最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第178號上 訴 人 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃景茂訴訟代理人 汪海淙被 上訴 人 廖振岐上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國108年4月17日臺北高等行政法院107年度訴字第567號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、臺北市○○區○○○路○段○○○號1樓至3樓建築物（下稱系爭建物）位於都市計畫第3種商業區，由被上訴人於系爭建物經營新樂園養生館（下稱養生館）。臺北市政府警察局大同分局（下稱大同分局）於民國106年11月12日在系爭建物內查獲涉嫌妨害風化罪情事，乃將被上訴人移送臺灣士林地方檢察署（下稱士林地檢署）偵辦，並檢送資料通知上訴人。案經上訴人審認被上訴人違規使用系爭建物為性交易場所，違反都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款及行為時臺北市土地使用分區管制自治條例第23條等規定，乃依都市計畫法第79條第1項前段規定，以106年12月6日北市都築字第10640614100號裁處書（下稱原處分）處被上訴人新臺幣20萬元罰鍰，並勒令停止違規使用系爭建物。被上訴人不服，提起訴願，遭駁回後，向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。嗣經原審107年度訴字第567號判決（下稱原判決）以上訴人認定事實有誤，將訴願決定及原處分均撤銷。上訴人不服原判決關於罰鍰部分，提起上訴（上訴人就原判決關於勒令停止違規使用部分，於提起上訴後始為訴之追加，本院另以裁定駁回）。
二、被上訴人起訴之主張、上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
三、原判決撤銷訴願決定及原處分（關於罰鍰部分），係略以：被上訴人經營之養生館發生性交易情事，業經士林地檢署檢察官就被上訴人涉犯刑法第231條第1項意圖使男女與他人為性交或猥褻行為而媒介營利罪嫌為不起訴處分確定，復經上訴人詢問大同分局表示，養生館於105年7月1日起至107年6月30日止並無遭檢舉案件。是依前揭事證，僅足認養生館之服務人員彭小燕於按摩之際，與男客私下進行性交易行為，尚難認被上訴人係事先知情。況依臨檢紀錄表所載，按摩之房間並無設置門鎖，再參現場照片，包廂門上設有透明窗戶，無任何遮蔽，自外可觀看內部情形，堪認被上訴人就其經營場所，對於按摩人員與男客間私下從事性交易行為，已有防範及約束，尚無積極事證足認被上訴人有何過失未盡其防止之義務，是本件被上訴人經營養生館，既無積極證據足認有將系爭建物作為性交易服務場所之違規營業行為，自難以其受僱人員之個人行為，即認「有礙商業便利、發展，或妨礙公共安全、衛生之使用」，是上訴人僅以「被查獲提供從業女子與男客從事性交易，違規使用為性交易場所」而為原處分，核有違誤，其僅以經營養生館之負責人，對於類似場所恐成性交易場所，應可預見並有一定認識，只要有為巡視，即可杜絕性交易行為發生等推測補充裁罰理由，然本件經調查後仍查無具體事證，難謂僅以推測即可認定被上訴人有過失未盡防止之義務等語，為其判斷之論據。
四、上訴意旨略以：㈠上訴人依都市計畫法第79條第1項規定對被上訴人裁罰，乃係課予系爭建物事實上有管理權人即被上訴人「狀態責任」，惟原判決逕援引士林地檢署106年度偵字第17251號卷暨不起訴處分書，認定被上訴人主觀上並無構成犯罪，作為原處分違法之依據，置都市計畫法及其授權地方自治團體以自治法規所定土地使用分區管制之相關法令，乃為形成都市空間按區域分布及各自分區特性而為使用秩序之行政目的於不顧。原判決忽略都市計畫法第79條課予對建物有事實上管領力者，應符合都市計畫土地使用分區管制秩序，並排除違反管制秩序之危害與回復秩序等義務之狀態責任，此與被上訴人主觀上於刑事所為之認定無關，原判決認事用法容有違誤，違背改制前行政法院59年判字第410號、75年判字第309號判例意旨。㈡勒令停止違規使用之目的，是命被上訴人除去違法狀態或停止違法行為之管制性行政處分，並非屬於裁罰性行政處分，故無適用行政罰法第7條有責原則之規定。被上訴人主觀上是否具有故意或過失？本非原處分所應認定及原判決所應審理之範圍。惟原判決驟將原處分歸類於裁罰性行政處分，而論述被上訴人主觀上是否具有故意或過失，顯然已悖於都市計畫法第79條規定之目的、原處分性質、行政罰法第2條之立法理由及相關實務見解，顯有行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規或適用不當之判決違背法令。㈢倘按摩行業之經營者僅於應徵按摩師時，要求簽下不得從事性交易之切結書，即可主張已達防止或善盡不得違規使用從事性交易之責任，則都市計畫法等法令對經營者所規範應負合法使用建物之狀態責任即難以落實，主管機關實質上更難以對違規之經營者為裁罰。系爭建物內之按摩房間，縱均有透明窗戶且無遮蔽物，門亦無裝設門鎖，然依據常情，既然房間仍有隔間，事實上仍具有獨立性及隱蔽性，仍有發生性交易之高度可能性。本件被上訴人事實上根本欠缺積極排除防免之意願，對於狀態責任之違反係屬可以歸咎，原判決認被上訴人已有防範約束，並無過失責任，顯然違背經驗法則。㈣上訴人於原審107年6月19日答辯狀已說明違規事實、原處分之內容暨合法送達被上訴人、都市計畫法及「正俗專案」規範場所實際負責人應負之狀態責任、刑事法律處罰與原處分得以並存，並援引原審102年度訴字第72號及102年度訴字第1206號判決，主張主管機關得以公權力之介入行使排除在特定區域內違法從事性交易，避免侵擾居民生活環境及妨礙正常商業發展。上訴人於原審107年10月22日陳報狀，亦援引原審107年度訴字第434號判決，主張原處分「勒令停止違規使用」之處分，乃屬主管機關為防止危害繼續或擴大，命除去違法狀態或停止違法行為，以積極直接回復調整都市計畫土地使用分區管制秩序之「管制性不利處分」，非制裁性之行政處分。就上訴人上開主張，原判決除未予調查或採納外，復未於判決理由說明其理由，自有行政訴訟法第243條第2項第6款之判決不備理由之違法云云。
五、本院查：㈠都市計畫法第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，
其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項前段規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；……」而臺北市為提升都市生活環境品質，並落實都市計畫法之實施，依都市計畫法第85條規定之授權，暨地方制度法第25條及第28條第2款規定，制定臺北市都市計畫施行自治條例，該條例第10條之1第2款規定：「前條各使用分區使用限制如下：……二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用……。」第26條規定：「市政府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」且臺北市為落實都市計畫土地使用分區管制，依臺北市都市計畫施行自治條例第26條規定之授權，制定臺北市土地使用分區管制自治條例，行為時該自治條例第23條規定：「在第3種商業區之使用，應符合下列規定：一、不允許使用……二、不允許使用，但得附條件允許使用……三、其他經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之土地及建築物使用。」㈡又認定事實為事實審法院的職權，而證據之證明力如何或如
何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，並未違背論理法則、經驗法則或證據法則，即不能指為違法；且證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴人係以大同分局106年11月23日函送之刑事案件報告書、查報「正俗專案」案件審核回復傳真表、查獲違反「正俗專案」工作方案營業場所通報單、執行「正俗專案」協查房屋納稅義務人資料傳真回復表、違反社會秩序維護法案件處分書、經濟部商業登記資料查詢資料、調查筆錄及現場照片等件為據，認定被上訴人有將系爭建物違規使用為性交易場所之情形。惟查，原判決業已論明：本件雖在系爭建物查獲有從業女子與男客進行性交易之行為，然依從業女子及男客於警詢時及偵訊中互核相符之陳述內容，可知其係從業女子於按摩之際，與男客私下進行性交易之行為，復查無其他積極證據足認被上訴人事先知情，並被上訴人業經士林地檢署檢察官為不起訴處分確定，且大同分局表示養生館於105年7月1日起至107年6月30日止2年間無遭檢舉案件，而觀諸臨檢紀錄表、現場照片，按摩房間未設置門鎖、設有透明窗戶、無任何遮蔽而可自外觀看內部情形（此亦經上訴人自陳在卷），是被上訴人就其經營場所，對於按摩人員與男客間私下從事性交易行為，已有防範及約束，無積極事證足認被上訴人有何過失未盡其防止之義務等情，已經原審調取並提示上開卷證（含刑事偵查卷證），命兩造為辯論後，斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，詳述得心證之理由及法律上之意見，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以論駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則、證據法則或理由不備情事。上訴意旨主張各節，無非就原審取捨證據及事實認定之職權行使事項，復執陳詞為爭議，指摘原判決有理由不備、違反經驗法則及判決不適用法規或適用法規不當之違法云云，所訴並無可採。
㈢依首揭規定可知，都市計畫範圍內商業區土地及建築物之使
用，倘有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用情形，主管機關得據以裁罰土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒令停止使用。在臺北市都市計畫範圍內土地或建築物內從事性交易服務業之使用者，乃屬違反都市計畫法令對土地使用管制之行為，得依都市計畫法第79條第1項規定予以處分；而都市計畫法第79條第1項前段規定之罰鍰，其性質係為使受處分人因財產上不利益而獲警戒之制裁性不利處分，屬行政罰法第1條之行政罰。從而，原審經斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，認為本件尚難以從業女子之個人行為，即認屬被上訴人之違規行為，復無積極事證足認被上訴人有何過失未盡其防止之義務，而將原處分關於罰鍰及該部分訴願決定予以撤銷，認事用法，並無違誤。上訴人徒以原處分關於「勒令停止違規使用」部分（此部分追加之訴不合法，本院另為裁定）之法律性質為管制性行政處分，指摘原判決撤銷原處分關於罰鍰及該部分訴願決定有不適用法規或適用法規不當之違誤云云，要係誤會。
㈣另上訴人其餘述稱各節，或係重述其在原審業經主張而為原
判決摒棄不採之陳詞，或係就原審所為論斷或駁斥其主張之理由，以其歧異之見解，指摘原判決為不當，所訴均無可採。
㈤綜上所述，原判決以上訴人在無積極證據足認被上訴人有將
系爭建物違規使用為性交易場所之情，而其認定事實有誤，爰將原處分關於罰鍰及該部分訴願決定予以撤銷，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 3 月 31 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 蕭 惠 芳法官 林 欣 蓉法官 高 愈 杰法官 曹 瑞 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 3 月 31 日
書記官 莊 子 誼