最 高 行 政 法 院 判 決109年度上字第930號上 訴 人 劉俊信訴訟代理人 劉庭恩 律師被 上訴 人 臺中市龍井區公所代 表 人 戴燕如訴訟代理人 蔡琇媛 律師被 上訴 人 審計部臺中市審計處代 表 人 吳錦祥訴訟代理人 賴清意
林宜靜黃妙珊上列當事人間審計法事件，上訴人對於中華民國109年6月17日臺中高等行政法院109年度訴字第2號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：㈠上訴人原係臺中市○○區區長(於民國106年3月31日調任臺中市
○○區區長，於107年4月30日調任臺中市○○區區長，於108年2月12日自願退休生效)，於被上訴人臺中市○○區公所(下稱區公所)服務期間(105年7月25日起至106年3月31)，指示同仁執行列支105年度及106年度台灣電力股份有限公司(下稱台電公司)促進電力發展協助金辦理購置未編列相關經費預算之鄰長為民服務腳踏車之費用新臺幣（下同）732,500元(下稱系爭經費)，經被上訴人審計部臺中市審計處（下稱審計處）審核被上訴人區公所106年度單位決算，發現被上訴人區公所違反預算法第13條及第25條第1項規定，核屬不當支出，以被上訴人審計處107年5月18日審中市一字第1070050435號函(下稱107年5月18日函)，檢附審核通知略以：「剔除事項，依據預算法第13條規定略以，政府歲入與歲出、債務之舉借與以前年度歲計賸餘之移用及債務之償還，均應編入其預算；及同法第25條第1項規定：『政府不得於預算所定外，動用公款、處分公有財物或為投資之行為。』；另依106年度直轄市預算共同性費用編列基準之說明㈢規定略以，除鄰長為民服務作業費外，不得另行編列鄰長為民服務腳踏車(詳內政部91年10月21日台內中民字第0910008410號函)。經查貴公所分別於105年度及106年度歲出『民政業務-業務費』科目項下，於105年12月30日及106年2月15日列支辦理鄰長為民服務腳踏車採購經費705,000元及27,500元。惟查貴公所未編列相關經費預算，逕行列支上揭規定不得編列之費用，核屬不當支出，106年度列支腳踏車採購經費27,500元，應予剔除繳回，另105年度部分併請查明妥處。」等語。㈡被上訴人區公所以107年5月22日龍區計字第1070010047號 函
提出聲復，經被上訴人審計處以107年5月30日審中市一字第1070002170號函檢附審核通知除維持原剔除決定外，並請其就：「105及106年度上揭不當支出與相關疑義情事併請依相關規定查明妥處」。被上訴人區公所再以107年6月25日龍區計字第1070012613號函提出覆議略以：「……本區各鄰長至各家戶協助辦理『台電公司促進電力發展營運協助金節能減碳補助』作業等相關工作，本所購置腳踏車提供借用，符合『台灣電力股份有限公司促進電力發展營運協助執行要點』第15點，……本所以區公所業務-民政業務-業務費-物品經費購置腳踏車提供公務借用，並非『致贈』，且本所105及106年度預算民政業務計畫項下亦有編列物品之用途別科目，有關變更(調整)計畫之用途別項目部分並經台灣電力股份有限公司促進電力發展營運協助金審議委員會105年9月26日協字第105090081號函(附件)核准在案。……」等語，經審計部函詢台電公司以107年11月19日電密協字第1070000283號函復略以：
「說明：……四、有關待查處事項：『臺中市○○區公所接受貴公司發電年度促協金補助款項，於105年12月列支購買鄰長腳踏車70.5萬元，違背直轄市預算共同性費用編列基準』一節，……鑑於預、決算法規之訂定及解釋非屬本公司權責，故上開龍井區公所購置腳踏車之適法性，建請大部洽權責主管機關釐清釋疑後，本公司當配合辦理。」等語。被上訴人審計處再以108年2月19日審中市一字第1080000614號函詢臺中市政府主計處，經臺中市政府主計處108年3月20日中市主五字第1080001943號函復略以：「說明：……三、本市○○區公所列支旨案經費疑義說明：（一）鄰長為民服務腳踏車採購105年度705,000元及106年度27,500元：……按貴處審核本市○○區公所民國106年度財務收支及決算審核通知剔除事項決定……本案同屬為無預算且依規定不得編列預算之經費，依規不得列支。」等語(下稱108年3月20日函)，被上訴人審計處乃以108年5月9日審中市一字第1080001922號函復被上訴人區公所，仍維持原剔除決定，即剔除106年度歲出「區公所業務-民政業務-業務費」27,500元及收回105年度705,000元，並請依據審計法第78條規定辦理追繳（下稱108年5月9日函）。期間，臺中市政府認上訴人逕行核准被上訴人區公所預算以勻支方式支應不得編列之費用，辦理「鄰長為民服務腳踏車採購」，依臺中市政府及所屬各機關學校公務人員平時獎懲案件處理要點第5點第3款第10目，以107年9月28日府授人考字第1070236306號令核定上訴人應受申誡1次(下稱107年9月28日令)。被上訴人區公所遂以108年5月24日龍區計字第1080010901號函（下稱原處分），通知上訴人限期繳回系爭經費。上訴人不服，循序提起行政訴訟，訴請撤銷復審決定、被上訴人審計處108年5月9日函及原處分。經臺中高等行政法院(下稱原審)109年度訴字第2號判決（下稱原判決）駁回其訴後，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠被上訴人審計處108年5月9日函乃審計機關依審計法第78條第1項規定通知該負責機關長官限期追繳之機關內部來往之行文，經核性質非屬行政處分，仍須經被上訴人區公所對應負責之人員核發限期追繳命令，課予給付賠償義務，始直接對外發生法律效力。故上訴人對被上訴人審計處108年5月9日函，依行政訴訟法第4條第1項規定提起撤銷訴訟，為起訴不合法，應予駁回。㈡本件上訴人於其任職被上訴人區公所區長期間，列支105年度及106年度購置鄰長為民服務腳踏車之系爭經費，係違反行政院授權訂定之105及106年度直轄市預算共同性費用編列基準（下稱105及106年度共同編列基準）說明㈢之意旨。經被上訴人審計處審查後，認上訴人於105年度及106年度列支購置鄰長腳踏車之系爭經費，乃未編列相關經費預算，逕行列支不得編列之費用，核屬違反預算法第13條及第25條第1項規定之不當支出，乃以107年5月18日函知被上訴人區公所應予剔除繳回，經被上訴人區公所提起聲復及聲請覆議。被上訴人審計處仍以108年5月9日函維持應予剔除之意見。被上訴人區公所本於前開審核決定對上訴人作成限期追繳系爭經費之原處分，亦屬合法有據。㈢直轄市編列共同性費用預算，應依行政院訂定之共同編列基準辦理，本件上訴人核准編列鄰長腳踏車費用，已違反105及106年度共同編列基準明定不得編列費用之項目，亦經臺中市政府以107年9月28日令核定上訴人申誡1次。況被上訴人區公所於105及106年度歲出「區公所業務－民政業務－獎補助費」科目項下，已編列每位鄰長每月交通補助費2,000元，上訴人仍於其擔任區長期間，核准與鄰長交通補助費同屬交通費性質之購置鄰長腳踏車經費，係有重複支出之虞。故本件上訴人尚無適用審計法第77條規定，得免除該負責人員一部或全部之損害賠償責任，或予以糾正之處置。㈣原處分並無違反明確性原則，雖未記載救濟教示規定，然依行政程序法第98條第3項規定，其法律效果係延長法定救濟期間為1年，尚無影響。又本件復審機關既依上訴人於復審程序中提出之復審書及復審補充理由書，認定本件事證已明確，故未再通知上訴人陳述意見，亦難認有何違法之情事。㈤本件係被上訴人區公所依審計法第78條規定所為之原處分是否合法，此與上訴人經追繳後得否依民法無因管理、不當得利之規定向被上訴人區公所請求因此所生之必要費用或相當之價額無涉等語，駁回上訴人於原審之訴。
四、上訴意旨略以：㈠原判決認被上訴人審計處108年5月9日函性質非行政處分，已違背司法院釋字第423號解釋之意旨，顯有適用法規不當及理由不備之違誤。㈡被上訴人審計處108年5月9日函及原處分嚴重侵害上訴人之財產權卻未給予陳述意見之機會，且未附有處分理由，亦無救濟教示，顯已違反行政程序法第102條、第96條第1項第2款及第6款等相關規定。
原判決對此均未論及，實有判決不適用法規及理由不備之違誤。㈢就105年之採購案，上訴人原已依審計法第71條之相關規定解除105年度預算執行之財務責任，惟被上訴人審計處卻將106年已經由審核通過並經臺中市議會議決通過之105年臺中市政府總決算棄之不顧，實有違禁反言及信賴保護原則。原判決對此均未論及，實有判決不適用法規及理由不備之違誤。㈣105及106年度共同編列基準之說明㈢之規定內容與其本身所依據之內政部91年10月21日台內中民字第0910009410號函(下稱91年10月21日函)及行政院主計處91年9月27日處實一字第091006508號書函(下稱91年9月27日函)之內容明顯不符。105及106年度共同編列基準將上開函釋內容之「不宜」，嚴格限縮成「不得」，明顯與上開函釋之意旨相牴觸，增加上開函釋所無之限制，應係無效之規定。原判決均未論及上訴人上開主張為何不採之理由，顯有判決不適用法規及理由不備之違誤。㈤又105及106年度共同編列基準之說明㈢所指涉者，係不得購置腳踏車「致贈」里、鄰長，惟上訴人係購置腳踏車出借於鄰長做為執行公務之用，明顯與「致贈」之要件不符。原判決未論及於此，顯有適用法規不當之違誤。㈥審計法第77條第2款之立法意旨乃在於，如被上訴人區公所向上訴人追繳購買腳踏車之款項且又受有腳踏車所有權之利益，有雙重不當得利之嫌，恐招上訴人追繳其所得之不當得利，為避免循環求償，始有本條款之規定。原判決未慮及於此，顯有適用法規不當之違誤。
五、本院查：㈠按「政府歲入與歲出、債務之舉借與以前年度歲計賸餘之移
用及債務之償還，均應編入其預算。並得編列會計年度內可能支付之現金及所需未來承諾之授權。」「（第1項）政府不得於預算所定外，動用公款、處分公有財物或為投資之行為。（第2項）違背前項規定之支出，應依民法無因管理或侵權行為之規定請求返還。」預算法第13條及第25條分別有明文規定。105及106年度共同編列基準之說明㈢規定略以，除鄰長為民服務作業費外，不得另行編列鄰長腳踏車。次按「審計職權如左：一、監督預算之執行。二、核定收支命令。三、審核財務收支，審定決算。四、稽察財物及財政上之不法或不忠於職務之行為。五、考核財務效能。六、核定財務責任。七、其他依法律應行辦理之審計事項。」「審計職權，由審計機關行使之。 」「審計機關或審計人員，對於各機關違背預算或有關法令之不當支出，得事前拒簽或事後剔除追繳之。」「審計機關處理審計案件，應將審計結果，分別發給核准通知或審核通知於被審核機關。」「各機關接得審計機關之審核通知，除決算之審核依決算法規定外，應於接到通知之日起30日內聲復，由審計機關予以決定；其逾限者，審計機關得逕行決定。」「（第1項）各機關對於審計機關前條之決定不服時，除決算之審定依決算法之規定辦理外，得自接到通知之日起30日內，聲請覆議；其逾期者，審計機關不予覆議。（第2項）聲請覆議，以1次為限。」「審計機關對於各機關剔除、繳還或賠償之款項或不當事項，如經查明覆議或再審查，有左列情事之一者，得審酌其情節，免除各該負責人員一部或全部之損害賠償責任，或予以糾正之處置：一、非由於故意、重大過失或舞弊之情事，經查明屬實者。二、支出之結果，經查確實獲得相當價值之財物，或顯然可計算之利益者。 」「(第1項）審計機關決定剔除、繳還或賠償之案件，應通知該負責機關之長官限期追繳，並通知公庫、公有營業或公有事業主管機關；逾期，該負責機關長官應即移送法院強制執行；追繳後，應報告審計機關查核。（第2項）前項負責機關之長官，違反前項規定，延誤追繳，致公款遭受損失者，應負損害賠償之責，由公庫、公有營業或公有事業主管機關，依法訴追，並報告審計機關查核。」審計法第2條、第3條、第21條、第22條、第23條、第24條、第77條及第78條分別定有明文。依審計法第81條規定訂定之同法施行細則第76條第1項規定：「各機關長官或其上級機關，接到審計機關依本法第78條所為之通知時，應依限期追繳，並將其執行結果，報告審計機關。」準此，所謂預算，係以提供政府於一定期間完成作業所需經費為目的。而政府歲入與歲出、債務之舉借與以前年度歲計賸餘之移用及債務之償還，均應編入其預算，並得編列會計年度內可能支付之現金及所需未來承諾之授權，然不得於預算所定外，動用公款、處分公有財物或為投資之行為。審計機關對於被審核機關違背預算或有關法令之不當支出，得事前拒簽或事後剔除追繳之，審計機關應將審計結果，發給核准通知或審核通知於被審核機關。被審核機關接獲審計機關之審核通知，除決算之審核依決算法規定外，得提出聲復，若有不服，得聲請覆議。審計機關剔除不當支出之決定，屬最終之審定，對該應負責機關之長官具有拘束力，該負責機關之長官應依審計法第78條規定以行政處分方式辦理限期追繳，並無裁量之餘地。
㈡基此，被上訴人審計處107年5月18日函剔除繳回之審計決定
，被上訴人區公所不服，提出聲復，再聲請覆議，經被上訴人審計處108年5月9日函仍維持原剔除收回意見，並通知被上訴人區公所依審計法第78條規定辦理追繳，核屬審計機關審計職權之行使，其依審計法第78條第1項規定通知該負責機關長官限期追繳之機關內部之行文，並未直接對外發生法律效力，依上說明，自非屬行政處分。則原審以上訴人對被上訴人審計處108年5月9日函提起撤銷訴訟，為起訴不合法，予以駁回，並無違誤。上訴人主張被上訴人審計處108年5月9日函係行政處分，原判決有適用法規不當及理由不備之違法云云，即無可採。又被上訴人區公所為公務機關，其預算動支、財務監督應受預算法及審計法之規範。被上訴人審計處剔除不當支出之決定係基於審決權之發動，對被上訴人區公所之長官具有拘束力，被上訴人區公所之長官應依限期追繳，並將其執行結果，報告審計機關。依前揭審計法第78條第1項規定，被上訴人區公所核發之限期追繳命令，對上訴人課予給付系爭經費之義務，為直接對外發生法律效力，而有下命處分之規制力，核屬行政處分。參以現行審計法第78條第1項規定：「審計機關決定剔除、繳還或賠償之案件，應通知該負責機關之長官限期追繳，並通知公庫、公有營業或公有事業主管機關；逾期，該負責機關長官應即移送法院強制執行；追繳後，應報告審計機關查核。」係於61年5月1日修正公布，修正時將原第17條第1項規定：「審計機關決定剔除、繳還或賠償之案件，應通知該機關長官及公庫主管機關限期追繳，追繳後，應報告審計機關查核。」酌為修正，當時監察院提出審計法再修正草案分條說明，關於第78條之修正理由謂：「本條將現行法第17條酌為修正，其要點為：審計機關決定剔除繳還或賠償之案件，應通知該負責機關之長官限期追繳，逾期應即移送法院強制執行……。凡經審計機關依法決定應予剔除、繳還或賠償各案件，皆屬最終審定。其追繳之必須執行，與執行之必須有效，殆為不爭之論，如有延抗不繳，迭催無效者，尚須依現行法第17條第2項規定訴請法院執行，則依最高法院最近判例，必須作為普通債權債務案件，由主管機關或公庫機關提起訴訟，勢須纏訟多時而不決……」(見立法院公報第61卷第27期第47頁）。又依司法院釋字第16號解釋：「強制執行法施行後，強制執行僅得由法院為之。行政官署依法科處之罰鍰，除依法移送法院辦理外，不得逕就抗不繳納者之財產而為強制執行。」據此，上開第78條第1項修正後，負責機關之長官依審計機關所為剔除、繳還或賠償決定之下命行政處分，固涉及公法上金錢給付義務之法律關係，因立法者之安排，即得直接作為強制執行之執行名義(強制執行法第4條第1項第6款「其他依法律之規定，得為強制執行名義者」參照)，不必再提起民事訴訟以取得執行名義。另在行政執行法於87年11月11日修正，89年1月1日施行後，法治變革，法律有公法上金錢給付義務移送法院強制執行之規定者，自該法修正條文施行之日起，應改由行政執行署(分署)依行政執行法規定執行。被上訴人區公所所為之原處分既為行政處分，上訴人即負有公法上金錢給付義務，倘上訴人未遵照限期追繳之處分為履行，被上訴人區公所有權依審計法第78條第1項後段規定移送行政執行署(分署)強制執行。㈢經查，被上訴人區公所分別於105年度及106年度歲出「民政
業務－業務費」科目項下，列支辦理鄰長為民服務腳踏車採購經費705,000元及27,500元。經被上訴人審計處審核結果上開購置經費於105年度及106年度科目內無編列預算，且係屬依規定不得編列之經費，逕以業務費預算餘額列支，有違預算法第13條、第25條第1項、105及106年度共同編列基準之說明等規定，被上訴人審計處以107年5月18日函審核通知剔除繳回，被上訴人區公所依據審計法第23條及第24條規定辦理聲復及聲請覆議，經臺中市政府主計處於108年3月20日函略以，本案屬無預算且依規定不得編列預算之經費，依規不得列支等語，經被上訴人審計處審查決定，仍維持原通知剔除繳回意見，以108年5月9日函剔除並依規定追繳。被上訴人區公所相關人員於辦理流程皆已就其本位職責陳述並無相關預算可供支應之意見，惟上訴人仍堅持交辦執行等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據相符，自得為本院判決之基礎。
㈣承上，系爭經費於105及106年度未編列預算且依規定不得編
列預算，則上訴人明知系爭經費支出並無編列預算及行政院已明令禁止，仍指示同仁執行列支系爭經費，顯有故意違反預算法第13條、第25條第1項、105及106年度共同編列基準之說明㈢等規定，被上訴人審計處審查結果，認無審計法第77條規定得免除上訴人一部或全部損害賠償責任之情事，依審計法第21條及第78條剔除並通知限期追繳，自屬有據。被上訴人區公所依被上訴人審計處108年5月9日函，及臺中市政府107年9月28日令，認上訴人應負繳回系爭經費之責，以原處分通知上訴人限期繳回，於法並無不合，原判決已敘明其判斷之依據及得心證之理由，認原處分並無違誤，依上開規定及說明，核無不合，尚無判決適用法規不當、不備理由之違背法令。上訴人主張：被上訴人區公所向上訴人追繳購買腳踏車之款項，又受有腳踏車所有權之利益，有雙重不當得利之嫌，原判決未慮及於此，有適用法規不當之違誤云云，惟查系爭經費之支出，為上訴人在編列預算外之不當動用公款，已經被上訴人審計處剔除決定確定，被上訴人區公所對該剔除不當支出之決定，應受拘束執行追繳，並無裁量之權，業如前述。上訴人既經查明為應負繳回責任之人員，等同於實質以其個人款項購置上開物品，如其認被上訴人區公所或其他私人因此受益，係屬得否以民法上不當得利請求返還之問題，上訴人據以主張原判決違背法令，尚非可採。
㈤再者，被上訴人區公所並未編列系爭經費之預算，無論鄰長
腳踏車預算係「不宜」或「不得」編列，均不影響此部分「未經」編列預算，仍予列支屬違背預算之不當支出之事實。原判決復論明：直轄市與各縣（市）預算之編製及執行，係由行政院統籌訂定一致規範或準用中央法規辦理，且屬共同性費用項目者應依各年度之共同性費用編列基準表規定編列。縱下一年度之編列基準規定與前一年有所不同，亦無改於105及106年度共同編列基準明定不得編列「鄰長腳踏車」之規定，及上訴人就臺中市政府依據105及106年度直轄市及縣(市)地方總預算編製要點、105及106年度共同編列基準分別訂定之「105及106年度臺中市地方總預算各機關共同費用編列基準表」之規定而應予遵守之義務等語，已論述其得心證之理由及法律見解，並無判決適用法規不當、理由不備之違背法令。上訴意旨仍執前詞，指摘內政部91年10月21日函及行政院主計處91年9月27日函僅表示「不宜」編列致贈鄰長腳踏車預算，上訴人係購置腳踏車出借於鄰長做為執行公務之用，明顯與「致贈」之要件不符。105及106年度共同編列基準說明㈢卻將行政院主計處上開函釋之「不宜」嚴格限縮成「不得」，應為無效。107年度共同性費用編列基準表之備註㈡⒐已將106年度共同編列基準之說明㈢之禁止規定删除，更可證明該禁止規定係無效之規定。原判決未予詳查，顯有應調查未調查之違誤、判決理由不備及適用法規不當之違法云云，係持其一己主觀之見解而為爭執，殊無可採。
㈥查原處分記載：「主旨：有關本所於105及106年間採購鄰長
腳踏車，計新臺幣73萬2,500元經審計部臺中市審計處決定剔除及收回1案，請查照辦理見復。說明：一、依據審計法第78條及108年5月9日審計部臺中市審計處審中市一字第1080001922號函辦理。二、旨案經費係台端擔任本所區長期間執行，請於民國108年6月30日前依上揭函示提出償還計畫。
」等語，已將處分之主旨、事實、簡要理由、法令依據等逐一記載，足使上訴人瞭解其受處分之原因事實及其法令依據，並無違反明確性原則。被上訴人區公所另於復審程序中已追補作成行政處分時已存在之理由，且不致變更行政處分之本旨，亦不影響上訴人攻擊防禦之權利，難謂有違行政程序法第96條第1項第2款規定。另原處分雖未記載救濟教示規定，然依行政程序法第98條第3項規定，處分機關未告知救濟期間，其法律效果係延長法定救濟期間為1年，與原處分之效力尚無影響。本件復審機關既依上訴人於復審程序中提出之復審書及復審補充理由書，認定本件事證已明確，故未再通知上訴人陳述意見，亦難認有何違法之情事等情，均據原審論明，核無不合。上訴意旨主張原處分無處分理由及救濟教示，未給予上訴人陳述意見之機會，違反行政程序法第102條、第96條第1項第2款及第6款等規定，原判決均未論及，有判決不適用法規及理由不備之違誤云云，無非對於原判決已詳予論斷之事項再予爭執，並非可採。㈦末按審計法第27條規定：「審計機關對於審查完竣案件，自
決定之日起2年內發現其中有錯誤、遺漏、重複等情事，得為再審查；若發現詐偽之證據，10年內仍得為再審查。」係賦予審計機關行使審計職權之再審查機制，被上訴人區公所105年度列支系爭經費之105年度決算，經被上訴人審計處事後發現有違法之情事，自得再審查及重新核定，核與禁反言及信賴保護原則無違。故上訴人主張就105年之採購案，上訴人原已依審計法第71條之相關規定解除105年度預算執行之財務責任，惟被上訴人審計處卻將106年已經由審核通過並經臺中市議會議決通過之105年臺中市政府總決算棄之不顧，實有違禁反言及信賴保護原則。原判決對此均未論及，實有判決不適用法規及理由不備之違誤云云，核屬其一己主觀之見解，尚非可採。原判決雖未就此敘明，所載理由稍欠完足，惟其判決之結論並無不合，仍應予以維持。㈧綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤。上訴
論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 110 年 12 月 23 日
審判長法官 胡 方 新
法官 陳 國 成法官 蕭 惠 芳法官 曹 瑞 卿法官 林 惠 瑜以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 110 年 12 月 23 日
書記官 蔡 宜 婷