最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第191號上 訴 人 黃明莉訴訟代理人 楊俊鑫 律師被 上訴 人 新北市泰山區明志國民小學代 表 人 蕭又誠訴訟代理人 吳錫欽 律師上列當事人間有關教育事務事件，上訴人對於中華民國108年1月30日臺北高等行政法院107年度訴字第189號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴及追加之訴均駁回。
上訴審及追加之訴訴訟費用均由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人原係被上訴人學校教師，民國89年間申請留職停薪赴美進修碩士學位，經改制前臺北縣政府以89年9月6日八九北府人二字第325643號函同意上訴人自89年8月1日起至91年7月31日止進修期間留職停薪，嗣上訴人於留職停薪期滿前之91年4月間向被上訴人申請復職及提敘，然表示不提前復職，並於91年5月間再向被上訴人申請留職停薪（下稱申請第2次留職停薪），惟未獲被上訴人同意及改制前臺北縣政府核准前，即於91年8月16日出國進修。其後，上訴人於106年7月19日提出復職申請書，向被上訴人申請自106年8月1日返校復職，經被上訴人106年8月8日新北泰明小人字第1066784363號函（下稱106年8月8日函）認上訴人未於上述留職停薪期滿依規定辦理復職，而否准復職申請。上訴人不服，提起訴願，經決定不受理，向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，並聲明：㈠確認被上訴人對上訴人所有之教師資格於91年被被上訴人取消無效。㈡確認被上訴人認為依法處分（被上訴人91年9月25日九一北明人字第910469號函，下稱91年9月25日函）上訴人溯自91年8月1日辭職無效。
㈢確認被上訴人對上訴人之留職停薪申請處分違法，處分通知不存在、處分無效，撤銷被上訴人106年8月8日函及新北市政府訴願決定書（106年12月8日，案號：0000000000號，下稱訴願決定），本訴訟結束後下一學期開學被上訴人應准上訴人復職。㈣被上訴人違法停聘原因消滅後回復對上訴人聘任，被上訴人應補發上訴人自91年至今全部薪資及精神賠償新臺幣（下同）2,137萬元，並補計上訴人自91年以來之年資。」經原審判決駁回後，上訴人仍不服，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人在原審答辯及聲明，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠訴之聲明第1項部分：上訴人陳明係以新北市政府教育局106年5月23日新北教人字第1060968926號函（下稱106年5月23日函）為據，認被上訴人有以行政處分取消其教師資格，而訴請確認無效。惟被上訴人堅詞否認有於91年取消上訴人教師資格情事，且106年5月23日函乃針對新北市議員陳啟能辦公室函請新北市政府教育局提供上訴人於91年取消老師資格資料之回復，而非確認上訴人教師資格有如來函所稱遭取消之事實，該函僅說明上訴人89年、91年間留職停薪之申請及所涉復職、申請第2次留職停薪未獲准，及因年代久遠，無法依所請提供資料等情節，別無上訴人教師資格喪失之相關敘述。此外，上訴人又未舉出其他證據證明其教師資格有遭被上訴人非法剝奪之事實，則上訴人訴請確認被上訴人於91年取消上訴人教師資格無效，顯然欠缺訴之客體，而無從准許。㈡訴之聲明第2項部分：上訴人於91年5月間向被上訴人申請第2次留職停薪，未獲被上訴人同意及改制前臺北縣政府核准，即於91年8月16日出國進修，且於第1次留職停薪期滿（即91年7月31日）後，並未報到復職，上訴人以於美國進修博士學位，難以返校服務，申請溯自91年8月1日辭職，經被上訴人同意，亦有記載：卸職發文日「0000000」、字號「九一北明人字第910469號」、卸職生效日「0000000」之被上訴人學校電腦紀錄在卷可稽。另依上訴人配偶即證人余吉富證詞，上訴人雖於第1次留職停薪期間屆滿前，曾向被上訴人申請復職，惟表明不提前復職，迄至第1次留職停薪期滿，非但未於91年8月1日報到復職，且於申請第2次留職停薪尚未獲准之情況下，即逕自出國留學，事後惟恐造成曠職結果，乃由上訴人配偶代上訴人提出辭職，經被上訴人以91年9月25日函表示同意，並溯及自同年0月0日生效，91年9月25日函亦經上訴人配偶收受及通知上訴人。從而，被上訴人91年9月25日函係同意上訴人辭職之意思表示，乃立於平等之契約當事人地位，與上訴人就其辭任即終止聘約為意思表示之合致，並非居於高權地位，單方形成契約終止之法律效果，性質非行政處分。上訴人以被上訴人91年9月25日函為行政處分，提起確認之訴，已不符確認訴訟要件，而難以准許。證人余吉富雖證稱上訴人有告知其不要辭職而要回去一節，且稱代上訴人辭職乙事係最近1、2年前方告訴她云云。惟上訴人於91年8月16日出國進修，於91年12月11日首度回國，未見有何企圖復職情事，旋於92年1月9日再度出境之後至95年，每年皆曾返國，迄於97年5月22日入境前，均未處理有關復職或辭職之爭議，上訴人臨訟始否認授權余吉富代其提出辭職申請乙節，自難採信。被上訴人聘任上訴人為該校教師之契約，業於91年8月1日終止，乃堪認定，故上訴人亦無主張兩造間聘任關係仍存在之餘地。㈢訴之聲明第3項、第4項部分：⒈兩造間之教師聘任關係既於91年8月1日即終止，則上訴人於107年2月12日始起訴請求確認被上訴人未准上訴人申請第2次留職停薪之處分違法、無效，及該處分未曾送達通知上訴人等，即無何須回復之法律上地位或利益。況處分之送達為事實行為，不得作為確認訴訟之標的，故上訴人此部分訴訟顯然欠缺權利保護之必要，不應准許。依教師進修研究獎勵辦法第12條第1項但書規定，留職停薪教師，於履行服務義務期限屆滿前，須經教師評審委員會審查通過，始得辭聘，無非因事涉教師服務義務之免除，縱被上訴人無法提出上訴人辭職經教師評審委員會審查通過之資料，然兩造聘約既因合意於91年8月1日終止，致上訴人服務義務確定免除，上訴人於近15年之後始為主張，顯然有違誠信原則，而無可採。⒉兩造間之教師聘任法律關係既經合意於91年8月1日終止，自不生被上訴人違法停聘上訴人情事，且自該日起，兩造之教師聘任關係既失其效力，上訴人亦乏公法上請求權得請求被上訴人應准上訴人復職。是訴之聲明第3項後段請求被上訴人應於本訴訟結束後下一學期開學准上訴人復職部分及第4項請求被上訴人應補發上訴人自91年至今全部薪資及另計之精神賠償2,137萬元，並補計上訴人自91年以來之年資部分，皆屬無據，均不應准許。㈣綜上，上訴人求為判決如訴之聲明第1項、第3項、第4項部分，為無理由，均應駁回，另訴之聲明第2項請求確認被上訴人以91年9月25日函處分上訴人溯自91年8月1日辭職無效部分，為不合法，本應以裁定駁回，惟考量此部分訴訟所涉事實，與其他部分有所牽連，為期卷證齊一，並避免裁判矛盾，爰以程序上更為慎重之判決併予駁回等語，駁回上訴人在原審之訴。
四、本院按：㈠教師法第2條規定：「教師資格檢定與審定、聘任、權利義
務、待遇、進修與研究、退休、撫卹、離職、資遣、保險、教師組織、申訴及訴訟等悉依本法之規定。」第4條規定：「教師資格之取得分檢定及審定二種：高級中等以下學校之教師採檢定制……」第8條規定：「高級中等以下學校教師資格檢定辦法由教育部定之。」第11條第1項規定：「高級中等以下學校教師之聘任……，應經教師評審委員會審查通過後由校長聘任之。」第12條第1項規定：「高級中等以下學校教師之初聘以具有實習教師證書或教師證書者為限；續聘以具有教師證書者為限。」14條第1項規定：「教師聘任後除有下列各款之一者外，不得解聘、停聘或不續聘……」教育人員任用條例第30條第1款規定：「學校教師經任用後，應依左列程序，報請審查其資格：一、國民中、小學教師應送由服務學校報請該管縣(市)政府轉報省教育廳審查。」第38條規定：「（第1項）學校在聘約有效期間內，除教師違反聘約或因重大事故報經主管教育行政機關核准者外，不得解聘。（第2項）教師在聘約有效期間內，非有正當事由，不得辭聘。」同法施行細則第20條規定：「教師擬於聘約期滿後，不再應聘時，應於聘約期滿1個月前以書面通知學校。如欲於聘約存續期間內辭職者，應經學校同意後，始得離職。」另依教師法第8條之授權訂定之高級中等以下學校及幼稚園教師資格檢定及教育實習辦法（92年8月27日廢止）第31條第1項規定：「實習教師之各項實習成績，由師資培育機構彙總，並將實習成績及格者造具名冊，函報師資培育機構所在地之直轄市政府教育局、縣(市)政府複檢合格後，轉報教育部發給合格教師證書。」又高級中等以下學校教師評審委員會設置辦法第2條第1項規定：「高級中等以下學校教師評審委員會(以下簡稱本會)之任務如下：一、關於教師初聘、續聘及長期聘任之審查事項。但依法令分發教師之初聘免經審查。二、關於教師長期聘任聘期之訂定事項。三、關於教師解聘、停聘及不續聘之審議事項。四、關於教師資遣原因認定之審查事項。五、關於教師違反本法規定之義務及聘約之評議事項。六、其他依法令應經本會審查之事項。」準此，高級中等以下學校教師資格之取得係採檢定制，經複檢合格後，即發給合格教師證書，且高級中等以下學校教師之聘任，須具有教師資格，而領有教師證書。又教師資格之取得與聘任係屬二事，公立學校與所屬教師間之聘任契約係屬行政契約，公立學校教師於聘任後，除有教師法第14條第1項各款法定事由之一者外，固不得解聘、停聘或不續聘，以維護教師個人權益，以及學術自由之發展與學生受教育之基本權利，惟行政契約既屬契約之一種，除法律有限制之明文規定外，自應容許契約當事人合意解除或終止契約，是公立學校教師於聘約存續期間如申請辭職，法律並未限制須經學校教師評審委員會審查，則於學校同意後，雙方之聘約即發生終止之效力。
㈡行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認公
法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」所謂即受確認判決之法律上利益，須因法律關係之存否不明確，致原告在公法上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以確認判決除去者而言。經查，訴之聲明第1項請求確認被上訴人對上訴人所有之教師資格於91年被被上訴人取消無效乙節，業經上訴人於原審陳明係以新北市政府教育局106年5月23日函為據，然查，該函主旨載明：「有關貴辦公室（按：係指新北市議員陳啟能辦公室）請本局提供本市泰山區明志國小前教師黃明莉於91年取消老師資格資料一案……」說明欄則記載：「一、查黃師於該校任職期間89年8月1日至91年7月31日申請留職停薪赴美進修碩士學位在案，同(91)年5月再向學校提出申請留職停薪赴美攻讀博士學位，……然黃師未復職返校服務逕再提出申請留職停薪進修博士學位，經該校召開教評會不同意其申請。二、又該校請其返臺辨理復職，然黃師始終滯美未歸逕進修博士學位，未向該校提出任何申請或申訴及未辦理完成復職程序，並於91年8月1日辭職在案。黃師對於該校處置如有異議應於當(91)年提出，現因年代久遠，早期學校人力不足，檔案管理欠缺，人員異動頻繁，且部分檔案恐超過保存年限，爰所申請提供資料恐已滅失，如黃師有其他佐證資料請再予提供，俾憑辦理查證事宜。」原判決據以認定106年5月23日函內容係針對新北市議員陳啟能辦公室函請新北市政府教育局提供上訴人相關資料之回復，並無被上訴人取消上訴人教師資格之敘述等情，核與卷附證據相符。況上訴人於89年8月1日留職停薪進修前，既經被上訴人聘任為該校教師，則上訴人依法應具有教師資格，原審復查無其他證據可資佐證上訴人之教師資格遭取消之情事，被上訴人亦未就上訴人具有教師資格有所爭執，則上訴人提起本件訴訟為上開訴之聲明第1項請求，自無受確認判決之法律上利益，而欠缺權利保護必要，原判決駁回此部分之訴，經核並無違誤。上訴意旨主張：原判決此部分認定事實錯誤，無非係就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，尚非可取。
㈢依行政訴訟法第6條第1項規定，行政訴訟法所規範得提起確
認訴訟之類型有「確認行政處分無效訴訟」、「確認公法上法律關係成立或不成立訴訟」及「確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法訴訟」三種。而所稱「行政處分」，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。有關訴之聲明第2項請求確認被上訴人認為依法處分（即91年9月25日函）上訴人溯自91年8月1日辭職無效部分，經查，上訴人係於91年5月間向被上訴人申請第2次留職停薪，惟未獲被上訴人同意及改制前臺北縣政府核准，即於91年8月16日出國進修，故於第1次留職停薪期滿後，並未向被上訴人報到復職，嗣由上訴人配偶余吉富代為提出辭職，經被上訴人以91年9月25日函表示同意，並溯及自同年0月0日生效等情，為原判決確定之事實，經核與卷內證據亦無不合，則原判決據以認定：被上訴人91年9月25日函係同意上訴人辭職之意思表示，乃立於平等之契約當事人地位，與上訴人就其辭任即終止聘約為意思表示之合致，並非居於高權地位，單方形成契約終止之法律效果，性質非行政處分，上訴人對之提起確認無效之訴，不符確認訴訟要件等情，依上開規定及說明，其認事用法並無違誤。至行政訴訟法第177條第2項雖規定：「除前項情形外，有民事、刑事或其他行政爭訟牽涉行政訴訟之裁判者，行政法院在該民事、刑事或其他行政爭訟終結前，得以裁定停止訴訟程序。」惟本項規定是否有裁定停止訴訟程序之必要，賦與行政法院裁量之權。再者，行政訴訟應自行認定事實，不受民、刑事判決認定事實之拘束。是上訴人於原審雖曾主張被上訴人及其上級機關有偽造文書及偽證（包含各項事實及行為人），然原判決業已明確論述其事實認定之依據，並就上訴人否認授權余吉富代為申請辭職之主張如何不足採信詳為論斷，自無依上開規定停止訴訟之必要。上訴意旨主張：上訴人從未向被上訴人提出辭職，此部分為偽造文書涉有犯罪之嫌，上訴人業已提出刑事告訴，原審未裁定停止訴訟程序，有判決消極未適用行政訴訟法第177條第2項規定之違法云云，即不足採。㈣行政訴訟法所規範得提起確認訴訟之類型，業如前述，是提
起確認行政處分違法之訴訟，須以違法而有效之行政處分為對象，如行政機關對依法申請之案件，於法令所定期間應作為而不作為時，申請人依行政訴訟法第5條第1項規定，於踐行訴願程序後，得提起怠為處分之課予義務訴訟，且因行政機關未為准駁之決定，自無行政處分可言，亦不得提起確認行政處分違法之訴訟。有關上訴人訴之聲明第3項前段請求確認被上訴人對上訴人之留職停薪申請處分違法，處分通知不存在部分，經查，上訴人在原審已陳明：留職停薪申請處分違法及處分通知不存在係指相同處分，被上訴人當時應該給處分，而沒有處分等語（見原審卷第165頁），且經原審依職權調查結果，亦查無被上訴人對上訴人申請第2次留職停薪之准駁決定，則上訴人對之提起確認行政處分違法之訴訟，依上開說明，即不符確認訴訟之要件，原審本應以裁定駁回，其以判決為之，雖未臻妥適，然因判決之程序更為嚴謹，且駁回之結論亦無不合，是原判決此部分仍應維持。
㈤教育人員任用條例於100年11月30日新增第34條之1規定：「
（第1項）專任教育人員，除法律另有規定外，因育嬰、侍親、進修、借調或其他情事，經服務之學校、機構或主管教育行政機關核准後，得辦理留職停薪。（第2項）前項教育人員留職停薪之事由、核准程序、期限、次數、復職及其他應遵行事項之辦法，由教育部定之。」其立法理由載明「除公立學校已納入銓敘之職員適用公務人員留職停薪辦法外，公立學校聘任人員之留職停薪事宜，除期限及進修、研究留職停薪次數等，教育部另有規定外，其餘有關事項係準用公務人員留職停薪辦法」因此於100年之前，公立學校聘任人員之留職停薪事宜，除教育部另有規定外，乃準用公務人員留職停薪辦法。88年6月9日修正公務人員留職停薪辦法第6條第1項規定：「留職停薪人員除其他法律別有規定外，應於留職停薪期間屆滿之次日復職。但其留職停薪屆滿前原因消失後，應即申請復職。」又依教育人員任用條例第34條之1第2項規定於102年4月22日授權訂定之教育人員留職停薪辦法第2條規定：「本辦法所稱留職停薪，指專任教育人員因育嬰、侍親、進修、借調或其他情事，經服務之學校、機構或主管教育行政機關核准離開原職務而准予保留職缺及停止支薪，至規定期間屆滿或留職停薪原因消滅後，回復原職務及復薪。」是公立學校聘任教師因留職停薪而保留職缺者，須於期間屆滿之次日復職，如其於復職前已辭職，而與學校終止聘約，則其原職務既未保留，自無從申請復職。經查，上訴人於第1次留職停薪期滿後，並未向被上訴人報到復職，且已由上訴人配偶余吉富代為提出辭職申請，經被上訴人以91年9月25日函表示同意，並溯及自同年0月0日生效等情，業經原判決認定如前，則上訴人既已於91年8月1日辭職獲准，復於106年7月19日提出留職停薪人員復職申請，依上開說明，自無從准許，被上訴人以106年8月8日函否准其申請，於法即無不合，原判決據以駁回上訴人訴之聲明第3項後段撤銷被上訴人106年8月8日函及新北市政府訴願決定，本訴訟結束後下一學期開學被上訴人應准上訴人復職之請求，並無違誤。又承上所述，兩造間之教師聘任契約係經其等合意於91年8月1日終止，自不生被上訴人自該日起違法停聘上訴人情事，則上訴人以違法停聘為由，於訴之聲明第4項請求被上訴人應補發上訴人自91年至今全部薪資及另計之精神賠償2,137萬元，並補計上訴人自91年以來之年資，即屬無據，原判決據以駁回，於法亦無不合。
㈥綜上，原判決駁回上訴人在原審之訴，其所適用之法規與該
案應適用之現行法規並無違背，與解釋亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形，本件上訴論旨，仍執詞主張原判決認定事實錯誤，據以指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
五、行政訴訟法第238條第2項規定：「於上訴審程序，不得為訴之變更、追加或提起反訴。」本件上訴人提起上訴，其上訴聲明追加：「先位訴之聲明：㈠確認上訴人教師資格存在……㈡確認新北市政府教育局106年5月23日函、被上訴人91年10月16日教師成績考核委員會第1次會議結論違法、無效，確認上訴人從未向被上訴人辭職。」部分，係上訴人於上訴審程序始提出之訴訟，核屬訴之追加，依上開規定，於法不合，應併予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由，追加之訴為不合法。依行政訴訟法第238條第2項、第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第95條、第78條，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 4 月 9 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 蕭 惠 芳法官 曹 瑞 卿法官 高 愈 杰法官 林 欣 蓉以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 4 月 9 日
書記官 劉 柏 君