最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第180號上 訴 人 吳文宗
吳乾德吳乾興共 同訴訟代理人 楊俊樂律師被 上訴 人 嘉義縣政府代 表 人 翁章梁上列當事人間土地重劃事件，上訴人對於中華民國107年7月11日高雄高等行政法院106年度訴字第211號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
理 由
一、被上訴人代表人原為張花冠，嗣變更為翁章梁，其新任代表人已聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、緣上訴人係坐落嘉義縣○○鄉○○段司公廍小段0000000000000000000000000號等4筆土地（下稱系爭土地）之共有人（76年10月各取得應有部分1/5，102年2月再各取得應有部分1/20），位於被上訴人民國105年1月25日府經城字第10500155741號公告發布實施「變更中埔（和睦地區）都市計畫（第二次通盤檢討）（第二階段）案」指定應以市地重劃方式開發之第1期市地重劃範圍內。該區業經被上訴人核定成立嘉義縣中埔鄉和睦自辦市地重劃區籌備會（下稱和睦籌備會），該籌備會檢附重劃計畫書、圖及相關附件函報被上訴人後，經被上訴人查其符合平均地權條例第58條暨行為時即101年2月4日修正發布獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）第26條規定，以105年3月7日府地劃字第1050037237號函（下稱原處分）核定准予實施市地重劃。上訴人不服原處分，提起訴願遭決定駁回，提起行政訴訟，求為判決撤銷訴願決定及原處分，亦遭原審106年度訴字第211號判決（下稱原判決）駁回，遂提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張、被上訴人於原審答辯及聲明，均引用原判決所載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人為系爭土地之共有人，和睦籌備會於102年6月前就原即屬土地所有權人之上訴人為通知，對象並無錯誤。上訴人爭執和睦籌備會所為座談會、徵求同意書通知、公告重劃計畫書及會員大會開會通知之送達是否合法生效，經查，和睦籌備會於座談會、徵求同意書等於部分上訴人之寄送，難謂均已合法通知並生效，惟自辦市地重劃程序係採多數決，即擬重劃範圍內私有土地所有權人超過半數之門檻，即得成立籌備會擬定市地重劃範圍申請報核，而召開座談會，並進行同意書徵求程序，重劃範圍內之所有權人尚不因未參與該座談會或未填載同意書，對其權利產生損害或重大影響，亦即土地所有權人就是否參與土地重劃並不因未參與籌備會成立階段之程序而受影響。上訴人以被上訴人原處分就和睦籌備會檢送之重劃計畫書、表、圖冊准予實施市地重劃，即認被上訴人未細究籌備階段座談會、同意書之通知情形而有瑕疵，然上訴人於和睦籌備會105年3月22日為重劃計畫書公告後，即以105年4月21日律師函表達反對將系爭土地劃入和睦自辦市地重劃區，同年5月14日第1次會員大會召開時，上訴人吳文宗（會議記錄誤繕為吳文忠）委託人楊俊樂律師到場陳述：「請修正重劃範圍將吳家農業區未納入部分納入重劃範圍或將吳家目前範圍內土地剔除重劃範圍。」其送達程序或方式上之瑕疵，亦因給予所有權人陳述意見機會而補正（即異議），尚難謂其因未通知而無法知悉籌備會之處分內容，縱有部分未合法通知或送達上訴人，因上訴人嗣已知悉內容，並於第1次會員大會依法主張權益，其權利並未因而受不利之影響。從而，被上訴人以原處分核定該區重劃計畫書，仍屬有據。另訴外人吳樹森並非本件當事人，亦未於本件對被上訴人起訴，自無庸就其受通知情形予以審酌。㈡和睦籌備會就系爭土地辦理市地重劃，係依100年11月14日發布實施之「變更中埔（和睦地區）都市計畫（第二次通盤檢討案）」為之。上訴人所有系爭土地係位於該都市計畫指定重劃區範圍內，則和睦籌備會將系爭土地列入重劃，被上訴人予以核定，並無違誤。且審酌被上訴人考量系爭重劃區範圍之都市計畫、土地所有權人意願、地區現況、整體開發情形所為之判斷為基礎，所依據之事實，符合中埔（和睦地區）都市計畫歷次變更內容，核無事實認定錯誤之判斷瑕疵，原審自予尊重。此外，系爭土地經由開闢公共設施（道路），使原本未開發之區域得以形成完整的交通網路，並將重劃區內土地整理成可供建築之地形，而使同屬都市計畫區尚未開發之區域適於整體開發，被上訴人予以核准，難認有何違反比例原則之違法。上訴人主張系爭土地非以明顯之地形、地物劃入，被上訴人就和睦籌備會之不當規劃仍予同意，即屬不當等語，要無可採。㈢上訴人主張嘉義縣○○鄉○○段○○○○○○○○○○○○○○○○○號4筆土地未劃入市地重劃，其中忠義段1152、937地號土地，依都市計畫已列為住宅區，亦未劃入重劃範圍，足見被上訴人市地重劃範圍之劃設不當云云。惟查，依被上訴人74年擬定中埔（和睦地區）都市計畫原則，可知忠義段914、919地號土地，雖均屬都市計畫範圍，但均設置為農業區，而系爭土地及忠義段937、1152地號則設置為住宅區，均係依都市計畫法第11條規定擬定之鄉街計畫，是忠義段
914、919地號土地，雖均屬都市計畫範圍內土地，亦無均規劃為建築用地之必要。另忠義段937、1152地號土地使用分區已為住宅區，原得供興建住宅使用，且對照上訴人提供之地籍圖，均屬緊鄰舊聚落之土地，被上訴人以無再列入重劃範圍分攤公共設施用地，即屬可採。此外，依歷次之通盤檢討，考量原規劃之住宅區或商業區已足容納未來之人口量，故無增加可建築用地之空間，未就忠義段914、919地號土地檢討變更為住宅區或商業區，均無不當。再者，本件和睦地區都市計畫主要計畫、83年5月12日及100年11月11日發布實施第1次及第2次都市計畫通盤檢討案，均依都市計畫法規定辦理，其中並無土地所有權人針對本案重劃範圍提出異議，是本件都市計畫之擬定及通盤檢討，均依法合於程序。另本件自辦市地重劃係執行中埔（和睦地區）都市計畫，其辦理之依據係行為時市地重劃實施辦法第7條第2項，其先前之都市計畫及通盤檢討案，程序及實體內容均符合都市計畫法規，則其後所為之通盤檢討或就自辦市地重劃所為之核定處分，自不生二處分間所謂違法性承繼之疑義，則上訴人主張先行處分性質之100年11月14日第2次通盤檢討案既屬違法，則落實都市計畫之本件自辦市地重劃案，亦屬不法云云，即無足採。㈣被上訴人100年11月14日發布實施「變更中埔（和睦地區）都市計畫（第二次通盤檢討）案」，已確定以市地重劃方式開發範圍，上訴人系爭土地位於上開範圍內。依內政部都市計畫委員會（下稱內政部都委會）99年9月7日第738次會議決議，開發期程3年，原定應於102年9月間完成，和睦籌備會就全部市地重劃範圍提出分區（部分地區）先行辦理市地重劃，重劃計畫書圖經被上訴人以101年7月25日府地劃字第1010278167號函核定在案，因和睦籌備會所提變更範圍不完整，且與內政部都委會第738次會議決議之變更內容未盡相符，經再提嘉義縣都市計畫委員會第223次會議審議，被上訴人遂依內政部93年12月9日台內營字第0930088111號函，提內政部都委會審議，並以102年8月28日府經城字第1020154947號函請內政部延長3年開發期程及調整變更內容，經內政部都委會104年2月10日第845次會議決議，擬延長3年開發期程，另考量執行可行性及地區發展需要，同意劃分為第1期與第2期市地重劃範圍辦理開發。嗣被上訴人於105年1月25日公告發布實施「變更中埔（和睦地區）都市計畫（第二次通盤檢討）（第二階段）案」。和睦籌備會即依前開發布實施之都市計畫內容重擬重劃計畫書，並於105年2月函送被上訴人報核，經被上訴人以原處分核定後，和睦籌備會以105年3月22日嘉和睦自籌字第105032201號函知土地所有權人公告市地重劃計畫書、圖，公告期間自105年3月24日起至同年4月23日止。依上開流程觀之，其係因無法於內政部都委會審議通過紀錄文後，檢具變更主要計畫書、圖報由內政部核定後實施，經102年2月20日嘉義縣都市計畫委員會第223次會議後，提會審議延長上開開發期程。是被上訴人業於原開發期程屆滿前，重新依都市計畫法定程序辦理檢討變更，上訴人稱逾3年開發期程，未依都市計畫法定程序重新檢討，容有誤解等語，駁回上訴人於原審之訴。
五、本院按：㈠依行政訴訟法第133條規定，行政法院於撤銷訴訟，應依職
權調查證據。且依同法第125條、第189條規定，行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束，並應行使闡明權，使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論，及令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。又依同法第209條第3項規定，判決書理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。故行政法院對有利於當事人之事實或證據，如有應調查而未予調查之情形，或不予調查或採納，卻未說明其理由者，即構成行政訴訟法第243條第2項第6款所謂判決不備理由之當然違背法令。
㈡按平均地權條例第58條規定：「（第1項）為促進土地利用
，擴大辦理市地重劃，得獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之。……（第2項）前項重劃會組織、職權、重劃業務、獎勵措施等事項之辦法，由中央主管機關定之。（第3項）重劃會辦理市地重劃時，應由重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，並經主管機關核准後實施之。」依上開授權訂定之行為時獎勵重劃辦法第3條規定：「（第1項）自辦市地重劃，應組織重劃會，設立時應冠以市地重劃區名稱，並於重劃區當地鄉（鎮、市、區）設置會址。（第2項）前項重劃會，係以自辦市地重劃區內全體土地所有權人為會員。……」第7條規定：「（第1項）自辦市地重劃區舉辦座談會、徵求土地所有權人同意、公告重劃計畫書、召開會員大會、地上物拆遷補償及土地分配結果等事項，其通知方式應以書面雙掛號函或由專人送達簽收。（第2項）前項徵求土地所有權人同意，應向全體土地所有權人為之。（第3項）第一項徵求土地所有權人同意、地上物拆遷補償及土地分配結果通知未能送達者，準用民事訴訟法規定向法院聲請裁定准為公示送達，或報經直轄市或縣（市）主管機關同意後，連續刊登當地報紙三日並於重劃土地所在鄉（鎮、市、區）公所公告之。」（於101年2月4日修正發布前，此條第1、3項原為：「自辦市地重劃區徵求土地所有權人同意、公告重劃計畫書、召開會員大會、地上物拆遷補償及土地分配結果等事項，其通知方式應以書面雙掛號函或由專人送達簽收。」「第一項徵求土地所有權人同意及土地分配結果通知未能送達者，得準用民事訴訟法規定向法院聲請裁定准為公示送達，或連續刊登當地報紙三日並於重劃土地所在鄉（鎮、市、區）公所公告之。」）第8條第1項規定：「自辦市地重劃應由土地所有權人過半數或七人以上發起成立籌備會，並由發起人檢附範圍圖及發起人所有區內土地所有權狀影本，向直轄市或縣（市）主管機關申請核定；其申請書應載明下列事項：一、擬辦重劃範圍及土地所有權人總數。二、發起人姓名、住址，並檢附國民身分證影本。如發起人為法人時，應檢具法人登記證明文件及其代表人資格證明文件。三、發起人所有區內土地標示。四、籌備會代表人姓名及聯絡地址。」第9條第3、6款規定：「籌備會之任務如下：……三、申請核定擬辦重劃範圍。……六、重劃計畫書之擬定、申請核定及公告，並通知土地所有權人。……」第20條第1項規定：「籌備會成立後，應備具申請書並檢附下列圖冊向直轄市或縣（市）主管機關申請核定擬辦重劃範圍：一、重劃區範圍及位置圖。二、重劃區都市計畫地籍套繪圖。三、重劃區土地清冊並載明土地所有權人。四、公共設施用地負擔項目及其概略面積。」第25條規定：「（第1項）重劃範圍經核定後，籌備會應舉辦座談會，會議通知並應載明第二項各款事項。（第2項）徵求擬辦重劃地區內土地所有權人同意，應以書面為之，並載明下列事項：一、重劃區範圍及總面積（附範圍圖）。二、公共設施用地負擔項目及其概略面積。三、土地所有權人參加重劃之土地標示及面積。四、舉辦重劃工程項目。五、預計重劃平均負擔比率。六、重劃經費負擔概算及負擔方式。（第3項）土地所有權人同意參加重劃者，應於前項書面簽名或蓋章。但籌備會核准成立之日起前一年至重劃計畫書報核之日前取得之土地所有權，除繼承取得者外，其持有土地面積合計未達該重劃區都市計畫規定最小建築基地面積二分之一者，不計入同意及不同意人數、面積比例。」第26條第1項規定：「籌備會應檢附下列書、表、圖冊，向該管直轄市或縣（市）主管機關申請核准實施市地重劃：一、申請書。二、重劃計畫書。三、重劃區土地清冊。四、土地所有權人同意書。五、土地所有權人意見分析表，包括同意、不同意之意見及其處理經過情形。六、其他有關資料。」第27條規定：「（第1項）直轄市或縣（市）主管機關受理前條申請時，應即進行審查，符合規定者，應予核准；不合規定者，應敘明不予核准之理由並將原件退回。（第2項）籌備會應於重劃計畫書核定後公告三十日，並通知土地所有權人。」第28條規定：「重劃計劃書經公告確定後，重劃會得視需要向直轄市或縣（市）主管機關申請辦理重劃區範圍邊界之鑑界、分割測量及登記。」第29條規定：「重劃計畫書經公告確定後，重劃會得經會員大會之決議，送請直轄市或縣（市）主管機關依本條例第五十九規定，分別或同時公告禁止或限制下列事項：一、土地移轉、分割或設定負擔。二、建築改良物之新建、增建、改建或重建及採取土石或變更地形。」㈢憲法第15條規定人民財產權應予保障，旨在確保個人依財產
之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴（司法院釋字第400號解釋參照）。又憲法第10條規定人民有居住之自由，旨在保障人民有選擇其居住處所，營私人生活不受干預之自由（司法院釋字第443號解釋參照）。國家為增進公共利益，固得以法律或法律明確授權之法規命令對於人民之財產權或居住自由予以限制，惟依法律授權訂定之法規命令，仍不得牴觸其授權之目的、內容及範圍，方符憲法第23條法律保留原則；又憲法上正當法律程序原則之內涵，應視所涉基本權之種類、限制之強度及範圍、所欲追求之公共利益、決定機關之功能合適性、有無替代程序或各項可能程序之成本等因素綜合考量，由立法者制定相應之法定程序（司法院釋字第689號、第709號解釋參照）。自辦市地重劃個案係由部分土地所有權人申請主管機關核定成立之籌備會發動，此發動將使重劃範圍內之土地所有權人，被迫參與自辦市地重劃程序，面臨人民財產權與居住自由被限制之危險。又土地所有權人於自辦市地重劃範圍經核定後，因主管機關得公告禁止或限制重劃範圍內土地之移轉及建築改良物之新建等，對其土地及建築改良物之使用、收益、處分權能已造成一定之限制；於執行重劃計畫時，亦應依主管機關核定之重劃計畫內容，負擔公共設施用地、工程費用、重劃費用、貸款利息，並僅於扣除重劃負擔後之其餘土地達最小分配面積標準時才可受土地分配（平均地權條例第59條、第60條、第60條之1、獎勵重劃辦法第2條、市地重劃實施辦法第11條至第13條規定參照），而受有財產權及居住自由之限制。申請主管機關核定成立籌備會之要件、主管機關核定擬辦重劃範圍及核准實施重劃計畫應遵行之程序，暨申請核准實施重劃計畫合法要件之同意比率規定，均為整體行政程序之一環，須符合憲法要求之正當行政程序，以衡平國家、同意參與重劃者與不同意參與重劃者之權益，始為憲法所許。司法院於105年7月29日作成釋字第739號解釋指明：
「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第八條第一項發起人申請核定成立籌備會之要件，未就發起人於擬辦重劃範圍內所有土地面積之總和應占擬辦重劃範圍內土地總面積比率為規定；於以土地所有權人七人以上為發起人時，復未就該人數與所有擬辦重劃範圍內土地所有權人總數之比率為規定，與憲法要求之正當行政程序不符。同辦法第九條第三款、第二十條第一項規定由籌備會申請核定擬辦重劃範圍，以及同辦法第九條第六款、第二十六條第一項規定由籌備會為重劃計畫書之申請核定及公告，並通知土地所有權人等，均屬重劃會之職權，卻交由籌備會為之，與平均地權條例第五十八條第一項規定意旨不符，且超出同條第二項規定之授權目的與範圍，違反法律保留原則。同辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍之程序，未要求主管機關應設置適當組織為審議、於核定前予利害關係人陳述意見之機會，以及分別送達核定處分於重劃範圍內申請人以外之其他土地所有權人；同辦法關於主管機關核准實施重劃計畫之程序，未要求主管機關應設置適當組織為審議、將重劃計畫相關資訊分別送達重劃範圍內申請人以外之其他土地所有權人，及以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，連同已核准之市地重劃計畫，分別送達重劃範圍內各土地所有權人及他項權利人等，均不符憲法要求之正當行政程序。上開規定，均有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。相關機關應依本解釋意旨就上開違憲部分，於本解釋公布之日起一年內檢討修正，逾期未完成者，該部分規定失其效力。平均地權條例第五十八條第三項規定，尚難遽謂違反比例原則、平等原則。」並於解釋理由書特別指出：「獎勵重劃辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍之程序，未要求主管機關應設置適當組織為審議，亦未要求主管機關於核定前給予利害關係人陳述意見之機會，又未將核定處分分別送達於重劃範圍內申請人以外之其他土地所有權人，致未能確保其等知悉相關資訊及適時陳述意見之機會，以主張或維護其權利；同辦法關於主管機關核准實施重劃計畫之程序，未要求主管機關應設置適當組織為審議，又未要求主管機關應將該計畫相關資訊，對重劃範圍內申請人以外之其他土地所有權人分別為送達，且未規定由主管機關以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，連同已核准之市地重劃計畫，分別送達重劃範圍內各土地所有權人及他項權利人等，致未能確保其等知悉相關資訊及適時參與聽證之機會，以主張或維護其權利，均不符憲法要求之正當行政程序。」此區別主管機關核定擬辦重劃範圍之程序與核准實施重劃計畫之程序間之差異，相較於前者仍在籌備階段，後者作成核准處分即推進至實施階段，人民財產權及居住自由隨將面臨具體之限制，是其程序不僅止於確保土地所有權人知悉相關資訊及適時陳述意見之機會，更應提升至確保利害關係人（包括土地所有權人）適時參與公開聽證之機會，其得到場以言詞為意見之陳述及論辯，主管機關斟酌全部聽證紀錄並說明採納及不採納之理由，始得作成核准實施重劃之處分，如此堪可符合憲法所要求之正當行政程序。
㈣本件上訴人固非司法院釋字第739號解釋之聲請人，惟行為
時獎勵重劃辦法第8條第1項、第9條第3、6款、第20條第1項、第26條第1項等規定，及該辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍及核准實施重劃計畫欠缺應遵行之程序規定，既經該號解釋宣告為違憲，參諸司法院釋字第725號解釋理由有關「本院宣告違憲之法令定期失效者，係基於對相關機關調整規範權限之尊重，並考量解釋客體之性質、影響層面及修改法令所須時程等因素，避免因違憲法令立即失效，造成法規真空狀態或法秩序驟然發生重大之衝擊，並為促使主管機關審慎周延立法，以符合本院解釋意旨，然並不影響本院宣告法令違憲之本質」之意旨，雖該號解釋同時為「相關機關應依本解釋意旨就上開違憲部分，於本解釋公布之日起一年內檢討修正，逾期未完成者，該部分規定失其效力」限期失效之諭知，仍不影響行為時獎勵重劃辦法第8條第1項、第9條第3、6款、第20條第1項、第26條第1項規定，及關於主管機關核定擬辦重劃範圍、核准實施重劃計畫之程序欠缺規範等違憲之本質。是於適用行為時獎勵重劃辦法（包括上開條文）時，自應依循前揭司法院解釋之精神作出合乎憲法意旨之法律解釋，於憲法所保障人民財產權與居住自由，及維持法秩序安定間尋求平衡。
㈤經查，上訴人於76年10月間即為系爭土地之共有人，應有部
分各1/5，嗣於102年6月間辦理繼承登記後，再各取得應有部分1/20，和睦籌備會將上訴人列為土地所有權人，據以寄發101年2月16日座談會會議紀錄及101年3月間徵求同意書，固非無據。惟其中和睦籌備會座談會會議紀錄，僅於101年2月24日合法送達上訴人吳乾德，並未合法送達上訴人吳文宗及吳乾興；又徵求同意書，僅合法送達上訴人吳乾興，上訴人吳乾德係經籌備會於101年4月23至25日登報公示送達，至於上訴人吳文宗則未受合法送達等情，為原審依卷證資料及調查所得而依法認定之事實，核與卷附證據並無不符，足見本件自辦市地重劃程序顯未符合行為時獎勵重劃辦法第7條有關舉辦座談會、徵求土地所有權人同意等通知之送達規定。又按平均地權條例第58條第3項規定，係以「重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意」，並「經主管機關核准」，作為實施自辦市地重劃並立之兩要件，主管機關是否核准，本應實質審查重劃會所提出重劃計畫書之合法性與妥適性，尚非因該重劃區內私有土地所有權人半數以上而其所有土地面積超過私有土地總面積半數以上同意即應核准。是和睦籌備會嗣於105年2月間檢送重劃計畫書、表、圖冊予被上訴人審查，及被上訴人於105年3月7日據以作成原處分核准實施市地重劃時，均無使上訴人得以知悉之機制，至105年3月22日和睦籌備會公告重劃計畫書及通知土地所有權人後，上訴人始得以105年4月21日律師函就該重劃計畫表達反對意見，及於105年5月14日召開重劃會第1次會員大會上，由上訴人吳文宗委託楊俊樂律師到場陳述反對意見，惟此時點均在被上訴人105年3月7日作成原處分之後，依當時法制雖未要求被上訴人召開聽證程序，然被上訴人於作成原處分核准實施市地重劃時，根本未給予上訴人陳述意見之機會，且該重劃計畫書圖內容均係籌備會所擬定，亦非重劃會成立後始提出，被上訴人既未能審酌上訴人之反對意見，即作成原處分核准實施市地重劃，致上訴人被迫參與和睦籌備會之自辦市地重劃，財產權及居住自由即面臨實施市○○○○段之具體限制，其未能確保上訴人知悉相關資訊及適時表示意見之機會，以主張或維護權利，自不符憲法要求之正當行政程序，此被上訴人原處分作成時之瑕疵，尚難認已因上訴人嗣向和睦籌備會或於重劃會第1次會員大會表示反對意見而得補正。惟原判決逕以自辦市地重劃程序係採多數決，籌備會徵得同意人數占全區私有土地所有權人數為52.59%、同意面積占全區私有土地總面積52.72%，已達平均地權條例第58條第3項應核准之標準，被上訴人以原處分核定該區重劃計畫書，乃屬有據，籌備會所召集座談會、徵求同意書等程序，僅在聽取意見、確認擬參與重劃之成員、面積是否達法定門檻，對籌備會關於市地重劃之規劃並無任何拘束力，況日後重劃計畫書公告時仍得提出意見，尚非無從表示意見，土地所有權人並不因未參與籌備會成立階段之程序而受影響，故上開送達程序或方式上之瑕疵，因已給予所有權人陳述意見機會而補正，縱有部分未合法通知，上訴人嗣亦知悉內容，且陳述反對意見，其權利未受不利影響，尚不影響原處分核定之合法性等語，已有判決適用法規不當之違背法令。
㈥又按，都市計畫之訂定（含定期通盤檢討之變更），無論是
主要計畫或細部計畫，均屬法規性質，並非行政處分，依105年12月9日司法院釋字第742號解釋公布前之法制狀態，人民縱認其違法且損及權利或法律上利益，須俟後續行政處分作成後，始得依行政訴訟法提起撤銷訴訟（司法院釋字第742號解釋理由書第4段參照），而於該訴訟中主張行政法院應為附帶之法規審查。至該號解釋，僅要求立法機關應於解釋公布日起2年內增訂相關規定，使人民得提起訴訟以資救濟；如逾期未增訂，則自該號解釋公布日起2年後「發布」之都市計畫（含定期通盤檢討之變更），始得準用訴願法及行政訴訟法有關違法處分之救濟規定。即使109年1月15日修正公布行政訴訟法增訂第二編第五章「都市計畫審查程序」，施行日期定自109年7月1日施行，依新修正之行政訴訟法施行法第14條之5規定，對於修正行政訴訟法施行前已發布之都市計畫，仍不得適用新法增訂之都市計畫審查程序尋求救濟。查上訴人共有之系爭土地，原於被上訴人74年擬定中埔（和睦地區）都市計畫，即納入都市計畫範圍內，嗣「變更中埔（和睦地區）都市計畫（第二次通盤檢討）案」，經99年9月7日內政部都委會第738會議審竣，被上訴人已於100年11月14日發布實施（惟涉及市地重劃範圍內變更內容即變2、變4至變8、變10及變11等8案，尚未發布實施），其指定應辦理跨區市地重劃開發之範圍（面積25.3644公頃，依其所附示意圖，實係不連續之6區塊土地），即包括系爭土地（位於該都市計畫北側之長方形區塊中）；和睦籌備會就全部市地重劃範圍提出分區先行辦理市地重劃，經被上訴人101年1月20日府地劃字第1010025934號函核定，該籌備會再擬具先行辦理地區之重劃計畫書報核，亦經被上訴人101年7月25日府地劃字第1010278167號函予以核備，惟因該籌備會所提變更範圍不完整，且與內政部都委會第738次會議決議之變更內容未盡相符，被上訴人再經提送內政部都委會審議通過，而於105年1月25日發布實施「變更中埔（和睦地區）都市計畫（第二次通盤檢討）（第二階段）案」，系爭土地即位於其指定應以市地重劃方式開發之第1期市地重劃範圍內（面積11.5005公頃，依其所附示意圖，包括不連續之2區塊土地），和睦籌備會隨以該第1期市地重劃範圍，檢附重劃計畫書、圖及相關附件函報被上訴人，嗣經被上訴人於105年3月7日以原處分核定准予實施市地重劃。原判決以上開變更案與系爭土地相關者，僅編號變2案區域，但變更內容無涉市地重劃範圍及區位之變動，亦即重劃範圍與100年11月14日發布實施之「變更中埔（和睦地區）都市計畫（第二次通盤檢討）案」規劃相同，和睦籌備會將系爭土地納入本件自辦市地重劃，係以都市計畫所指定市地重劃範圍為準，依市地重劃實施辦法第7條第2項規定，重劃地區範圍之決定，如屬都市計畫指定整體開發之地區，並以市地重劃方式開發者，應以都市計畫指定整體開發地區為重劃地區範圍，並得依都市計畫劃定之開發分區辦理市地重劃，是被上訴人原處分據以核定，並無違誤，上訴人指摘系爭土地非以明顯之地形、地物列入重劃範圍，違反市地重劃實施辦法第7條第1項規定，及有關忠義段4地號土地未檢討列入重劃範圍等主張，要無可採等語，固非無見。惟查，被上訴人100年11月14日發布實施「變更中埔（和睦地區）都市計畫（第二次通盤檢討）案」及105年1月25日發布實施「變更中埔（和睦地區）都市計畫（第二次通盤檢討）（第二階段）案」，法令依據皆為都市計畫法第26條通盤檢討之規定，均屬法規性質，且因其非司法院釋字第742號解釋公布日起2年後發布之都市計畫，亦非修正行政訴訟法第二編第五章都市計畫審查程序規定施行後發布之都市計畫，上訴人尚無從據以針對都市計畫案尋求救濟，惟依前所論，其於本件就原處分所提起之撤銷訴訟中，並非不得主張行政法院應對上開都市計畫而為附帶之法規審查。然就上訴人所指摘上開都市計畫係依何標準劃定系爭土地所坐落北側長方形區塊之範圍，並指定其應以市地重劃方式開發？該北側長方形區塊絕大部份即上訴人共有之系爭土地，縱認應採市地重劃方式開發，但與不連續之南側另區塊共同作為第1期市地重劃範圍（即本件自辦市地重劃範圍）之理由何在？等爭點，原判決未依職權調查及論斷，泛言被上訴人已考量重劃區範圍之都市計畫、土地所有權人意願、地區現況、整體開發情形，所為判斷所據之事實，符合中埔（和睦地區）都市計畫歷次變更內容，與地籍套繪圖、重劃區範圍圖形亦相吻合，尚無事實認定錯誤之判斷瑕疵，亦無出於與事物無關之考量即違反不當聯結禁止原則，或其他法治國家應遵守之原理原則，其判斷亦未違反一般公認之價值判斷標準，自應予以尊重云云，逕認原處分有關系爭土地列入和睦籌備會自辦市地重劃而予實施之核定於法無違，自嫌速斷，即有判決不適用法規、適用法規不當及理由不備之違背法令。
㈦綜上，原判決既有上揭違背法令事由，且其違法情事足以影
響判決結果，上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由，至原處分應否（一部或全部）撤銷，仍視程序瑕疵之影響、被上訴人有無其他補正作為，及上訴人就重劃範圍之實體指摘是否成立，則因事證尚有未明，本院無從自為判決，有由原審法院再行調查審認之必要，爰將原判決廢棄，發回原審法院另為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 3 月 31 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 蕭 惠 芳法官 曹 瑞 卿法官 林 欣 蓉法官 高 愈 杰以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 4 月 6 日
書記官 莊 俊 亨