最 高 行 政 法 院 判 決109年度再字第56號再 審原 告 捷地爾國際股份有限公司代 表 人 劉子鴻訴訟代理人 王世華 律師再 審被 告 臺東縣政府代 表 人 饒慶鈴訴訟代理人 張菀萱 律師上列當事人間確認法律關係存在（不存在）事件，再審原告對於中華民國109年8月26日本院109年度判字第448號判決及108年1月17日高雄高等行政法院106年度訴更一字第2號判決，提起再審之訴，本院判決如下：
主 文再審之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
理 由
一、再審被告於民國73年間擬定興辦「知本綜合遊樂區開發計畫案」，並於73年10月17日（73）府秘法字第71062號令訂定發布「臺東縣知本綜合遊樂區鼓勵民間投資營建辦法」（下稱投資辦法）。兩造於74年11月9日簽訂為期50年之臺東縣知本綜合遊樂區開發經營契約（下稱74年開發契約），並就開發所需用地附帶簽訂租期10年之臺東縣知本綜合遊樂區開發用地租賃契約。惟因再審原告依約所交付再審被告之保證金美金支票經止付致生糾紛，兩造於77年12月6日達成和解之協議，就74年開發契約重新檢討後，同意簽訂為期50年之77年改訂開發契約（下稱77年開發契約），並就開發所需用地附帶簽訂租期10年之77年改訂用地租約（下稱77年用地租約）。嗣於81年12月15日為配合再審被告取得開發用地之國有地撥用，兩造又以公共造產合作經營方式，簽訂為期10年（77年12月6日起至87年12月5日止，得續約至127年12月5日共計50年）之81年公共造產合作開發經營事業契約（下稱81年開發契約；77年開發契約、77年用地租約與81年開發契約下合稱系爭投資契約）。依81年開發契約第3條約定，該約期限自改訂之日起10年（77年12月6日起至87年12月5日止），再審原告應於該約期滿3個月以前以書面向再審被告申請續約；嗣屆期發生續約爭議，再審被告於91年10月13日向再審原告表示投資契約關係消滅。再審原告於101年4月2日向臺灣臺東地方法院提起民事訴訟，聲明請求「確認兩造間系爭投資契約法律關係仍屬存在」，嗣經臺灣高等法院花蓮分院認兩造間之契約關係涉及公法上權利義務之變動，屬公法爭議，乃以103年度抗字第4號民事裁定移送高雄高等行政法院(下稱原審法院)審理，經原審法院103年度訴字第242號（下稱前一審）判決駁回。再審原告不服提起上訴，經本院105年度判字第688號判決將前一審判決廢棄，發回原審法院更為審理。再審原告於更審訴訟程序中追加提起一般給付訴訟，最後確定之聲明為請求確認兩造間系爭投資契約之公共造產關係等BOT公法上法律關係現仍屬存在，再審被告應將坐落於臺東縣知本鄉建康段979地號等62筆土地（下合稱系爭土地）交付再審原告，經原審法院106年度訴更一字第2號判決（下稱原審判決）駁回其訴後，提起上訴，嗣經本院109年度判字第448號判決（下稱原確定判決）駁回其上訴。再審原告以原確定判決及原審判決有行政訴訟法第273條第1項第1款之再審事由，提起本件再審之訴，並依行政訴訟法第275條第2項規定，由本院合併管轄。
二、再審原告起訴主張：㈠對於原確定判決主張有行政訴訟法第273條第1項第1款之再審事由部分：
⒈原確定判決認為就兩造系爭投資契約法律關係僅著眼於一般
民法之租賃關係，與本件認兩造間之契約關係涉及公法上權利義務之變動，屬公法爭議，並經臺灣高等法院花蓮分院以103年度抗字第4號民事裁定移送原審法院審理之意旨相悖，有行政訴訟法第273條第1項第1款適用法規顯有錯誤之再審事由。
⒉兩造簽訂74年開發契約時，獎勵投資條例已於49年9月10日公
布施行，而「獎勵民間參與交通建設條例」(下稱獎參條例)及「促進民間參與公共建設法」(下稱促參法)雖均未頒布（獎參條例於83年12月5日制定公布，促參法於89年2月9日制定公布），然再審被告依投資辦法辦理公開招攬程序，選定再審原告參與系爭開發計畫案整體規劃投資建設及經營，並經行政院經濟建設委員會及再審被告均認有獎參條例及促參法等特別法之適用，原確定判決認為本件僅係一般契約及普通民法租賃之法律關係，未優先適用促參法關於開發用地租賃期限特別規定，適用法規顯有錯誤。⒊再審原告與再審被告於87年12月5日期滿前申請續約程序之催
告、追認(承認)已生雙方所簽訂公共造產合作開發等契約續約(延長契約期限）之法律效果，雙方契約關係仍存在並未消滅應依約履行。原確定判決卻誤解附條件與期限約款與約定清償期屆至法律行為間之區別，適用民法所定附終期之法律行為，且未載任何理由僅憑再審原告未於87年12月5日期滿3個月前主動向再審被告為續約之申請，遽認兩造契約消滅，適用法規顯有錯誤。又81年開發契約第3條所訂「續約」，即延長契約期限之意，非重新議定新約；且所謂「除乙方違約外，甲方不得拒絕續約」，乃指於再審原告不具違約之消極事實，只要再審原告在契約有效期間內表達續約意願時，即生續約(延長契約期限)之法律效果。再審原告雖疏未於87年9月5日前以書面向再審被告申請續約，然再審被告於契約屆滿前之87年11月2日函詢再審原告對系爭用地租賃是否續約，縱不認係催告、追認(承認)性質，依法可應認為係向再審原告以締結契約為目的，而喚起再審原告承諾之要約意思表示；再審原告即於契約屆滿前之87年11月9日函復明確表達續約意願，其法律效果為再審被告不得拒絕用地租賃續約，應認係對再審被告之續約要約意思表示所為之承諾，雙方即發生續約之效果，且此續約係原契約之延續，雙方契約關係當非無存(消滅），而係仍然存在。又雙方合作開發契約所訂續約，並無重新議定新約之約定，再審被告單方於續約後要求再行磋商續約之契約內容所為與雙方合作開發契約已產生續約(延長契約期限）之法律效果無關，原確定判決容認契約存續期間再審被告得片面重新議定新約，並以議定新約完成為續約之條件，竟以再審被告單方意思認定新約議定完成與否，作為是否完成續約之依據，亦顯有適用法規錯誤之違法。且原確定判決採信再審被告所主張系爭投資契約於87年12月5日屆滿即消滅無存，另又認定系爭投資契約於延續至88年6月30日屆滿消滅，則系爭投資契約究於87年12月5日屆滿即消滅？或延續至88年6月30日屆滿消滅？所論前後不一，其理由即有矛盾且與卷證資料不合之違誤。
⒋再審被告不符行使促參法第52條情況不急迫之介入權及第53
條情況急迫之介入權，不符終止或解除開發契約之要件，原開發經營契約自不因再審被告委由律師於91年10月13日以91年度真律字第1013號函通知再審原告表示契約關係無存(消滅）。又81年開發契約改變74年開發契約之內容，並為契約範圍外之變更，失其同一性，且任何投資廠商不願亦不容主辦機關即再審被告每10年重新議定新約1次，增加投資之不確定性風險，係屬再審被告顯失公平之違法及不當行為，不符行政程序法第146條第2項所定行政契約法上單方變更權之行使要件，應屬無效。縱認再審原告與再審被告合意以「修約」意思表示合致完成「續約」手續，乃就續約附加「修約」意思表示合致完成之停止條件，然再審原告已提出續約修約說明及修正意見(草案），而再審被告不欲履行該契約之協力義務，實應負締約過失責任，且為逃避違約責任，認續約完成對其不利益而違背誠信原則，以不正當方法阻其條件之成就，依民法第101條第1項規定視為條件已成就，即已完成續約手續，雙方契約法律關係當然存在。況再審原告從未同意再審被告片面以「修約」意思表示合致完成「續約」手續之議，縱認再審原告合意以「修約」意思表示合致完成「續約」手續，然如「修約」意思表示未合致，即未完成修約前，充其量僅修正之新約未成立，仍應按照原約加以規範，要無修正之新約未成立，而使原約消滅(無存)之理。另再審被告於87年12月3日函覆再審原告同意將契約期限(77年12月6日至87年12月5日止) 延續至88年6月30日止，屆期以後仍以實際行動承認雙方之開發契約存在，事實行為證明並無雙方契約關係無存(消滅)之問題。況歷審均未認定契約延長至88年6月30日期滿後「未完成續約程序」，兩造契約消滅之事實，原確定判決無視以契約修正代替續約，乃再審被告單方、非法變更契約之意，再審原告本不受其拘束，況再審原告已提出契約修正意見及議案(草案)送達再審被告，因可歸責再審被告之事由未配合再審原告修約作業，未經調查（或事實審調查）並經兩造公開辯論，超出原審法院事實認定之範圍，即執為兩造契約消滅事由，認契約延長至88年6月30日期滿後亦未完成續約程序，兩造契約消滅，屬「突襲性判決」，並有適用法規顯然錯誤之違法。
⒌本件簽訂開發契約之當事人除再審原告、再審被告外，尚有
一實質當事人即美國母公司JTL INTERNATIONAL CORPORRATION(美商捷地爾國際股份有限公司)在臺設立之「台灣傑帝爾國際股份有限公司」加入再審原告共同履行，承擔契約責任，彼此具有不可分性，再審被告僅對再審原告表示「雙方契約關係無存」，難認已對全體產生契約消滅之效力。原確定判決認再審被告僅對再審原告一方未於87年12月5日期滿3個月前主動向再審被告為續約之申請，兩造契約消滅，又未於延長期限88年6月30日前完成修約，契約應已於88年6月30日消滅云云，未及於另一實質當事人即美國母公司，違反終止權行使之不可分規定，於法不合，適用法規顯有違誤。
⒍解釋本件有關開發契約有效期限及續約之約定，應捨81年開
發契約第3條規定，而以77年開發契約第2條有效期限及續約之約定規範。原確定判決認77年開發契約與81年開發契約，應將用地租約及開發契約之期限為一致之解釋，而未為有利不利之比較適用，反視顯不利於再審原告之81年開發契約第3條規定乃特別約定，而予以適用，致法規適用產生嚴重錯誤之結果。原確定判決未能將77年開發契約、81年開發契約綜合觀察比較有利不利及選擇最有利於再審原告之規範適用，且未究明77年開發契約、81年開發契約關於契約有效期限及續約約定法律屬性，認兩造所簽訂開發經營契約有效期限及續約之約定，無論是77年開發契約，或是81年開發契約，均為民法第102條第2項附終期約款之法律行為，於期限87年12月5日期滿時，未主動於3個月前向再審被告為續約之申請，兩造契約消滅。再審原告於限期內完成補正，完成續約程序，自屬合法確當。然原確定判決仍持附終期約款法律行為之法律見解，顯有違誤。
⒎再審被告已於81年10月1日以（81）府地用字第090567號函撥
交系爭開發計畫區內部分縣有土地(包括省有土地有償撥用為縣府所有土地在內)，計知本段1204-4地號等24筆，面積1
45.9685公頃(全區面積285公頃)予再審原告作為開發經營契約所訂計畫使用土地，自交付之日起至今，一直由再審原告占有使用，雖於第1期土地租賃期限屆滿即87年12月5日後，甚至再審被告所稱契約延續至88年6月30日止，自88年6月30日屆滿之後，再審被告對於再審原告之占有使用，非但不即為反對之意思，認契約自88年6月30日屆滿之後消滅，收回已核撥交付之土地，反而仍與再審原告間多次頻繁往來協商實質開發事宜及修約事項，對於未交付土地亦保持聯繫接洽辦理，依民法第451條規定，該開發用地租賃契約當然更新為不定期限租賃關係，無待於再審被告重為要約或承諾，雙方所簽開發契約關係因土地租賃期限之更新當然延長，自生續約之效果而未消滅。原確定判決漏未審酌該開發用地租賃契約已因更新為不定期限租賃關係，雙方所簽開發契約關係因土地租賃期限之更新當然延長，已生續約之效果而未消滅，反而援用81年開發契約第3條關於開發契約有效期限及續約之規定係「特別約定」而優先適用，認兩造所簽訂開發經營契約有效期限及續約之約定，屬民法第102條第2項附終期約款之法律行為，於期限87年12月5日期滿時，未主動於3個月前向再審被告為續約之申請，兩造契約消滅，乃消極不適用法規自生嚴重錯誤。
⒏原確定判決關於再審原告疏未於契約期滿3個月即87年9月5日
前申請續約，然再審被告於契約期限屆滿前之87年11月2日函詢是否續約，再審原告即於契約期滿前之87年11月9日函復明確表達續約意願是否發生續約效果；及再審原告未能於再審被告片面延續契約期限達成重新議定新約之合致，兩造開發契約是否消滅違法自行認定事實、對於事實與原審法院為相異之評價及未以原審法院調查認定之事實為判決基礎之不適用行政訴訟法第254條第1項規定之顯然違誤。㈡對於原審判決主張有行政訴訟法第273條第1項第1款之再 審事由部分：
再審原告提起本件確認訴訟，並無違反行政訴訟法第6條第3項補充性訴訟之規定，且確有即受確認判決之法律上利益，原審判決以再審原告所提確認兩造所訂系爭投資契約BOT公法上法律關係現仍屬存在之訴，因欠缺即受確認判決之法律上利益，並違反補充性原則，即率以駁回再審原告之訴，應有認定事實不憑證據、判決不備理由及適用法則不當之違法。又原審判決認定本件再審原告追加之訴請求再審被告應將系爭土地於辦理變更登記為遊憩用地後交付再審原告，再審原告交付土地之請求權可行使，而罹於時效消滅，應有認定事實不依證據及適用法則不當之違誤。況兩造就系爭投資契約等BOT之法律關係，現仍屬存在，在契約有效期限內，契約關係繼續存在之前提下，再審原告基於契約所生之履約請求權，即一直存在，得隨時請求履行，當無請求時效消滅問題。又原審判決認定本件再審原告交付系爭土地之請求權可行使之起算時間有誤，亦未於理由中說明有無時效中斷事由，致影響再審原告請求權究有無罹於時效之認定，應有認定事實不依證據、判決不備理由及適用法則不當之違誤等語。㈢爰聲明求為判決：⒈原確定判決及原審判決均廢棄。⒉請判決⑴
先位聲明：①確認兩造間系爭投資契約之公共造產關係等BOT公法上法律關係，現仍屬存在。②再審被告應將系爭土地辦理用地變更編定手續並於編定後交付再審原告。⑵備位聲明：發回原審法院更為審理。
三、再審被告則以：㈠再審原告提起之確認訴訟，未有「即受判決之確認利益」且
違反補充性原則：再審被告於91年10月13日通知再審原告兩造契約關係已無存在，而再審原告拖延至101年始提起本案訴訟，距契約屆期消滅已過13年之久，難謂有「即」受判決之法律上利益。且再審原告僅於106年6月20日之行政訴訟準備書(三)將其確認訴訟之聲明改為「確認原告與被告間就77年開發契約及77年用地租約暨81年開發契約等BOT公法上之法律關係，現仍均屬存在。」仍未敘明其特定之法律關係及證明其「即」受判決之法律上利益。另於106年12月5日之行政訴訟準備書(八)增列備位聲明「被告應將坐落台東建康段1019等地號共計86筆，面積285.1163公頃土地(如附土地清冊)辦理用地變更編定手續並於編定後交付原告」，顯見再審原告未有不能提起給付訴訟之情，故再審原告提起確認訴訟已違反「補充性原則」。
㈡再審原告違反契約期滿3個月前，應主動以書面申請續約，且
無違約之情形等3要件，致87年兩造未續約，況兩造之契約期限應僅有10年，因此兩造間契約已屆期消滅。縱認再審原告於87年續約成功，系爭開發案關於遊樂園區部分，再審被告已於81年10月1日將24筆縣有土地及省有土地交付予再審原告，而剩餘之17筆國有土地亦於86年完成有償撥用，隨時得交付予再審原告。關於高爾夫球場部分，因87年契約屆期前，再審原告仍未取得高爾夫球場之開發許可，故再審被告亦不能辦理變更編定並點交土地，況再審原告就交付土地之請求權亦已於95年罹於時效。
㈢基於契約自由原則，81年開發契約續約要式規範顯然不因法
令之增訂而受影響，促參法僅昭示不受租期上限限制，未禁止「特約租期」，再審原告顯然錯誤解釋法令。且本件再審事由屬法律見解上之歧異，非為適用法規顯有錯誤，況證據取捨及事實認定均屬法院之職權行使事項，亦不得作為再審事由等語，資為抗辯，求為判決駁回再審原告之訴。
四、本院查：㈠按「有下列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判
決聲明不服。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限：一、適用法規顯有錯誤。」行政訴訟法第273條第1項第1款定有明文。所謂「適用法規顯有錯誤」，係指確定判決所適用之法規與該案應適用之法規相違悖，或與司法院大法官解釋、憲法法庭裁判有所牴觸者，始足當之。至於單純法律上見解歧異或事實認定，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規顯有錯誤而據為再審之理由。㈡次按「（第1項）本契約期限自改定之日起10年。（第2項）
前項契約期限，若與臺灣省公共造產有關規定不同時，則以該公共造產有關規定所訂期限為準。乙方（指再審原告，下同）於本契約期滿3個月前以書面向甲方（指再審被告，下同）申請續約，甲方不另通知，除乙方違約外，甲方不得拒絕續租，得續約至民國127年12月5日共計50年。」為兩造簽訂81年開發契約第3條所約定之契約有效期間（至於77年開發契約第2條、77年用地租約第3條則分別約定「本契約除因中途終止外，其有效期間自本次改定之日起算為50年。」「本契約土地租賃期限，自開發經營契約改定生效之日10年（77年12月6日起至87年12月5日止）。乙方於開發經營契約有效期間內，因本契約租期屆滿，欲繼續承租，須於期滿3個月前，以書面向甲方申請續約，甲方不另通知。除乙方違約外，甲方不得拒絕續租，每期續約為10年，以4期為限。」）㈢經查，本件「綜觀上開約定，上訴人（按指再審原告，下同
）如未於81年開發契約期滿前3個月以書面向被上訴人（按指再審被告，下同）申請續約，被上訴人本得不另通知，此時上訴人即應構成違約。上訴人提起本件訴訟，爭執之重點即在系爭投資契約之續約程序是否業已完成。……兩造所簽訂之系爭投資契約，因上訴人於87年12月5日期滿時，未主動於3個月前向被上訴人為續約之申請，被上訴人雖同意延長期限至88年6月30日，並非表示同意上訴人已完成續約程序，則兩造於期限內既未完成修訂契約內容之合意，是上揭契約應已於88年6月30日消滅，已無疑義。則上訴人於91年9月19日逕行函請被上訴人儘速撥交相關土地及使用權同意書，以利申請高球場雜項執照及後續興工，被上訴人以91年10月13日律師函知上訴人表示系爭投資契約關係業已消滅，參諸上揭說明，即無不合。是上訴人主張其疏未於87年9月5日前以書面向被上訴人申請續約，但在被上訴人徵詢上訴人後，即明確表達續約意願，被上訴人上開主動徵詢表示放棄依約不另通知之主張，上訴人辦理申請續約程序並未違反契約內容，另77年開發契約第2條也明確約定本件投資契約之有效期間50年，並無契約已屆期消滅之情事，均無足採，則其請求確認兩造間BOT法律關係現仍屬存在，被上訴人應將系爭土地交付上訴人，自無從准許。綜上所述，上訴人並未完成系爭投資契約之續約手續，兩造間上開契約業已消滅，其請求確認兩造間BOT法律關係現仍屬存在，被上訴人應將系爭土地交付上訴人，均無理由。原判決雖以上訴人提起確認訴訟部分違反確認訴訟補充性原則，另以上訴人已完成81年開發契約之續約，惟其交付系爭土地之請求權業已罹於時效，因而駁回上訴人之請求，其理由雖有未洽，惟依前述理由認為正當，且結論並無二致，仍應予以維持。」等節，業經原確定判決論述甚明，因而駁回再審原告之上訴，經核並無所謂適用法規顯有錯誤之情形。故再審原告主張：再審原告於契約屆滿前之87年11月9日函復明確表達續約意願，即發生續約之效果。再審被告對於續約要求再行磋商續約之契約內容所為，為其單方之意思，於法無據。再審原告已提出續約修約說明及修正意見(草案)，再審被告以不正當方法阻其條件之成就，依民法第101條第1項規定視為條件已成就，即已完成續約手續。縱認再審原告合意以「修約」意思表示合致完成「續約」手續，未完成修約前，充其量僅修正之新約未成立，仍應按照原約加以規範。再審被告於87年12月3日函覆再審原告同意將契約期限(77年12月6日至87年12月5日止)延續至88年6月30日止，屆期以後仍以實際行動承認雙方之開發契約存在。本件關於契約有效期限及續約，應適用77年開發契約約定，原確定判決就系爭投資契約法律關僅著眼於一般民法之租賃關係，適用不利於再審原告之81年開發契約，漏未審酌用地租賃契約為不定期租賃關係，認兩造於期限內未完成修訂契約內容之合意，契約應已於88年6月30日消滅，復未及於另一實質當事人即美國母公司，適用法規顯有違誤。再審被告不符行使促參法第52條及第53條之介入權，自不因再審被告委由律師於91年10月13日以91年度真律字第1013號一紙函文通知再審原告表示契約關係無存(消滅)。原審判決認本件欠缺即受確認判決之法律上利益，並違反補充性原則，請求交付土地之請求權已罹於時效，有適用法則不當之違法。原確定判決認兩造系爭投資契約法律關係僅著眼於一般民法之租賃關係，與臺灣高等法院花蓮分院103年度抗字第4號民事裁定相悖云云，無非以其歧異之法律意見再為爭議，依上述規定與說明，尚與所謂適用法規顯有錯誤之再審事由有間。
㈣另判決理由不備或理由矛盾核屬判決確定前得據以提起上訴
之理由，尚與所謂適用法規顯有錯誤有間，亦不得據之提起再審之訴。再審原告以原確定判決未載任何理由率認再審原告於87年12月5日期滿時，應主動於3個月前向再審被告為續約之申請，屬附終期約款之法律行為性質，再審原告未於87年12月5日期滿3個月前主動向再審被告為續約之申請，兩造契約即歸消滅。原確定判決採信再審被告所主張系爭投資契約於87年12月5日屆滿即消滅無存，又認定系爭投資契約於延續至88年6月30日屆滿消滅，則系爭投資契約究於87年12月5日屆滿即消滅？或延續至88年6月30日屆滿消滅？所論前後不一，其理由即有矛盾且與卷證資料不合之違誤。原審判決就再審被告委任律師於91年10月13日函告再審原告謂本件合作開發經營事業契約關係消滅事由之主張事實不明，未依職權行使調查事實及闡明權。原審判決認本件欠缺即受確認判決之法律上利益，並違反補充性原則，請求交付土地之請求權已罹於時效，有認定事實不憑證據、判決不備理由之違法云云，無非係就調查證據結果所為之事實認定事項為爭議及為理由不備、理由矛盾之指摘。其據以主張原確定判決及原審判決有適用法規顯有錯誤之再審事由云云，並無足採。㈤綜上所述，原確定判決及原審判決並無再審原告所指「適用
法規顯有錯誤」之情形，其所提再審之訴顯無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件再審之訴為無理由。依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 112 年 2 月 2 日
最高行政法院第三庭
審判長法 官 胡 方 新
法 官 蕭 惠 芳法 官 曹 瑞 卿法 官 梁 哲 瑋法 官 林 惠 瑜以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 112 年 2 月 2 日
書記官 林 郁 芳