄取、不予訓練或不予核發考試及格證書。」第21條第1項前段、第2項規定：「（第1項）公務人員各等級考試正額錄取者，按錄取類科，依序分配訓練，訓練期滿成績及格者，發給證書，依序分發任用。……（第2項）前項訓練之期間、實施方式……廢止受訓資格、請領考試及格證書等有關事項之規定，由考試院會同關係院以辦法定之。但訓練性質特殊，於辦法中明定由申請舉辦考試機關就上列事項另為規定者，應送公務人員保障暨培訓委員會核定或備查。」同法施行細則第10條規定：「（第1項）須體格檢查之考試，應考人應於報名前或榜示後實施體格檢查。報名前檢查者，應於報名時繳送體格檢查表，體格檢查不合格或未繳送體格檢查表者，不得報名。榜示後檢查者，應於規定時間內繳送體格檢查表，體格檢查不合格或未於規定時間內繳送體格檢查表者，不得參加後續考試程序或不予錄取或不予訓練或不予核發考試及格證書。（第2項）應否體格檢查及其時間、標準，於辦理考試公告時，一併公告之。」考試院基於公務人員考試法第7條授權所訂定之一般警員考試規則第7條規定：「（第1項）本考試應考人於第一試錄取通知送達之日起14日內，應向試務機關指定之醫療機構辦理體格檢查並繳送體格檢查表，體格檢查不合格或未於規定時間內繳送體格檢查表者，不得參加第二試。（第2項）受訓人員報到後，必要時得經內政部或海洋委員會指定之公立醫院辦理體格複檢，不合格者函送公務人員保障暨培訓委員會（以下簡稱保訓會）廢止受訓資格。」第8條第1款規定：
「本考試體格檢查有下列情形之一者，為體格檢查不合格：
一、身高：男性不及165.0公分，女性不及160.0公分。但具原住民身分者，男性不及158.0公分，女性不及155.0公分。
……」第9條第1項規定：「本考試錄取人員須經訓練，訓練期滿成績及格者，始完成考試程序，由保訓會報請考試院發給考試及格證書，並由內政部或海洋委員會依序分發任用。」而考試院會同行政院、司法院依據公務人員考試法第21條第2項授權所訂定之公務人員考試錄取人員訓練辦法第3條規定：「本訓練分為基礎訓練與實務訓練。但性質特殊之高等及普通考試類科或特種考試錄取人員訓練（以下簡稱性質特殊訓練），得於訓練計畫另定其他訓練。」第6條第2項、第3項規定：「（第2項）實務訓練由保訓會委託各用人機關（構）學校辦理。但實務訓練期間，得實施集中訓練，並由保訓會委託相關機關辦理。（第3項）性質特殊訓練得由保訓會委託申請舉辦考試機關辦理。」第9條前段規定：「委託申請舉辦考試機關辦理本訓練時，應由該機關擬定訓練計畫，函送保訓會核定實施。……」第44條第1項第12款規定：「受訓人員有下列情形之一者，由各用人機關（構）學校或訓練機關（構）學校函送保訓會廢止受訓資格：……十二、訓練期間依規定應體格複檢，經檢查不合格……。」第43條規定：
「受訓人員訓練期滿並經核定成績及格者，始完成考試程序，由各用人機關（構）學校或訓練機關（構）學校函送保訓會轉請考試院發給考試及格證書，並函請分發機關或申辦考試機關分發任用。」可知，欲擔任消防警察之公職者，必須參加系爭考試，且系爭考試屬應實施體格檢查並應實施訓練之公務人員考試，第一試獲錄取之應考人，應經體格檢查合格，始得參加第二試，且考試錄取者於受訓報到後在訓練期間，必要時仍得對其辦理體格複檢，非原住民身分女性經體格檢查身高不及160公分者，體格檢查為不合格，除不得參加第二試之後續考試外，受訓期間發現者，應函送上訴人廢止其受訓資格。查一般警察特考之應試科目暨及格標準之決定，關係人民能否取得警察資格，對人民職業自由及應考試權雖有限制，惟上開事項涉及考試專業之判斷，除由立法者直接予以規定外，尚非不得由考試機關基於法律授權以命令定之。公務人員考試法第7 條、第10條第1項明文授權考試機關本其職權及專業判斷訂定發布補充規定，其授權目的、範圍及內容均臻具體明確。考其立法意旨，即在賦予考試機關依其專業針對考試性質及用人機關(內政部警政署、輔助參加人消防署及海洋委員會海巡署)之特殊需要，決定適合之及格方式與及格標準，以達鑑別應考人是否已具警察勤務所需知識及能力之目的。鑑於國家訓練資源有限，有關應實施訓練之公務人員考試，必須考量國家之經濟及財政等狀況，依資源有效利用之原則，為妥善之規劃與安排。為有效運用國家考試訓練資源，並落實嚴格選訓政策，考試院經參酌用人機關實務工作上之需求，於考試階段設定筆試測驗科目、相關體格檢查項目及體能測驗之及格標準，初步篩選、錄取符合基本資格條件之應考人後，進一步安排接受教育訓練與實務訓練，經訓練期滿成績及格者，始發給考試及格證書，分發任用為警察、消防人員，俾達到為國掄才、育才之重任。其目的係為維護重要之公共利益，洵屬正當，所採身高之判斷標準亦有助於篩選出適格之警察、消防人員，依前開授權訂定之一般警員考試規則，係參酌用人機關實際需要，由輔助參加人考選部邀集用人機關及相關專長學者專家開會研商並報請考試院審議通過後發布，並未逾越上開法律授權目的、內容及範圍，與憲法第23條法律保留原則無違。
㈡考試院為國家最高考試機關，掌理考試等事項，為憲法第83
條所賦與之職權，自得本此職權，訂定考試規則及酌採適當之考試方式（司法院釋字第155號解釋理由書參照）。又為實踐憲法保障人民應考試權之意旨，國家須設有客觀公平之考試制度，並確保整體考試結果之公正。對於參加考試資格或考試方法之規定，性質上如屬應考試權及工作權之限制，自應符合法律保留原則、比例原則及平等權保障等憲法原則。憲法設考試院賦予考試權，由經總統提名、立法院同意而任命之考試委員，以合議之方式獨立行使考試權，旨在建立公平公正之考試制度。蓋考試主管機關因事實上之需要，及舉辦考試之目的，就有關事項依法酌為適當之限制，以確保相關考試及格者具所需之知識與能力，有關考試資格及方法之規定，涉及考試之專業判斷者，應給予適度尊重，始符憲法五權分治彼此相維之精神(司法院釋字第205號及第682號解釋可資參照)。同理，就公務人員任用資格考試而言，為確保相關考試及格者具有執行公務所需之知識、能力及身高限制，考試主管機關就考試資格及方法之規定，有權依其專業考量而為適當之判斷。
㈢再按中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，
在法律上一律平等，為憲法第7條所明定。其依同法第18條應考試服公職之權，在法律上自亦應一律平等。惟此所謂平等，係指實質上之平等而言，其為因應事實上之需要，及舉辦考試之目的，就有關事項，依法酌為適當之限制，要難謂與上述平等原則有何違背（司法院釋字第205號解釋理由書參照），且立法機關基於憲法之價值體系，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待（司法院釋字第618號解釋參照）。警察人員為依法定程序考試訓練、任官授階，並依警察法等相關法令執行警察任務之人員，自屬憲法第18條所稱之公職。憲法第7條保障人民平等權，旨在防止立法者恣意對人民為不合理之差別待遇。法規範是否符合平等權保障之要求，其判斷應取決於該法規範所以為差別待遇之目的是否合憲，其所採取之分類與規範目的之達成之間，是否存有一定程度之關聯性而定（司法院釋字第682號、第694號及第701號解釋參照）。鑑於應考試服公職權為廣義之參政權，涉及人民參與國家意思之形成及公務之執行，與公共生活秩序之形塑密切相關，對此權利所為之差別待遇，原則上應受較嚴格之審查，除其目的須為追求重要公益外，所採差別待遇與目的之達成間亦須有實質關聯，始與憲法保障平等權之意旨相符（司法院釋字第760號解釋理由參照）。
㈣依上訴人、輔助參加人考選部及消防署所提說明，系爭規定
設定消防警察最低身高之限制，是鑑於消防警察負有保護人民生命財產安全之任務，工作內容繁重且具危險性，在消防救災、救護過程中，常須使用雙節梯、掛梯、圓盤切割器等器材，並須搬運擔架救護，也須駕駛大型消防車輛，或進行涉水救援、攀牆搶救等各項救災、救護戰技，考量國人平均身高、性別與種族差異，且若未經事先以體格篩選，單依事後訓練汰除不適任人員，徒增國家財政及訓練資源浪費等語(原判決第16頁第16行至第24行）。綜觀前開消防警察勤務內容，可見消防警察工作任務具有一定程度的危險性、機動性及不確定性，堪認具備一定標準之體格、體魄與耐力是有效執行消防警察任務的必要條件。基於消防警察在救災、救護工作上，為便於使用器材、設備、車輛，或為從事跨越障礙之緊急救災、救護任務，因而設定系爭規定之身高限制，有助於消防警察遂行其救災、救護任務目的之達成，保衛人民生命、身體及財產安全，確實具備重要之公共利益。而身高為體格要求之重要項目，對將來可能擔任消防警察之女性要求身高160公分以上，衡諸現在國民之身體狀況，尚屬合理。足徵考試院依公務人員考試法第7條第1項授權訂定之系爭規定，係考量警察人員肩負社會治安維護、捍衛人民生命財產安全之重責，工作性質特殊，從事警察工作者，應具備一定標準之體格、體魄與耐力，爰參酌國人平均身高並慮及性別與種族差異，而規定系爭考試之體格合格標準(身高：男性不及165.0公分，女性不及160.0公分。但具原住民身分者，男性不及158.0公分，女性不及155.0公分。)其目的乃為維護消防警察人員工作性質之重要公共利益，確保由能勝任消防警察者執行消防警察任務，維持消防勤務功能正常運作，此目的之正當性足堪肯認，就消防警察人員訓練及工作之需要而言，實有其關聯性，確有助於前開目的之有效達成，其所採手段亦具有適當性及必要性，尚難認有違平等原則及比例原則。故被上訴人主張：系爭規定違反憲法保障平等權及職業自由之意旨，系爭規定與消防勤務推行之目的間，不具實質合理之內在關聯，違反不當聯結禁止原則與比例原則。公務人員受訓乃為用人舉才，國家財政與訓練資源並非主要應考量因素，系爭規定以此為由，明顯悖離比例原則云云，委無可採。原判決以上述理由認系爭規定違反平等原則及比例原則，核有違誤。
㈤至於原判決以國家辦理消防警察之考試及訓練，本身即需國
家財政支出，且該項財政支出係為鑑別並選取適當之消防警察人才，倘為節省國家財政支出之經濟性理由，就設定人力所不能控制、改變的生理條件，而限制人民應考試服公職參與國家治理運作之參政權利，與國家辦理考選、訓練制度之本質與目的，已有所違，顯非重要公益，自不得以之作為系爭規定進行差別待遇之正當目的等等，雖非無見。然而如何充分運用有限訓練資源於培養適合擔任消防警察之人員，以符合用人機關之特殊需要，達到為國掄才、育才之目的，考試機關自有其一定之政策決定空間，此為其固有權限，第三人不得擅以自己之判斷代替考試機關之判斷，而指其不合法。查系爭規定在確保由能勝任消防警察者執行消防警察任務，維持消防勤務功能正常運作，具維護消防警察人員工作性質之重要公共利益及目的正當性，已如前述，此乃在考試機關充分運用有限訓練資源於培養適合擔任消防警察之人員之政策決定空間內。
㈥原判決另以：調整消防車輛、器械在使用上之可及便利性，
或甚至採用其他輔助性設備或設施，就能使其他身高較低者也能迅速順利加以使用、操作，克服其身高體格上之客觀條件限制，使其符合消防緊急救災所需之效能標準，系爭規定藉由身高非人力所能改變、控制之生理條件，限制人民應考試服公職權利、公民平等服公職權利，所定身高標準，也逾越必要範圍而違反比例原則等等，固非無見。惟查，消防警察工作勤務態樣危險而複雜多變，各式應勤裝備、器具均有一定之長(高)度及標準化規格，消防人員分派至消防機關服務，須服膺各項救災、救難勤務，及時有效操作各項器材及設備，完成任務。若尚待調整消防車輛、器械在使用上之便利性，或採用其他輔助性設備或設施，將影響緊急救災之時效，甚至危害使用人員及其他現場人員之安全。又系爭規定若未作一定之身高限制，將無法避免調整消防車輛、器械或採用其他輔助性設備或設施，仍無法使用、操作之情形，致無法達成消防救災任務之目的。次查，消防救災工作需要團隊合作，相互協調，身材矮小者，在與身高差距過大之執勤同仁共同搬運傷患時，須承受更大重量，易造成職業傷害等情，亦經輔助參加人消防署於原審陳明在卷。考試院就法律授權主管機關訂定法規命令關於體格檢查合格標準之裁量，有形成的空間範圍，參酌國人平均身高並慮及性別與種族差異，依其固有權限，本於其專業就身高設定多少公分為合格，對將來可能任消防警察之女性要求身高160公分以上，該標準具合理性，核無濫用裁量，自屬合法。又其他各國消防人員選用制度及國民體格與本件個案情形有別，尚難比附援引。原判決以加拿大渥太華市等其他各國，均未對消防人員設有身高限制，認身高體型與消防任務順利遂行之間，並不存在實質的關聯乙節，尚有未合。從而，原判決認系爭規定違反平等原則及比例原則，有適用法規不當之違背法令。
㈦綜上，被上訴人參加系爭考試獲錄取，於108年1月16日至訓
練中心報到接受教育訓練，經該中心檢測其身高後，認有複檢之必要，安排至南投醫院進行體格複檢結果，被上訴人身高為158.9公分，未及160公分，不符系爭規定對不具原住民身分女性所定之身高標準，經報請輔助參加人消防署函送上訴人以原處分廢止被上訴人受訓資格，認事用法，核無違誤。原判決認系爭規定有違平等原則與比例原則，因而將訴願決定及原處分均撤銷，係有上揭違背法令情事，是上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由；且因本件事實已臻明確，故由本院依行政訴訟法第259條第1款規定，廢棄原判決，並駁回被上訴人在第一審之訴。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 12 月 23 日
最高行政法院第四庭
審判長法 官 胡 方 新
法 官 陳 國 成法 官 蕭 惠 芳法 官 曹 瑞 卿法 官 林 惠 瑜以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 12 月 23 日
書 記 官 蔡 宜 婷