最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第159號上 訴 人 勞動部勞動力發展署技能檢定中心代 表 人 林宏德訴訟代理人 林玉梅
郭玉燕吳榮昌 律師被 上訴人 卓如意上列當事人間政府資訊公開事件，上訴人對於中華民國107年8月30日臺中高等行政法院106年度訴字第146號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決除確定部分外，關於附表編號3、5所示及該訴訟費用部分均廢棄，發回臺中高等行政法院。
其餘上訴駁回。
駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件經過：
㈠、被上訴人先後於如附表編號1-10所列時間，向上訴人申請提供附表編號1-10所列資訊（下稱系爭資訊1-10），經上訴人依序分別以民國105年10月12日技檢字第1051904326號函、105年11月30日技檢字第1050009915號函、106年1月16日技發字第1061300022號函、105年11月30日技檢字第1050009687號函、105年12月12日技發字第1051301425號函、105年12月6日技檢字第1050010026號函、105年12月29日技專字第1050010849號函、105年11月25日技專字第1050009681號函、106年1月25日技管字第1060000040號函、105年12月27日技檢字第1050010562號函否准。
㈡、被上訴人不服，循序提起行政訴訟，訴請撤銷否准決定、並命上訴人應作成准予提供該等資訊之行政處分，嗣於原審法院審理期間，減縮附表編號1、2、4、5、7所列原申請資訊內容（減縮後仍稱為系爭資訊1、2、4、5、7），並撤回對系爭資訊8之起訴。經原判決將關於系爭資訊2、3、4、5、7之訴願決定及原處分予以撤銷、命上訴人作成提供該等資訊之行政處分，並駁回被上訴人其餘之訴後，上訴人於其不利部分，提起本件上訴（至系爭資訊1、6、9、10部分，因被上訴人未上訴而告確定）。
二、被上訴人起訴主張、上訴人於原審之答辯，均引用原判決所載。
三、原判決撤銷上訴人就系爭資訊2、3、4、5、7之否准決定，並命作成提供處分，係略以：
㈠、關於系爭資訊2、4、7：該等資訊性質上為經費支出、收入之財務會計資料，不涉及機關決策過程之內部溝通意見，非屬函稿、簽呈或會辦意見之機關內部作業文件，縱使公開或提供予人民，既無礙於機關最後決定之作成，亦無衍生爭議或機關困擾之疑慮，不符合政府資訊公開法第18條第1項第3款之要件；又該等資訊之內容係有關各類別經費之結報實支金額，實乃經費支出、收入之統計資料，性質上為有關財務會計之資訊，純係各項經費之金額數字，不涉及上訴人承辦在校生商業類丙級專案技能檢定之測驗內容、評分細節、評審人員等資訊，亦非技能檢定之資格審查資料，縱公開或提供予人民，對技能檢定公正效率之執行，並無影響，亦不符合政府資訊公開法第18條第1項第5款之要件，上訴人否准申請，於法即有違誤。
㈡、關於系爭資訊5：依政府資訊公開法第18條第2項之規定，政府資訊含有身分證字號、戶籍地址、銀行帳號等個人資料，均得採取分離原則不予提供，但不得因噎廢食，據此指為全部不予提供之理由。又會計憑證包括原始憑證及記帳憑證兩類，既係原始憑證，自無涉內部擬稿或其他準備作業之可能，退步言，縱令或有，亦應依分離原則依法提供。系爭資訊5所涉術科測試試題之命題費、審題費及術科試作費及整理費之實支金額與相關領據，係上訴人依勞動部辦理技能檢定各項業務支付費用標準表之規定，召開題庫命製會議核實支給並檢據核銷，核其性質，非屬政府資訊公開法第18條第1項第3款政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業，又依同法第18條第2項規定，系爭資訊5在遮掩相關人別之資訊後，即無違反個人資料保護法第5、15條之疑慮，上訴人以系爭資訊5為政府資訊公開法第18條第1項第3款之資訊，且基於隱私為由否准，尚有違誤，應予撤銷，並另為適法處分，被上訴人請求撤銷否准處分，並命作成提供系爭資訊5之處分，為有理由。
㈢、關於系爭資訊3：
⑴、系爭資訊3中，上訴人於原審法院105年度訴字第323號事件
、105年度訴更一字第19號事件及105年度訴字第100號事件上訴，委任律師之委任契約書，屬原始憑證，係行政機關辦理法律服務採購之委任契約，因行政機關與受任律師雙方意思表示合致後簽訂，自非內部擬稿或其他準備作業。又律師費用係委任雙方就案件難易程度協議後之報酬，無涉營業技術或知識等應予保密資訊，況行政機關之行政開支，依法本應受監督，律師費之金額並非營業秘密事項。被上訴人申請提供上訴人與律師之委任契約，申請時已指明「請隱去律師個資部分，請僅就無涉決策過程與思辯材料部分提供」，是被上訴人此部分請求，於法有據，應予准許。
⑵、系爭資訊3中，委任律師之訴訟費用原始憑證，依政府資訊
公開法第18條第2項規定，上訴人所稱含有律師身分證字號、戶籍地址、銀行帳號等個人資料，均得採取分離原則不予提供。且既係原始憑證，即無涉及內部擬稿或其他準備作業之可能；退步言，亦得依分離原則，就原始憑證中無涉內部擬稿或其他準備作業之資訊，依法提供。是以被上訴人請求上訴人提供於上揭事件上訴，委任律師之委任契約書及訴訟費用原始憑證，在遮掩個資隱私條件下，得採分離原則而准許提供，被上訴人此部分請求，洵屬正當，應予准許等語為論據。
四、上訴意旨略以：
㈠、系爭資訊2、4、5、7，係上訴人處理技能檢定試務經費撥付與核銷所為之內部準備作業，並非單純經費收入、支出之內部會計統計資料，而是術科測試辦理單位向上訴人辦理委託經費撥款與核銷之相關表單資料，作為經費核銷之憑據，是會計法所稱之原始憑證。系爭資訊3，涉及個人資料、律師執業收費之職業秘密及營業秘密，依政府資訊公開法第18條第1項第7款、營業秘密法第9條第1項規定，依法不得提供，況該等資料不涉及維護公共利益或第三人之正當權益，亦與被上訴人權益無關，符合政府資訊公開法第18條第1項第3款規定、無公益必要，且被上訴為案件相對人，不予提供亦合理、合法。
㈡、系爭資訊在遮掩相關不可公開或提供之資訊後，是否仍屬被上訴人所稱之收支預算表、支出憑證送審明細表及經費收支明細對照表或相關領據，且從服務單位等資訊仍可推測出相關人員姓名，縱將相關資訊遮掩而公開其餘部分，亦違立法目的，原判決即有判決不適用法規或適用不當、判決不備理由或理由矛盾之違背法令。又未深究屬造具記帳憑證所根據之原始憑證，或證明會計事項人員責任之記帳憑證，直接推認無涉內部擬稿或其他準備作業之可能，有速斷之嫌，亦判決不備理由。另對於公開是否於公益有必要、衡量申請人之資訊公開權與主張排除公開之利益二項法益輕重，法院本應職權調查證據認定，亦有判決不適用法規或適用不當、判決不備理由或理由矛盾之情形。
㈢、關於系爭資訊2、4、7，依政府資訊公開法第18條第1項第3款之立法說明，並未將該款規定之「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」之要件，限縮在「函稿、簽呈或會辦意見等行政機關內部作業等文件」範圍。原判決「所稱內部單位之擬稿或其他準備作業文件，係指函稿、簽呈或會辦意見等行政機關內部作業等文件而言」之見解，已有不當。於法律之歷史解釋而言，應有違誤，已違背法律之歷史及目的解釋原則，自屬判決適用法規不當之違背法令；關於系爭資訊5，原判決未將該資訊內容，透過會計法規定與本院105年度判字第557號判決意旨，為詳細的涵攝判斷，逕認屬原始憑證，退步言，未詳加調查闡明，即認與內部擬稿及其他準備作業無關，均判決不備理由；關於系爭資訊3，查若公開揭露律師委任費用收據及請款單，等同揭露律師之營業秘密，將摧毀上訴人與委任律師間之信任關係，影響日後合作意願，造成上訴人與律師議價困難、影響政府機關財政。即使隱去律師個資，仍可利用司法院網站公開判決之資訊，造成回溯連結結果，進而知悉報價，使分離原則徒具形式，無法達到保護當事人目的。原判決逕認系爭資訊3非屬營業秘密事項，在遮掩個資隱私下，得採分離原則而准許提供，有違背經驗及論理法則之違誤。
五、本院查：
㈠、按政府資訊公開法要求政府機關主動或依申請公開政府資訊，係藉政府資訊之公開以保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督並促進民主參與。公開政府資訊本身即具有公益性，不問人民要求政府公開資訊之動機及目的為何，即得依該法請求政府公開資訊，此乃現代民主國家建立透明政府及公眾監督政府所必要的機制。又政府資訊公開法第5條規定：「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」第6條規定：「與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，以主動公開為原則，並應適時為之。」第7條第1項規定：「下列政府資訊，除依第18條規定限制公開或不予提供者外，應主動公開：……」足見，凡政府所保有的資訊，以公開為原則，不公開為例外，然對於人民資訊提供的請求，非漫無限制，公開也不是唯一至高的價值，遇有更優越之公共利益或私人利益時，仍須適度退讓。關於例外限制公開或不予提供之資訊，第18條規定：「（第1項）政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。……有關專門知識、技能或資格所為之考試、檢定或鑑定等有關資料，其公開或提供將影響其公正效率之執行者。公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。個人、法人或團體營業上秘密或經營事業有關之資訊，其公開或提供有侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。……（第2項）政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」其中第1項第3款所指「意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」文件，係指函稿、簽呈或會辦意見等行政機關內部作業等文件，且必須是「作成決定前之意見溝通或文件」，又即使為此類文件，苟公開對於公益乃屬必要者，亦應公開。惟倘非屬此類文件，即無依本款但書規定為權衡「申請人資訊公開權」與「主張排除公開利益」法益輕重之必要。
㈡、次以，政府資訊的限制公開或不予提供，應可解為對人民的基本人權「知的權利」加以限制，此限制範圍應在必要最小程度範圍之內。因此，基於政府資訊公開之目的，及例外解釋從嚴的法解釋原則，政府資訊公開法第18條第1項所定之例外事由，應從嚴解釋。而判斷限制範圍之基準必須客觀，預防政府機關的主觀擅斷，以貫徹立法意旨，同時應避免因不當的資訊公開，使國家安全、個人隱私、營業祕密等受到侵害。又個人資訊之公開，是否明顯不當地侵害個人隱私權或合理預期將對個人隱私構成侵害，也應考量「被請求公開的資料中是否存在值得保護的個人隱私」、「被請求公開的資訊，是否能促進公共利益」、「進行不公開個人資訊保全的隱私權利益與公開個人資訊所增進的公共利益，二者間的比較衡量」等情。
㈢、關於系爭資訊2、4、7：
⑴、查系爭資訊2，係上訴人為舉辦全國技能檢定，委託國立三
重高級商工職業學校（102年1月改制為新北市立三重高級商工職業學校，下稱三重商工）辦理101、104年度第3梯次全國技術士技能檢定（會計事務-人工記帳乙、丙級）術科測試之收支預算表、支出憑證送審明細表、經費收支明細對照表；系爭資訊4，係上訴人委託國立臺中高級家事商業職業學校（下稱臺中家商）辦理103年度第3梯次全國技術士技能檢定（會計事務-人工記帳乙、丙級）術科測試之收支預算表、支出憑證送審明細表、經費收支明細對照表，均係承辦學校依據「勞動部辦理技能檢定各項業務支付費用標準表」（下稱支付費用標準表）及年度全國技術士技能檢定術科測試工作計畫所列表格規定，依專款專用原則，編訂收支預算表函請上訴人撥款後，支付測試相關經費，並於術科測試辦理完竣，檢送收支預算表影本、支出憑證送審明細表及經費收支明細對照表正本予上訴人辦理經費核銷。而系爭資訊7，係上訴人委託教育部辦理在校生專案技能檢定，依規定由教育部遴選工、商業類之總召集學校、分區召集學校及學術科承辦學校等單位，並由分區召集學校負責分區轄內試務統籌及經費請領事宜。105年度在校生商業類專案檢定共11個分區召集，臺中家商、三重商工、國立宜蘭高級商業職業學校及國立花蓮高級商業職業學校為其中之一，係總召及分召學校依支付費用標準表及專款專用原則，彙整編定收支預算表函報上訴人申請撥款後，由各承辦學校辦理學、術科測試試務工作支付相關費用，另於當年度在校生專案檢定辦理完竣，由各分區召集學校彙整經費資料，檢送收支預算表影本、支出憑證送審明細表及經費收支明細對照表正本等資料函送上訴人據以辦理經費核銷。該等資訊性質為經費支出、收入之財務會計資料，不涉及機關決策過程之內部溝通意見，非屬函稿、簽呈或會辦意見之機關內部作業文件，亦無礙機關最後決定之作成；且該等資訊內容係各類別經費之結報實支金額，乃經費支出收入之統計資料，為有關財務會計之資訊，純係各項經費之金額數字，不涉及在校生專案技能檢定之測驗內容、評分細節、評審人員等資訊，亦非資格審查資料，無涉技能檢定公正效率之執行等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據資料相符，亦無違證據法則、論理或經驗法則，自得作為本件裁判之基礎。則原審據以認定系爭資訊2、4、7並不符合政府資訊公開法第18條第1項第3、5款應限制公開或不予提供之要件，自無違誤。
⑵、上訴意旨泛指原判決未深究查明而理由不備，當無可採。又
只要合致政府資訊公開法第18條第1項第3款前段「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」要件而無同款但書情形之政府資訊，即應限制公開或不予提供，此法律解釋之當然，「依該款規定所指意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業文件，係指函稿、簽呈或會辦意見等行政機關內部作業等文件」之論述，旨在舉例說明擬稿或其他準備作業文件之態樣有如函稿、簽呈或會辦意見等，而非以此限縮該款規定適用之範圍，上訴意旨據以認為原判決違反法律的歷史及目的解釋原則，有適用法規不當之違誤，亦有誤會。
㈣、關於系爭資訊3、5：
⑴、行政訴訟法第243條第1項、第2項第6款規定：「判決不適用
法規或適用不當者，為違背法令。」、「有下列各款情形之一者，其判決當然違背法令：……六判決不備理由或理由矛盾。」第125條規定：「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。陪席法官告明審判長後，得向當事人發問或告知。」而所稱判決理由矛盾，係指判決主文與理由不符，或判決理由相互間牴觸。
⑵、本件被上訴人申請提供之系爭資訊3、5，內容分別係上訴人
委任律師之委任契約書及訴訟費用原始憑證、103年度全國技術士技能檢定會計事務職類人工記帳項丙級術科測試及105年度在校生商業類會計事務職類人工記帳項丙級術科測試試題之命題費、審題費及術科試作費及整理費之實支金額。原審以系爭資訊3、5，屬原始憑證，並非內部擬稿或其他準備作業，無涉營業技術或知識等應予保密資訊，其中律師費金額並非營業秘密事項，況行政機關之行政開支，本應受監督為由，認為上訴人應提供該等資訊，固無疑義。然查：
①、原判決理由認為系爭資訊3、5應該在遮掩個資隱私條件下，
採分離原則而應准許提供，判決主文卻命上訴人作成准予提供系爭資訊3、5之行政處分，未見任何限制，已有判決主文與理由不符之誤；又關於系爭資訊5，原判決一方面認為被上訴人請求提供系爭資訊5，應予准許（見原判決第70頁），卻又認為上訴人之否准決定，尚有違誤而應撤銷，並另為適法處分（見原判決第69頁），判決理由相互之間已有牴觸，且與判決主文不符。
②、況人民依政府資訊公開法請求政府資訊之提供，當以該資訊
事實上存在為前提。依上訴人以106年6月5日技檢字第1061902334號函（見原審卷第97頁）檢送予原審之原處分卷二不可閱覽卷可知，上訴人認為被上訴人申請的系爭資訊3內容為「內部簽呈、報價單、行政訴訟委任狀、請款單及支出憑證黏存單」（見原審卷第103頁行政訴訟答辯狀所述參原處分卷二第17-40頁），則被上訴人申請提供之「委任契約書」或「訴訟費用原始憑證」究為何指，未見原審闡明，已然涉及該資訊之是否全部存在、能否提供及對個人隱私權利益衡量之判斷，即有判決不適用法規及理由不備之違誤，並影響此部分判決之結論。另上訴人認為被上訴人申請的系爭資訊5內容為「103年度的2次會議資料，即試題命製會議之命題會議出席費人員請領清冊及粘貼憑證用紙；105年度的2次會議資料，即題庫命製會議之出席費請領清冊及支出憑證黏存單」（見原審卷第103頁行政訴訟答辯狀所述參原處分卷二第44-53頁），則被上訴人申請提供之術科測試試題之「命題費、審題費、試作費及整理費」實支金額之資訊，究竟為何，原審未予闡明並查明釐清，足以影響該資訊之是否存在、能否提供及對個人隱私權利益衡量之判斷，亦有判決不適用法規及理由不備之違誤。
③、從而，原判決就系爭資訊3、5之判斷，既有如上所述違誤，
上訴意旨雖未指摘及此，然本院調查高等行政法院判決有無違背法令，不受上訴理由之拘束，此部分之上訴，仍應認為有理由。
㈤、綜上，關於系爭資訊2、4、7之爭議，原判決撤銷上訴人之否准決定，並命上訴人應作成准予提供之行政處分，並無不合，上訴意旨執陳詞，指摘此部分違法，求予廢棄，為無理由，此部分上訴，應予駁回；至關於系爭資訊3、5之爭議，原判決有如上所述之違誤，且足以影響此部分判決結果，上訴意旨求予廢棄，為有理由，因事實尚未明確，本院無法自為判決，爰將此部分判決廢棄，發回原審法院更為適法之裁判。至於系爭資訊3、5之爭議於發回後，原審應查明本院所指原判決違誤部分，且除個人之身分證號碼及住址資訊，明顯與公共利益無關外，對於個人姓名之是否公開，於斟酌是否明顯不當侵害個人隱私權或合理預期將對個人隱私構成侵害之餘，也應考量被請求公開的資料中，是否存在值得保護的個人隱私、是否能促進公共利益，並比較衡量不公開的隱私權利益與公開所增進的公共利益，附此敘明。
六、結論，本件上訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第260條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 3 月 19 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 陳 國 成法官 王 碧 芳法官 鍾 啟 煌法官 蘇 嫊 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 3 月 20 日
書記官 莊 子 誼