最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第164號上 訴 人 經濟部代 表 人 沈榮津訴訟代理人 廖世昌 律師被 上訴 人 基隆地政事務所代 表 人 蔡祥堂上列當事人間更正土地登記事件，上訴人對於中華民國108年5月31日臺北高等行政法院108年度訴字第233號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、本件被上訴人(改制前為基隆市安樂地政事務所)，代表人由張欣怡變更為蔡祥堂，茲據被上訴人現任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、上訴人管理並由上訴人所屬工業局大武崙（兼瑞芳）工業區服務中心（下稱服務中心）代管之基隆市○○區○○○段ＯＯ小段000、000-0、000-0、000-0、000-00、000-00、000-00及000-00地號等8筆國有土地因地籍圖重疊辦理面積更正及000-0、000-0、000-00、000-00地號等4筆土地（與前開8筆土地下合稱系爭土地）辦理註銷，致土地面積減少2457.9平方公尺，改制前基隆市安樂地政事務所(已於民國109年1月1日與基隆市信義地政事務所合併為基隆地政事務所，下稱被上訴人)以107年10月17日基安地所二字第1070009088號函（下稱原處分）通知上訴人。上訴人不服，由服務中心以107年10月25日工武字第1075041672號函向被上訴人聲明異議，被上訴人以107年10月31日基安地所二字第1070009412號函說明地籍圖重疊原因，維持原處分。上訴人仍不服，提起訴願，遭決定駁回，上訴人猶未甘服，循序提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分，經原審法院108年度訴字第233號判決(下稱原判決)駁回其訴後，提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
四、原判決駁回上訴人之訴，係略以：
（一）被上訴人多次向上訴人所屬服務中心說明系爭土地實際重疊情形及處理方式，期間上訴人所屬服務中心曾以107年1月3日工武字第1065041892號函針對重測結果向被上訴人聲明異議，被上訴人嗣以107年2月1日基安地所二字第1070001015號函復；被上訴人並依行政程序法第39條及102條規定，於107年2月8日邀集相關當事人召開系爭土地更正說明會。則被上訴人依土地法第69條及地籍測量實施規則第232條規定之更正登記程序，於107年9月16日簽奉基隆巿政府核准後，辦理系爭土地更正及註銷事宜，並於辦竣更正登記後，以原處分通知上訴人更正結果並至被上訴人處辦理書狀換發事宜，並無違誤。
（二）被上訴人辦理106年重測作業時，經精密測量後發現上訴人代管之系爭土地○○○區○○○○段○○○○○○號等20筆私有土地間之地籍圖明顯重疊，其原因為當年工業區開發時計算錯誤，致超出徵收範圍，造○○○區○○○○○段）○○○區○○○○○段）地籍圖嚴重重疊，工業區內部分土地登記面積大於實際使用面積，故系爭土地之地籍圖重疊在工業區開發時即已發生，實與之後65年發布之65年都市計畫無涉。
（三）被上訴人於106年辦理重測作業時，使用高精度測量儀器測量現況，並排除因地籍圖嚴重伸縮、破損、比例尺不同、成圖精度不同、坐標系統不同、轉繪、套繪或儀器誤差等可能影響之因素，進行套圖分析，及逐筆比對60年大武崙工業區徵收清冊，並調閱土地登記簿並比對徵收前後之地籍圖結果，證實系爭土地與ＯＯ小段000-0地號等20筆私有土地間地籍圖嚴重重疊，確屬「整理原圖」錯誤，自應依法更正，以符實際。
（四）系爭土地係大武崙工業區開發後交由上訴人所屬工業局接管之公共設施用地，均屬無償取得之國有土地，重疊另一邊為ＯＯ小段000-0地號等20筆私有土地（未被徵收）；被上訴人基於行政程序法第7條規定行政機關行政行為應選擇對人民權益損害最少之原則，為維○○○區○○○○段○○○○○○號等20筆（未被徵收）私有土地所有人權益，並顧及更正程序，除依行政程序法規定向上訴人所屬服務中心多次說明及召開更正說明會外，並依土地法第69條及地籍測量實施規則第232條規定，檢具相關證明文件陳報上級機關即基隆市政府核准後，乃以原處分辦理系爭土地更正及註銷事宜，自無違反行政程序法第7條及第9條規定之情事等為由。
五、上訴意旨略以：
（一）原判決所引用之大武崙工業區開發歷程資料，僅為被上訴人自行製作之簡報流程圖。依據基隆市政府合作開發大武崙工業區協議書可知，大武崙工業區係由基隆市政府與中華工程公司合作開發，並非由上訴人所屬工業局主導開發。又依基隆市大武崙工業區開發計劃方案，以及大武崙工業區開發簡介，可知大武崙工業區之開發過程，確係由基隆市政府及中華工程公司分工進行，而非由上訴人所屬工業局主導。原判決顯有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條之應依職權調查規定，以及應調查之事實而未予調查、認定事實不憑證據之判決不備理由之違背法令。
（二）系爭土地均為國有土地，且屬上訴人依據產業創新條例第49條規定設置產業園區開發管理基金之財產。該開發管理基金以自償性為原則，是上訴人固然因管有系爭土地而取得收入，同時亦必須以該收入維護與改善產業園區及其週邊相關公共設施，實難謂無償取得管有系爭土地，此亦為上訴人於訴訟程序中所一再強調。原審法院全未考量上訴人所提事證，逕行認定上訴人無償取得系爭土地，亦未就其未審酌說明理由，有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條之應依職權調查規定，及判決不備理由之違背法令。此外，原審法院據上開錯誤之事實進行行政程序法第7條及第9條之審查，顯有適用行政程序法第7條及第9條不當之違法。
（三）另上訴人所主張者，為原處分係依據錯誤之65年都市計畫界樁作成，而非主張系爭工業區內地籍圖依該都市計畫界樁作成，原判決理由於闡述上訴人主張後，竟以全然無關之論述表示上訴人之主張無理由，顯有判決理由矛盾之違誤。且針對系爭65年都市計畫究有無錯誤、原處分是否依據該錯誤之都市計畫界樁做成，原審法院全未調查或審酌上訴人所提事證，亦未表明未審酌之理由，顯有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條之應依職權調查規定，以及判決不備理由之違背法令。
（四）上訴人屢次於訴訟程序中，陳請被上訴人指出系爭土地各自對應之土地徵收清冊上土地為何、系爭土地登記面積與土地徵收清冊對應之徵收土地面積有何不符之處，惟被上訴人均未能說明以實其說，顯見被上訴人根本不知系爭土地所對應之土地徵收清冊土地地號為何，更無從比對系爭土地登記面積與土地徵收清冊之資料是否相符。原審法院未察於此，逕行認定被上訴人已逐筆比對土地徵收清冊，並進而認定工業區內地籍圖有誤，實有未合。原審法院顯未就為裁判基礎之事證進行充分調查，應有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條之應依職權調查規定，以及判決不備理由之違背法令。
六、本院查：
(一)按行政訴訟法第125條第1項規定：「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」第133條前段規定：
「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據。」第189條第1項規定：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。」第209條第3項規定：「理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。」因此，行政法院對有利於當事人之事實或證據，如有應調查而未予調查之情形，或不予調查或採納，卻未說明其理由者，即構成行政訴訟法第243條第2項第6款所謂判決不備理由之當然違背法令。
(二)次按「申請複丈，由土地所有權人或管理人向土地所在地登記機關為之。但有下列情形之一者，各依其規定辦理：……
十、依法令規定得由地政機關逕為測量者。」地籍測量實施規則第205條第1項第10款定有明文。又同規則第184條明定，「已辦地籍測量之地區，因地籍原圖破損、滅失、比例尺變更或其他重大原因，得重新實施地籍測量(下稱地籍圖重測)。」另土地法第46條之1亦規定，「已辦地籍測量之地區，因地籍原圖破損、滅失、比例尺變更或其他重大原因，得重新實施地籍測量。」經查，複丈與地籍圖重測意義不同，地籍圖重測，係將人民原有土地範圍，利用地籍調查及測量等方法，將其完整反映於地籍圖上（司法院釋字第374號解釋參照）。且依地籍測量實施規則第184條規定，須係因地籍原圖破損、滅失、比例尺變更或其他重大原因。而其辦理程序依序為一、劃定重測地區。二、地籍調查。三、地籍測量。四、成果檢核。五、異動整理及造冊。六、繪製公告圖。七、公告通知。八、異議處理。九、土地標示變更登記。
十、複（繪）製地籍圖。（地籍測量實施規則第185條參照）。重測完成後即屬已確定登記之地籍。而土地複丈，乃係指基於分割、合併、坍沒、界址調整或經界不明等原因，由土地所有權人或承租人等（地籍測量實施規則第205條）向地政機關申請對已確定登記之地籍資料（即已依法辦竣地籍測量及土地登記之土地）實施再測量。至於地籍測量實施規則第205條第1項第10款之依法令規定得由地政機關逕行測量之「複丈」者，是對於已確定登記之地籍資料實施再測量。因此，尚難以「地籍圖重測」屬依法得由地政機關逕行測量之業務，即認該地籍測量係屬「複丈」。惟依土地法第46條之1至第46條之3執行要點第20點規定：「土地標示變更登記完竣後，發現原測量錯誤者，依地籍測量實施規則第232條辦理測量成果更正後，再辦理土地標示變更登記，並通知土地所有權人及他項權利人。……」亦即重測確定後，發現原測量錯誤，仍得依地籍測量實施規則第232條辦理更正，則地政機關依土地法46條之1重新實施地籍測量，於重測時發現原地籍測量錯誤時，亦得援用地籍測量實施規則第232條所定規定之法理辦理更正。
(三)復按，土地之徵收，需用土地位置及範圍決定後，應辦理用地分割測量。用地分割測量，係由地政事務所依據需用土地人提供之用地範圍資料辦理戶地分割測量，編定分割地號及計算面積。而一宗土地部分被徵收者，直轄市或縣（市）政府應於公告徵收前，囑託該管登記機關就被徵收之部分辦理分割測量登記，並以分割登記後之土地標示辦理公告徵收（土地徵收條例施行細則第20條規定參照）。經查，系爭工業區土地係於62年間將大武崙段ＯＯ小段劃出一部分辦理徵收，由中華工程公司委託測量公司現場立樁，據以測繪地籍圖作為登記使用，被上訴人並於63年辦竣地籍整理登記等情，為原審所確定之事實。因此，於本次辦理重測時，如發現被上訴人於設立工業區辦理徵收所為之分割測量錯誤，在不影響權利之同一性時，依上開說明，固得依地籍測量實施規則第232條規定辦理更正。惟查：
1.本件上訴人所代管之系爭土地位於基隆巿大武崙工業區內，被上訴人於106年度地籍圖重測時，經測繪現況套圖分析及逐筆比對60年大武崙工業區徵收清冊後，發現前揭上訴人管理之系爭土地○○○區○○○○○段○○○○○○號等20筆私有土地間之地籍圖明顯重疊，故106年度重測成果以基隆市政府106年12月14日基府地籍貳字第0000000000B號公告時，上開32筆土地之重測成果均未公告。原審認上開32筆土地重疊之原因，係因當時上訴人所屬國營事業中華工程公司未依徵收範圍設計施工，且委託之測量公司測繪之地籍圖超過原始徵收範圍，○○○區○○○○○段）○○○區○○○○○段）地籍圖嚴重重疊，造成工業區內部分土地登記面積大於實際使用面積部分(原判決第9頁第12行至第16行參照)。但就此事實，原審並未說明係依何證據資料為此認定，自無法查證該事實認定於法是否有違。就此已有證據應調查而未予調查之違誤。又上訴人於原審主張被上訴人依據65年都市計畫錯誤之都市計畫樁位進行地籍重測，而以該誤謬之重測結果逕行認定系爭土地地籍線，做出更正面積及註銷土地登記之原處分，顯有違誤。原審則審認被上訴人辦理106年重測作業時，經精密測量後發現上訴人代管之系爭土地○○○區○○○○段○○○○○○號等20筆私有土地間之地籍圖明顯重疊，其原因為當年工業區開發時計算錯誤，致超出徵收範圍，造○○○區○○○○○段）○○○區○○○○○段）地籍圖嚴重重疊，工業區內部分土地登記面積大於實際使用面積，故系爭土地之地籍圖重疊在工業區開發時即已發生，實與之後65年發布之65年都市計畫無涉等情(原判決第10頁第12行至第19行)。就此部分，原審審認上訴人代管之系爭土地○○○區○○○○段○○○○○○號等20筆私有土地間之地籍圖明顯重疊之原因係因當年工業區開發時計算錯誤，致超出徵收範圍。但其仍係依被上訴人之主張為據，並未載明其依憑之證據。而被上訴人於107年10月31日基安地所二字第1070009412號函雖記載「當時經濟部所屬國營事業中華工程公司未依徵收範圍設計施工，且依該公司現場立樁所測繪之地籍圖超過原始徵收範圍，至工業區內(新圖)與區外(舊圖)地籍圖嚴重重疊，區內土地登記面積大於實際使用面積」等語。惟被上訴人該主張何以可採，自應依該主張事實調查證據是否符合而加以認定，尚不能於未有證據佐證以論證其說理過程情形下，即以被上訴人辦理106年重測作業時，業經精密測量後發現上訴人代管之系爭土地○○○區○○○○段000-0地號等20筆私有土地間之地籍圖明顯重疊，即可遽認其原因為當年工業區開發時計算錯誤，致超出徵收範圍所致。
2.原審審認大武崙工業區土地係由上訴人所屬中華工程公司委託測量公司測繪地籍圖，作為被上訴人辦理登記使用，惟囿於60年間測量儀器、測繪技術之限制，造成中華工程公司委託測量公司測繪之地籍圖圖形過大（超過徵收範圍），歷經數十年後，由於現代測量儀器、計算技術大幅進步，加上全國圖解地籍圖全面數值化成電子圖資，地政機關辦理測量作業已使用GPS衛星定位儀、全測站電子測距經緯儀施測，再配合測量專業測繪系統進行繪圖及套圖作業；被上訴人於106年辦理重測作業時，使用高精度測量儀器測量現況，並排除因地籍圖嚴重伸縮、破損、比例尺不同、成圖精度不同、坐標系統不同、轉繪、套繪或儀器誤差等可能影響之因素，進行套圖分析，及逐筆比對60年大武崙工業區徵收清冊，調閱土地登記簿並比對徵收前後之地籍圖結果，證實系爭土地與ＯＯ小段000-0地號等20筆私有土地間地籍圖嚴重重疊，確屬「整理原圖」錯誤，應依法更正部分(原判決第10頁第23行至第11頁第13行參照)。經查，系爭土地與ＯＯ小段000-0地號等20筆私有土地間地籍圖嚴重重疊，即使屬整理原圖之錯誤，而應依法更正時，仍應查明本件被上訴人究係以何一地籍圖、樁位或其他測量方式作為測量基準，而進行上開高精度測量儀器現況測量。兩造始能就地籍圖明顯重疊的原因，是否確為當年工業區開發時計算錯誤，地籍圖圖形過大，超過徵收範圍所致，進行具體攻防，法院也才能依該事證進行審查判斷。尚不能以被上訴人於106年辦理重測業時，係使用高精度測量儀器測量現況，已排除因地籍圖嚴重伸縮、破損、比例尺不同、成圖精度不同、坐標系統不同、轉繪、套繪或儀器誤差等可能影響之因素，進行套圖分析，及逐筆比對60年大武崙工業區徵收清冊，並調閱土地登記簿並比對徵收前後之地籍圖等概略之敘述，即可得出地籍圖明顯重疊的原因，係因當年工業區開發時計算錯誤，地籍圖圖形過大，超過徵收範圍所造成之結論。
3.上訴人主張被上訴人係依據65年都市計畫樁位進行地籍重測結果逕行認定系爭土地地籍線，而做出更正面積及註銷土地登記之處分。原審雖認系爭土地之地籍圖重疊在工業區開發時即已發生，與之後65年發布之65年都市計畫無涉。但原審認上開地籍圖明顯重疊，原因為當年工業區開發時計算錯誤，致超出徵收範圍所造成，並未具體論明被上訴人究係以何一地籍圖、樁位或其他測量方式作為測量基準，以進行上開高精度測量儀器現況測量，而可得出係因工業區開發時，上訴人委託中興工程顧問公司原設計錯誤，致超出徵收範圍所造成之結果。在此情形，自無法事後審查該事實認定是否屬實。則原審以被上訴人業經調閱土地登記簿並比對徵收前後之地籍圖結果確屬「整理原圖」錯誤之情形，即逕認上訴人管理系爭土地面積實際上並無增減，而係因前述原因造成登記面積大於實際面積一節，於法自有未洽。
(四)依上所述，本件上訴人管理之系爭土地○○○區○○○○○段○○○○○○號等20筆私有土地間之地籍圖明顯重疊，原審在未調查被上訴人究係以何一地籍圖、樁位或其他測量方式作為測量基準情形下，即認地籍圖明顯重疊的原因，為當年工業區開發時計算錯誤，地籍圖圖形過大，超過徵收範圍所致，認事用法尚有未洽。本件地籍圖明顯重疊之錯誤，原處分究係依何具體可信的測量基準而得到主張之結果，自應查明，始能進一步判斷原處分得否依前揭所述之更正程序辦理，以及其所辦理之更正程序是否合法有據。原判決既有如上事實應調查而未予查明之違誤，且已影響裁判結果，上訴意旨求予廢棄，為有理由。因本件事實尚有未明，尚待原審法院調查審認，爰將原判決廢棄，發回原審法院查明後更為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 3 月 27 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 王 碧 芳法官 蘇 嫊 娟法官 鍾 啟 煌法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 3 月 30 日
書記官 蔡 宜 婷