最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第105號上 訴 人 鄭朝霞訴訟代理人 黃重鋼 律師被 上訴 人 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃景茂上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國108年6月20日臺北高等行政法院108年度訴字第360號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：臺北市○○區○○路○○○○號0樓及0樓建築物（下稱系爭建物）位於都市計畫第4種商業區，由上訴人在該址獨資經營「ＯＯＯ男女時尚養生館」。經臺北市政府警察局萬華分局（下稱萬華分局）於民國107年6月8日在系爭建物內查獲從業女子與男客從事性交易，除將相關人員（含上訴人）以涉嫌妨害風化罪嫌移送臺灣臺北地方檢察署（下稱臺北地檢署）偵辦(下稱另案刑事案件)外，並查報系爭建物為「正俗專案」執行對象，另以107年6月13日北市警萬分行字第10732944400號函檢送相關資料移請被上訴人處理。嗣被上訴人審認系爭建物位於第4種商業區，其違規使用為性交易場所，違反都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及臺北市土地使用分區管制自治條例第24條等規定，乃依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市政府執行「正俗專案」停止及恢復供水電工作方案暨裁罰基準（下稱正俗專案裁罰基準）第4點等規定，以107年10月8日北市都築字第10760396291號裁處書（下稱原處分）處上訴人新臺幣（下同）20萬元罰鍰，並勒令停止違規使用。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分，經原審法院108年度訴字第360號判決(下稱原判決)駁回其訴後，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
三、原判決駁回上訴人之訴，係以：
(一)都市計畫法第1條載明本法制定目的為「改善居民生活環境，並促進市○鎮○鄉街有計畫之均衡發展」。而色情行業之存在難免傷風敗俗，有礙居住安寧，故限制色情行業之存在空間，使其遠離居民正常之生活環境，自為都市計畫法立法目的所涵蓋。本件萬華分局於107年6月8日在系爭建物內查獲從業女子吳ＯＯ與男客鄭ＯＯ從事性交易，經該分局分別以107年6月9日北市警萬分刑字第10731859901號、第00000000000號違反社會秩序維護法案件處分書以其等從事性交易為由，各處1,500元罰鍰，嗣吳ＯＯ不服上開處分書，向臺灣臺北地方法院(下稱臺北地院)聲明異議，案經臺北地院以107年9月10日107年度北秩聲字第14號裁定異議駁回在案。上訴人在系爭建物獨資經營「ＯＯＯ男女時尚養生館」，其對於系爭建物可能違規供從業女子與男客為性交易使用，本應有防止之義務，是其對於系爭建物事實上確有供作性交易使用，違反都市計畫法第79條第1項規定，縱無故意，亦難辭過失之責。上訴人將系爭建物作為性交易場所使用，違反都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及臺北市土地使用分區管制自治條例第24條等規定之事證明確。從而，被上訴人依都市計畫法第79條第1項前段及正俗專案裁罰基準第4點等規定，以原處分處上訴人20萬元罰鍰，並勒令停止違規使用，並無違誤。
(二)行政法院就行政爭訟事件應自行認定事實，並不受刑事判決所認定事實之拘束。又刑法第231條第1項之圖利使人為性交或猥褻罪，係以意圖使男女與他人為性交或猥褻之行為，而引誘、容留或媒介以營利為其構成要件，與系爭建物之使用，是否違反都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及臺北市土地使用分區管制自治條例第24條等規定，二者規範之目的、內容與要件並不相同。臺北地檢署檢察官107年7月19日107年度偵字第15086號不起訴處分書(下稱不起訴處分書)僅係認為無積極證據足資認定上訴人涉有何妨害風化之媒介行為而對上訴人為不起訴處分，此與系爭建物是否違規作為性交易場所使用之判斷仍屬有別；而本件依萬華分局107年6月8日對男客鄭ＯＯ之調查筆錄影本及現場採證照片，暨男客鄭ＯＯ及從業女子吳ＯＯ均遭社會秩序維護法裁處，已足以證明系爭建物確有作為性交易場所使用之事實，而有違反都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及臺北市土地使用分區管制自治條例第24條等規定之情形，即應予以處罰，不因上訴人曾受不起訴處分而有不同結果。
四、上訴意旨略以：
(一)系爭場所並非作為性交易場所，本案依不起訴處分書之內容，足見臺北地檢署檢察官認本件並無證據證明上訴人涉有妨害風化犯行，而為不起訴之處分，故本件即難認上訴人即建築物使用人有以系爭場所作為性交易場所之情事。原處分之基礎事實已有疑義，原判決逕以原處分所載查獲系爭建物提供從業女子與男客從事性交易，率認定上訴人將系爭建物作為性交易場所使用，違反都市計畫法等相關規定，顯有認定事實違反證據法則及理由不備之判決違背法令。
(二)本件被上訴人並未舉證證明上訴人經營之「ＯＯＯ男女時尚養生館」有「有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用」，本件亦查無行為時上訴人經營之「ＯＯＯ男女時尚養生館」有何「有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用」證據。又另案刑事案件，上訴人已經不起訴處分，被上訴人僅以上訴人「被查獲提供從業女子與男客從事交易，違規使用為媒介性交易場所」，此與「違反」臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第1款無涉之事由，作成本件原處分，難認已盡舉證責任，自屬違法，原處分應予撤銷。惟原判決不察，逕認原處分並無違誤，原判決顯有認定事實違反證據法則及理由不備之判決違背法令。
五、本院查：
(一)按都市計畫法第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」同法第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」
（二）次按臺北市都市計畫施行自治條例第1條：「臺北市（以下簡稱本市）為提升都市生活環境品質，並落實都市計畫法之實施，依都市計畫法（以下簡稱本法）第85條規定制定本自治條例。」第10條之1規定：「前條各使用分區使用限制如下：…二商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。……」第26條：「市政府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」又按行為時臺北市土地使用分區管制自治條例第1條規定：「臺北市（以下簡稱本市）為落實都市計畫土地使用分區管制，依臺北市都市計畫施行自治條例第26條規定制定本自治條例。」第24條規定：「在第四種商業區之使用，應符合下列規定：一不允許使用……。二不允許使用，但得附條件允許使用……。三其他經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之土地及建築物使用。」經核上開施行自治條例、分區管制自治條例，乃經都市計畫法授權，基於臺北市依法之自治法規制定權限，而對臺北市轄區內都市計畫施行所為之進一步細節性、技術性規定，且其內容並無牴觸都市計畫法，自可為執法機關所適用。
(三)另按正俗專案裁罰基準第2點規定：「依據法令（一）都市計畫法第79條、……、臺北市土地使用分區管制自治條例。……。」第3點規定：「執行對象（一）查獲妨害風化或妨害善良風俗案件之營業場所……。」第4點規定：「停止供水、供電原則及裁罰基準（一）本市建築物之使用，有本基準第3點各款情形之一，而違反都市計畫土地使用分區管制規定者，如同時觸犯刑事法律者，應將使用人移送該管司法機關，並依都市計畫法第79條第1項規定，勒令建物使用人、所有權人停止違規使用。（二）違反都市計畫法第79條第1項案件裁罰基準：1.第1階段處使用人新臺幣20萬元罰鍰並勒令使用人、所有權人停止違規使用。2.第2階段處使用人新臺幣30萬元罰鍰、所有權人新臺幣20萬元罰鍰並停止違規建築物供水供電。……。（五）不同階段不因登記負責人或使用人變更商業登記，而免除連續處罰之責任。……。」上開正俗專案裁罰基準關於先對使用人裁處罰鍰20萬元，並勒令其停止違規使用，及對所有權人勒令停止違規使用；如不遵行者，得處建築物使用人罰鍰30萬元，及處所有權人20萬元罰鍰，並停止違規建築物供水、供電之措施，且不同階段不因登記負責人或使用人變更商業登記，而免除連續處罰之責任等規定，乃斟酌違規案件次數，所為建立執法之公平性並減少爭議之裁量作業準則，其優先對造成違法使用狀態之行為人處以罰鍰及勒令停止違規使用之處分，並通知建築物所有權人而使此狀態責任主體對違法情事有所認知，以便再度查獲違法者，得以查究狀態責任主體之義務人主觀可歸責要件，再據以處罰鍰之制裁的作法，此等細節性、技術性之裁罰標準，經核並未牴觸逾越母法，規定亦屬明確，未違反法律保留原則，被上訴人自亦得予援用。
(四)本件系爭建物位於都市計畫第4種商業區，且萬華分局於107年6月8日在系爭建物內查獲從業女子吳ＯＯ與男客鄭ＯＯ從事性交易屬實。又上訴人在系爭建物獨資經營「ＯＯＯ男女時尚養生館」，其對於系爭建物可能違規供從業女子與男客為性交易使用，本應有防止之義務，其對於系爭建物事實上確有供作性交易使用，違反都市計畫法第79條第1項規定，縱無故意，亦難辭過失之責等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據相符，且無違經驗、論理法則。原審因此而認上訴人將系爭建物作為性交易場所使用，違反都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及臺北市土地使用分區管制自治條例第24條等規定之情形，被上訴人依都市計畫法第79條第1項前段及正俗專案裁罰基準第4點等規定，處上訴人20萬元罰鍰，並勒令停止違規使用，於法並無違誤等情，經核於法均無不合。
(五)上訴人雖主張本件系爭場所並非作為性交易場所，依臺北地檢署檢察官不起訴處分書之內容，足認並無證據證明上訴人涉有妨害風化犯行，原處分之基礎事實有疑義，原判決率認定上訴人將系爭建物作為性交易場所使用，顯有認定事實違反證據法則及理由不備之判決違背法令等等。惟查，原判決已論明行政法院就行政爭訟事件應自行認定事實，並不受刑事判決所認定事實之拘束。且刑法第231條第1項之圖利使人為性交或猥褻罪之構成要件，與系爭建物之使用，是否違反都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及臺北市土地使用分區管制自治條例第24條等規定，二者規範之目的、內容與要件並不相同。上述不起訴處分書內容僅係認為無積極證據足資認定上訴人涉有何妨害風化之媒介行為而對上訴人為不起訴處分，此與系爭建物是否違規作為性交易場所使用之判斷不同。本件警局依男客鄭ＯＯ之調查筆錄影本及現場採證照片，男客鄭ＯＯ及從業女子吳ＯＯ均遭社會秩序維護法裁處，已足以證明系爭建物確有作為性交易場所使用之事實，即應予以處罰，不因上訴人曾受不起訴處分而有不同結果等情明確。上訴人仍執詞就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，並就原審已論斷者，泛言理由不備，均非可採。
(六)又都市計畫法第1條載明該法制定目的為「改善居民生活環境，並促進市○鎮○鄉街有計畫之均衡發展」。而色情行業之存在有傷風敗俗，並有礙居住安寧，故限制色情行業之存在空間，使居民正常之生活環境得以維護，自為都市計畫法立法目的所涵蓋。本件系爭建物位於都市計畫第4種商業區，依臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及臺北市土地使用分區管制自治條例第24條等規定，係以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。上訴人在系爭建物違規使用作為性交易場所，自有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。上訴人主張本件查無行為時上訴人經營之「ＯＯＯ男女時尚養生館」有何有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用等等，非為可採。
(七)從而原判決並無上訴人所指判決不適用法規或適用不當及判決理由不備等違背法令之情形。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 2 月 27 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 王 碧 芳法官 蘇 嫊 娟法官 鍾 啟 煌法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 3 月 2 日
書記官 蔡 宜 婷