最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第176號上 訴 人 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃景茂訴訟代理人 汪海淙被 上訴 人 收多易股份有限公司代 表 人 楊家興訴訟代理人 林世昌 律師上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國107年10月25日臺北高等行政法院106年度訴字第897號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人代表人由林洲民變更為黃景茂，被上訴人代表人由陶金銘變更為楊家興，茲據其等分別聲明承受訴訟，核無不合，均應予准許。
二、臺北市○○區○○路0段000號11樓建築物(下稱系爭建物)，其坐落土地使用分區為第2種商業區(原屬第4種住宅區)，經臺北市商業管理權責機關臺北市商業處(下稱商業處)於民國105年7月5日至現場訪查，以被上訴人在系爭建物內提供各式尺寸之儲物櫃，供公司、企業、個人、家庭，以月租、季租、半年租及年租方式承租存放物品之營業模式，認定屬經濟部公司行號及有限合夥營業項目代碼表（下稱營業項目代碼表）定義之「倉儲業」，並函送訪視表予上訴人。上訴人據以審認被上訴人於系爭建物之營業態樣歸屬108年2月23日修正前臺北市土地使用分區管制自治條例（下稱行為時使用分區管制自治條例）第5條規定之「第38組：倉儲業」，在第2種商業區及第4種住宅區，均不允許使用，乃以105年7月20日北市都築字第10535885100號函（下稱105年7月函)通知被上訴人，倘於文到次日起2個月後經稽查仍有上開營業態樣情事，將逕依規定裁處，該函於105年7月22日送達被上訴人。嗣期限屆至後，商業處於105年10月14日再至現場訪視，被上訴人仍為上開營業使用中，商業處並認定屬營業項目代碼表定義之「倉儲業」、「租賃業」，而函送訪視表予上訴人，經上訴人審認分屬行為時使用分區管制自治條例第5條規定之「第38組：倉儲業」及「第27組：一般服務業」，依臺北市政府94年8月29日公告變更「修訂台北市主要計畫商業區(通盤檢討)計畫案」內有關商業區變更回饋相關規定，系爭建物在第2種商業區(原屬第4種住宅區)得作為「第27組：一般服務業」使用，惟作為「第38組：倉儲業」使用，則違反都市計畫法第34條、第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及行為時使用分區管制自治條例第9條、第22條之規定，依都市計畫法第79條第1項規定，以105年12月29日北市都築字第10540749600號裁處書（下稱原處分)處被上訴人新臺幣(下同)6萬元罰鍰，並限於文到次日起3個月內停止違規使用。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，聲明請求判決撤銷訴願決定及原處分，經原審法院判決准許被上訴人聲明之請求，上訴人不服，提起上訴。
三、被上訴人起訴主張、上訴人於原審之答辯、聲明，均引用原判決所載。
四、原審為被上訴人不利之判決，係以：
(一)依行為時使用分區管制自治條例規定，建築物是否為合規定之使用，須先查明其所在使用分區，並就調查所得之各項使用事實，判明屬何種「使用組」及「使用項目」，再據以審查是否合於自治條例之管制規定。兩造就系爭建築物係屬第2種商業區(原屬第4種住宅區)之事實，並不爭執，惟就該建物係屬何「使用組」存有爭議，依商業處於105年7月5日、同年10月14日至系爭建物訪視，就被上訴人同一經營模式，先後為經營「倉儲業」及經營「租賃業」、「倉儲業」之不同認定，已非無疑；且依經濟部公布之營業項目代碼表，「不動產租賃業」與「倉儲業」既分列為不同營業項目，被上訴人單一營業模式，商業處認定屬二種營業項目，上訴人據此審認系爭建築物歸屬「一般服務業」、「倉儲業」之不同使用組，已有欠明確；且觀諸原處分理由三復說明系爭建物如作為「第27組：一般服務業」尚符規定；如作為「第38組：倉儲業」則為不合規定之使用，顯就被上訴人單一營業模式，究應歸屬何使用組管制，未予以明確認定，被上訴人主張原處分認定系爭建物為不合規定之使用，予以裁罰並命限期停止違規使用，有欠明確，違反行政程序法第5條之規定，尚非無據。
(二)次依「臺北市土地使用分區管制規則第5條土地及建築物使用組之使用項目」(已於108年2月23日公布廢止、下稱「原使用組及使用項目」)，其中第38組倉儲業，包含㈠冷藏庫、冷凍庫。㈡貨櫃運輸之集散裝卸場或庫房。㈢貨運、貨櫃貨運、遊覽汽車客運、航空運輸、報關、快遞等業之車輛調度停放場及貨物提存場房。㈣其他倉儲業或一般物品提存場房。經查，系爭建物依商業處訪查之營業模式，被上訴人係提供各式尺寸之儲物櫃，供公司、企業、個人、家庭，以月租、季租、半年租及年租方式承租存放物品等情，有訪視表可參，固非屬前述㈠㈡㈢之使用項目，然其是否屬㈣之使用項目，則不無研究餘地，而依上訴人97年8月29日召開臺北市政府營利事業登記項目歸組研議小組第120次會議(下稱營業項目歸組第120次會議)結論，上訴人依經濟部商業司函釋，認有關「自助倉儲」行業之營業行為屬租賃業，故將之歸屬於「第27組：一般服務業」等情，有上開會議紀錄節本在卷可參，且上訴人101年4月18日北市都規字第10132118100號函(下稱101年函)，仍重申「自助倉儲產業」之營業行為應屬「租賃業」，其本業係屬「第27組：一般服務業」，現場僅作辦公室使用則屬「第28組：一般事務所」，前揭函釋雖僅屬行政規則，惟於臺北市政府106年3月13日府都規字第10539291600號公告(下稱106年公告)「本市自助儲物空間之定義及商業區限制設置及其附條件規定」，認定自助儲物空間因營業特性有妨礙公共安全之虞，而公告限制其土地及建築物使用前，上訴人均係將之歸屬於「一般服務業」之使用組而為管制，故被上訴人主張其信賴前開函釋而為該行業之投資經營，應堪憑信。
(三)又查，被上訴人經營之自助儲物空間，依上訴人101年函之解釋，係歸一般服務業之使用組而為管制，故被上訴人依主管機關之函釋，選擇得為一般服務業使用之系爭建物而為營業，難謂主觀上有違規使用之可非難性及可歸責性，臺北市政府(原判決誤繕為上訴人)於106年公告自助儲物空間之新管制規定前，上訴人以原處分變更其101年函之見解，改認被上訴人應歸屬倉儲業管制，顯非被上訴人事前所得預期而為注意，自難認其就系爭建物違規使用有故意或過失可言，是原處分就此所為裁罰及限期停止違規使用，即有未合，被上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許等詞，為其判斷之基礎。
五、本院查：
(一)按都市計畫法第32條：「(第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。(第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第34條：「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」第35條：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第39條：「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用、……，內政部或直轄市政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定。」第79條第1項：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案，……。」臺北市政府依此法律授權及地方制度法第25條、第28條第2款規定訂定之臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第1款、第2款：「前條各使用分區使用限制如下：住宅區：以建築住宅為主，不得為大規模之商業、工業及其他經市政府認定足以發生噪音、震動、特殊氣味、污染或有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用。商業區：以建築商場(店)及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。」第26條：「市政府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」可知，都市計畫範圍內之土地，得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際需要，再予劃分使用分區進行管制，以限制其使用；都市計畫範圍內之臺北市土地或建築物之使用，如違反都市計畫法或該法授權臺北市政府訂定之土地使用分區管制自治條例規定者，該土地或建築物之所有權人、使用人或管理人即屬違反行政法上之管制義務，應依都市計畫法第79條第1項規定予以處罰。
(二)次按臺北市政府依臺北市都市計畫施行自治條例第26條規定制定之行為時使用分區管制自治條例第5條規定：「本市都市計畫範圍內土地及建築物之使用，依其性質、用途、規模，分為下列各組：……第27組：一般服務業。……第38組：
倉儲業。……。」第9條規定：「在第4種住宅區內得為下列規定之使用：允許使用……附條件允許使用：……㈨第27組：一般服務業（不包括汽車保養所及洗車)。……。」第22條規定：「在第2種商業區之使用，應符合下列規定：
不允許使用……㈡第38組：倉儲業。」依此，臺北市都市計畫範圍內第4種住宅區內之土地及建築物，若非屬上開第9條規定正面表列「允許使用」或「附條件允許使用」之範圍，其使用即屬違反行為時使用分區管制自治條例之使用限制。而「第38組：倉儲業」並未列屬第4種住宅區內允許使用或附條件允許使用之範圍；且為第2種商業區不允許使用之範圍，因此，倘於第4種住宅區或第2種商業區內之建築物為「第38組：倉儲業」使用者，即屬違反行為時土地使用分區管制自治條例規定之使用限制。
(三)再則，行為時使用分區管制自治條例係於100年7月22日由「臺北市土地使用分區管制規則」更改名稱而來，其第5條規定：「(第1項)本市都市計畫範圍內土地及建築物之使用，依其性質、用途、規模，分為下列各組：……。(第2項）前項各款之使用項目，由市政府擬定，送臺北市議會審議。」臺北市政府據以訂定之「原使用組及使用項目」規定，其中，使用組「第27組：一般服務業」並無「自助儲物空間」之使用項目，另「第38組：倉儲業」使用項目為：「㈠冷藏庫、冷凍庫。㈡貨櫃運輸之集散裝卸場或庫房。㈢貨運、貨櫃貨運、遊覽汽車客運、航空運輸、報關、快遞等業之車輛調度停放場及貨物提存場房。㈣其他倉儲業或一般物品提存場所，前3款為列舉規定；第4款為概括規定，將前3款以外經營倉儲業及一般物品提存場之業務，同列「第38組：倉儲業」加以管制。嗣行為時使用分區管制條例於108年2月23日修正公布，依修正後之現行使用分區管制自治條例第5條規定：「本市都市計畫範圍內土地及建築物之使用，依其性質、用途、規模，訂定之組別及使用項目如附表。」；同時廢止「原使用組及使用項目」之規範，而依現行使用分區管制自治條例第5條之附表規定，其使用組「第27組：一般服務業」使用項目增列第29款「自助儲物空間」。由此足見，現行使用分區管制自治條例於108年2月23日修正公布以前，臺北市都市計畫範圍內之建築物使用，如係提供儲物空間供不特定人承租存放物品而不負保管責任之營業方式者，依當時應適用之「原使用分組及使用項目」規定，尚非屬「第27組：
一般服務業」之使用項目，並核諸上開營業方式有以建築物作為物品提存場所使用之情形，應歸屬於「第38組：倉儲業」第4款之使用項目範疇。
(四)此外，商業以向主管機關申請登記，始得營業為原則，而「所營業務」為應申請登記事項；且商業業務，有依法律或法規命令之規定，應經其目的事業主管機關許可者，應於領得許可文件後，方得申請商業登記（商業登記法第4條至第6條、第9條參照)。因此，商業登記法主管機關經濟部公布之營業項目代碼表，係藉由行業之分類對營業項目內容為歸屬，以確定登記商業所營業務之範圍。至於行為時使用分區管制自治條例，係為落實都市計畫土地使用分區管制而訂定，其第5條將土地及建築物為使用分組，並於第6條以下，就不同使用分區依其性質、用途及規模，分別以正面表列方式明定允許使用及附條件允許使用之組別；或以反面表列方式明定不允許使用之組別，在作為臺北市都市計畫實施地區之土地及建築物使用管制之手段，二者之目的已不相同。再則，行為時使用分區管制自治條例第5條所為之使用分組，各組所包括之使用項目，因係對土地及建築物之使用為管制，故主要以設施使用之實際內容為規範對象，並非以使用者之行業為規範對象。基此，在解釋各組之使用項目時，尚不得以營業項目代碼表所作行業之歸屬為分類，經濟部為商業登記需要，就商業營業項目之定義，或其歸屬所作之釋示，亦不宜作為土地使用分區管制條例第5條使用分組與其使用項目歸屬之判斷依據。
(五)經查，系爭建物之土地使用分區為第2種商業區（原屬第4種住宅區)，經商業處於105年7月5日至系爭建物訪查結果，以被上訴人係將室內空間設置各式尺寸之儲物櫃，提供公司、企業、個人、家庭，以月租、季租、半年租及年租方式承租存放物品，經承租人與被上訴人簽訂收納空間使用契約後，由承租人以設定之悠遊卡24小時自由進出存取物品，被上訴人不負保管責任之方式經營，認定屬營業項目代碼表定義之「倉儲業」，並函知上訴人，上訴人據以審認被上訴人使用系爭建物之營業態樣，應歸屬行為時使用分區管制自治條例第5條規定之「第38組：倉儲業」，在第2種商業區及第4種住宅區，均不允許使用，爰以105年7月函通知被上訴人於文到2個月內改正，否則將逕依規定裁處，該函於105年7月22日送達被上訴人。嗣商業處於105年10月14日再至現場訪視，發現被上訴人仍為原來之營業使用，並未改正等情，為原審依法調查確認之事實，核與卷內證據相符。則依上開說明，被上訴人於105年7月5日、同年10月14日遭查獲在系爭建物內設置儲物櫃提供予不特定人承租寄放物品之營業，按當時應適用之「原使用組及使用項目」規定，應歸屬「第38組：倉儲業」使用項目，依行為時使用分區管制自治條例第9條、第22條規定，在第2種商業區及第4種住宅區內，均不允許作「第38組：倉儲業」使用，據此，上訴人以被上訴人違反行為時使用分區管制自治條例對於系爭建物之使用限制，依都市計畫法第79條第1項規定處以6萬元罰鍰，並限期令被上訴人停止違規使用，即無違誤。
(六)又承上論，經濟部營業項目代碼表對於營業項目之定義分類，旨在確定登記商業所營業務範圍，與行為時使用分區管制自治條例，係為落實都市計畫土地使用分區之管制，二者目的不同；再者，上訴人於105年7月函內，已明確告知被上訴人於系爭建物之營業模式，應屬「第38組：倉儲業」，惟在第2種商業區及第4種住宅區，均不允許作「第38組：倉儲業」使用，並限期被上訴人停止系爭建物違規使用，否則將逕依規定裁處，而依被上訴人提出上訴人97年營業項目歸組第120次會議結論，依經濟部商業司函釋認「自助倉儲產業」之營業行為屬租賃業，將之歸類於「第27組：一般服務業」之會議紀錄節本；暨被上訴人因訴外人鄭維穎函詢上開會議結論，另以101年函復依經濟部商業司函釋，「自助倉儲產業」之營業行為應屬「租賃業」，其本業係屬「第27組：一般服務業」，現場僅作辦公室使用則屬「第28組：一般事務所」等語，尚不足以確認被上訴人之營業模式是否該當上開會議所稱「自助倉儲產業」之經營內容，被上訴人無視上訴人105年7月函之告誡，未停止系爭建物違規使用，亦未就其營業行為應適用之使用組別疑義請求上訴人釋疑，事後空言因信賴主管機關函釋而為該行業之投資經營，指摘原處分違反信賴保護原則云云，委無足採，原審遽予採認，進而謂被上訴人就系爭建物違規使用難認有故意或過失可言，自嫌速斷，並有適用法規不當之違誤。此外，上訴人雖因商業處於105年7月22日再次至系爭建物訪視時，於訪查表填載營業方式屬營業目代碼表定義之「倉儲業」、「租賃業」，而審認系爭建物之營業態樣分屬行為時使用分區管制自治條例第5條規定之「第38組：倉儲業」及「第27組：一般服務業」，此部分原處分記載固有未洽，然原處分已敘明依臺北市政府94年8月29日公告變更「修訂台北市主要計畫商業區(通盤檢討)計畫案」之規定，系爭建物在第2種商業區(原屬第4種住宅區)固得作為「第27組：一般服務業」使用，惟不得作為「第38組：倉儲業」使用，爰依都市計畫法第79條第1項規定，處被上訴人6萬元罰鍰，並限期停止違規等內容，核已明確記載認定被上訴人有使用系爭建物為「第38組：倉儲業」之違規事實，即難謂原處分欠缺明確，而有違反行政程序法第5條規定之情事，此部分原判決亦有判決適用法規不當之違誤。
(七)綜上所述，原判決撤銷訴願決定及原處分，既有如上所述適用法規不當之違法，上訴論旨指摘於此，求予廢棄原判決，即有理由；且依原審確認之事實，本院已可自為判決，爰將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 109 年 3 月 31 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 曹 瑞 卿法官 林 欣 蓉法官 高 愈 杰法官 蕭 惠 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 3 月 31 日
書記官 高 玉 潔