最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第106號上 訴 人 李岳霖律師即復興航空運輸股份有限公司之破產管
理人賴麗真會計師即復興航空運輸股份有限公司之破產管理人林敏浩律師即復興航空運輸股份有限公司之破產管理人共 同訴訟代理人 吳至格 律師
簡維克 律師王志鈞 律師被 上訴人 交通部觀光局代 表 人 周永暉訴訟代理人 陳宏杰 律師
高鳳英 律師上列當事人間有關觀光業務事務事件，上訴人對於中華民國107年5月24日臺北高等行政法院106年度訴字第1520號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、本件復興航空運輸股份有限公司（下稱復興航空公司）於上訴後，經臺灣士林地方法院106年度破字第21、28號破產事件民事裁定宣告破產，並選任李岳霖律師、賴麗真會計師、林敏浩律師為破產管理人，茲據其等聲明承受訴訟（見本院卷第97-98頁），核無不合，應予准許。
二、本件經過：
㈠、復興航空公司於民國105年11月停止營運，當時尚有代收之105年10月、11月機場服務費未解繳。被上訴人以106年1月6日觀國字第1061000016號函（下稱106年1月6日催繳函）及106年1月12日觀國字第1061000137號函（下稱106年1月12日催繳函）向復興航空公司催繳105年10月之機場服務費新臺幣（下同）19,394,500元、105年11月之機場服務費8,537,750元，計27,932,250元，並載明「依據出境航空旅客機場服務費收費及作業辦法（下稱機場服務費收費辦法）第6條規定，航空公司逾期解繳機場服務費時，應按日加收千分之5之遲延利息。105年10月份之機場服務費應於105年12月16日繳交，迄今未收到款項，依按加收千分之5遲延利息，請儘速繳納，以免持續累積滯納金；有關105年11月份之機場服務費，繳款期限106年1月16日，請依照繳款期限或貴公司清算前依實繳費」等語。因復興航空公司陸續為部分清償，被上訴人以106年3月16日觀國字第1061001310號（移送案號0000000000-00等共10件）行政執行案件移送書（下稱106年3月16日移送書），依發展觀光條例第38條、機場服務費收費辦法第5、6條及行政執行法第11條第1項第3款規定，就繳納期限屆滿之機場服務費計24,545,750元（包括10月份16,010,500元、11月份8,535,250元）及依遲繳天數加計每日千分之5遲延利息，移送強制執行。嗣被上訴人以106年5月4日觀國字第1061003108號函（下稱106年5月4日函）檢附復興航空公司積欠款及遲延利息計算明細表，回復法務部行政執行署臺北分署並副知該公司，說明該公司清償債權狀況，表示復興航空公司已全數清償積欠計24,545,750元之機場服務費，另該機場服務費累計遲延利息14,544,336元未清償。
㈡、復興航空公司認為，被上訴人就機場服務費本金24,545,750元之利息債權14,544,336元，於超過年息5%（即398,475元）部分不存在，而於106年10月27日訴請確認。復於106年12月29日全數清償利息債權14,544,336元後之107年3月28日，追加訴請被上訴人返還公法上不當得利14,145,861元（即00000000－000000），即聲明請求①確認被上訴人對復興航空公司之機場服務費遲延利息債權，於超過398,475元範圍不存在（下稱聲明第1項）；②被上訴人應給付復興航空公司14,145,861元及自追加訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息（下稱聲明第2項）。經原審法院106年度訴字第1520號判決（下稱原判決）駁回後，提起本件上訴。
三、上訴人起訴之主張、被上訴人原審之答辯，除引用原判決所載外，上訴人於原審並表示：按日加收千分之5遲延利息，違反規費法規定及比例原則。
四、原判決駁回上訴人在原審之訴，係以：
㈠、機場服務費係本於搭乘民用航空器出境之旅客使用國際機場（國營）付費原則，為加強國際機場服務及設施，並發展觀光產業所需經費，徵收一定之費用，專供國際機場服務及設施，並觀光產業用。此項機場服務費既係國家為一定政策目標需要，對於有特定關係之使用者所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，其性質與本院101年度7月份第1次庭長法官聯席會議（下稱101年7月聯席會）所涉汽車燃料費應同屬特別公課（即規費性質）。依機場服務費收費辦法第
2、3、5條規定，機場服務費之繳納義務人為搭乘民用航空器出境之旅客，只是其徵收方式採由航空公司隨機票向出境旅客代收，按觀光局、民航局或機場公司依航空公司送達之乘客名單、日報表、機場服務費收費資料審核計算後所製作之繳款書解繳予觀光局、民航局或機場公司。另參諸前開聯席會決議「寄發繳納汽車燃料使用費之通知書，命汽車所有人繳納，具有具體確認其對汽車所有人，依其汽車種類及耗油量，計算得出之汽車燃料使用費債權存在及其範圍並命給付之法律效果。該繳納通知書為行政處分」意旨，則觀光局或透過法規委託行使公權力之機場公司，依機場服務費收費辦法作成之機場服務費繳款書，應屬具有具體確認其對機場服務費解繳人，依其審核及計算得出之機場服務費債權存在及其範圍並命給付之法律效果，此繳納機場服務費繳款書為行政處分。至逾繳款書期限後所為催繳通知，如催繳金額與繳款書相同者，因未增加新的規制效力，應認僅屬觀念通知，如無繳款書或繳款書未合法送達，則第1次合法送達之催繳通知亦可認具行政處分性質。
㈡、依被上訴人106年1月6日催繳函、106年1月12日催繳函，應認被上訴人已就105年10、11月份機場服務費及其未繳即按日加收千分之5遲延利息，作成催繳通知並為送達，參酌本院106年度判字第702號（下稱106判702）判決意旨，上開催繳通知包括機場服務費及其遲延利息，具有具體確認被上訴人對機場服務費解繳人，依其審核及計算得出之債權存在及其範圍並命給付之法律效果，應認具行政處分性質。又復興航空公司已清償遲延利息14,544,336元，其聲明第1項請求確認債權不存在範圍，實同聲明第2項請求被上訴人給付之14,145,861元，則上訴人既得就此部分提起一般給付訴訟，則聲明第1項確認訴訟部分，已違背確認訴訟補充性而不合法；又被上訴人上開催繳通知，包括機場服務費及其遲延利息，具行政處分，已如前述，該處分迄未撤銷或廢止，亦無失效情形，被上訴人取得復興航空公司清償之遲延利息14,145,861元，非自始欠缺法律上原因，尚不構成公法上不當得利，則上訴人請求被上訴人給付14,145,861元及其遲延利息，亦無理由。至本院100年7月28日100年度判字第1307號（下稱100判1307）判決，係基於發展觀光條例第38條第1項104年2月4日修正公布前之舊法規定，且在本院101年7月聯席會針對特別公課作成決議之前，是該判決所持繳款書或催繳通知僅屬觀念通知之見解，尚非本件所應援用等為論據。
五、上訴意旨略以：
㈠、機場服務費之遲延利息，係依機場服務費收費辦法所生之債權，無涉是否屬特別公課，或發展觀光條例第38條第1項授權規定於104年2月4日關於「繳納方法及免收服務費對象」之修正新增，一旦逾期解繳即當然發生，被上訴人無決定或裁量餘地，亦無待被上訴人催繳確認，該催繳不生創設或確認法律效果，只是觀念通知，為本院100判1307判決肯認，原判決拒絕援用，違背論理法則。又以機場服務費與汽車燃料費同屬特別公課，逕認催繳函文就機場服務費所生遲延利息屬行政處分，有適用法規不當之違誤，雖引用之本院106判702判決已說明「本院100判1307判決所涉事例係解繳義務人單純就加計利息超過民法第205條規定年息20%上限部分之債權是否存在爭議，與本件係就機場服務費及逾期繳納後加計遲延利息之債權為爭執不同」，本件不是爭執機場服務費本金，而係爭執遲繳所生遲延利息，原判決不應執本院106判702判決比附援引，作為認定催繳函文性質之依據。
㈡、機場服務費收費辦法第6條，涉及機場服務費遲延利息之計算，對人民財產權造成直接深遠影響，非細節性或技術性事項，應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，授權也應具體明確。查發展觀光條例第38條之規定及修法理由，均未提及授權制定遲延利息相關規定，甚至收取高達年利率182.5%之不當高額利息，已與明確性原則有違。依該辦法第6條按日加計千分之5計算之系爭遲延利息14,544,336元，過苛違反比例原則及違反法律保留原則，且計算結果，超過民法第205條最高利率週年百分之20規定之限制，也高於規費法第20條至多百分之15滯納金之規定，即使認為機場服務費具規費性質，亦應檢視是否符合規費法第20條第2項、第16條第3項規定。
㈢、退步言，縱認被上訴人106年1月6日催繳函、106年1月12日催繳函，具對外法律效果，然既未記載遲延利息之特定金額或繳納期限，效力即不及之。原判決認為上開函文催繳通知包括遲延利息，顯不符卷證資料，有事實認定錯誤之不當，並認為上訴人違反確認訴訟補充性，亦有理由不備之違法。另上訴人關於遲延利息之清償，並非因清償債務而給付，更無意拋棄返還請求權，無民法第180條第3款規定之適用等語。
六、本院查：
㈠、按行政訴訟法第125條規定：「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。陪席法官告明審判長後，得向當事人發問或告知。」第133條規定：「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；……」可知，行政法院在審理案件時應盡闡明義務，使當事人盡主張事實及聲明之能事，並盡職權調查義務，以查明事實真相及法律關係。又依行政訴訟法第189條規定，行政法院為裁判時，除別有規定外，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理法則及經驗法則判斷事實之真偽；依此判斷而得心證之理由，應記明於判決。據此，構成行政法院判斷事實真偽之證據評價基礎，乃全辯論意旨及調查證據之結果。基於行政訴訟之職權調查原則，法院必須充分調查為裁判基礎之事證以形成心證，法院在對全辯論意旨及調查證據之結果為評價時，應遵守訴訟資料之完整性及訴訟資料之正確掌握，即法院負有審酌與待證事實有關之訴訟資料之義務。
㈡、再者，行政法律關係的成立，可能是因為行政機關對相對人作成有關之行政處分而成立，也可能是因為實現法律之構成要件，直接發生相關之法律效果。而人民依法律規定而成立之公法上金錢給付義務，行政機關在行政行為方式的選擇，並非不得採取以行政處分具體確定數額之手段。發展觀光條例第38條第1項規定：「為加強機場服務及設施，發展觀光產業，得收取出境航空旅客之機場服務費；其收費繳納方法、免收服務費對象及相關作業方式之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」機場服務費收費辦法係依此規定授權訂定，行為時該辦法第3條規定：「搭乘民用航空器出境旅客之機場服務費，每人新臺幣5百元，由航空公司隨機票代收。持用未含機場服務費機票之旅客，應於辦理出境報到手續時，向航空公司櫃檯補繳該項費用。」第5條規定：「航空公司應依下列作業規定，解繳代收之機場服務費：將當日乘客名單及日報表於次一工作日送航空站或機場公司審核。依航空站於每月最後一日前所送達前一個月之機場服務費收費資料，連同繳款書於次月16日前，分向交通部觀光局及民航局指定銀行繳納。依機場公司於每月最後一日前所送達前1個月之機場服務費收費資料，連同繳款書於次月16日前，分向觀光局及機場公司指定銀行繳納。航空公司依前項規定所解繳之機場服務費，應以其金額之百分之2.5作為該公司代收之手續費。」第6條規定：「航空公司逾期解繳機場服務費時，應由觀光局、民航局及機場公司分別催繳，並按日加收千分之5之遲延利息。」又發展觀光條例第38條規定收取之機場服務費，依行政院86年9月22日台86交字第35882號函，機場服務費之百分之60分配予觀光發展基金，其餘百分之40分配予民航事業作業基金，故98年1月23日制定公布、99年5月1日施行之國際機場園區發展條例於第15條明定，機場公司於桃園國際機場收取機場服務費之分配方式及用途，以應機場公司建設所需，有關機場服務費之分配比率，則於施行細則訂定（參國際機場園區發展條例第15條立法理由）。99年5月20日訂定發布之該條例施行細則第7條原規定：「本條例第15條規定機場公司收取之機場服務費分配方式如下：百分之60分配予觀光發展基金。百分之40分配予機場公司，並應全部用於機場專用區及機場專用區相關建設。」嗣調整機場服務費之分配方式，於104年4月29日修正為：「本條例第15條規定機場公司收取之機場服務費分配方式如下：百分之50分配予觀光發展基金。百分之50分配予機場公司，並應全部用於機場專用區及機場專用區相關建設。」
㈢、可知，機場服務費係本於搭乘民用航空器出境之旅客使用國際機場付費之原則，為加強國際機場服務及設施，並發展觀光產業所需經費，對於有特定關係之使用者所課徵以金錢給付為內容之行政法義務。機場服務費的繳納義務人是搭乘民用航空器出境之旅客，航空公司則因徵收方式由其隨機票向出境旅客代收，而負有公法上解繳義務。之後，關於解繳的作業程序，先由航空公司將乘客名單及日報表，送航空站或機場公司審核。繼由航空公司依「航空站」或「機場公司」送達之機場服務費收費資料，連同繳款書在一定時間之前，分向「觀光局及民航局」或「觀光局及機場公司」指定銀行繳納。倘航空公司逾期解繳時，由被上訴人、民航局及機場公司分別催繳。參以交通作業基金收支保管及運用辦法第5、10條「經分配於民航服務用之機場服務費收入，為民航事業作業基金來源之一，該基金管理機關為民航局；經分配於觀光發展用之機場服務費收入，為觀光發展基金來源之一，該基金管理機關為被上訴人」規定，則在對航空公司進行催繳應解繳之機場服務費及遲延利息之前，似應存在依航空站或機場公司審核之乘客名單，所送達之機場服務費收費資料，進而據以通知航空公司解繳機場服務費之繳款書。然而，觀之本事件全卷，除被上訴人106年1月6日催繳函、106年1月12日催繳函、106年3月16日移送書及106年5月4日函外，未見機場服務費收費辦法第5條第1項第2款所稱之繳款書，則該繳款書之具體內容為何？性質如何？是不是依機場服務費分配予觀光發展基金及民航事業作業基金之比例而分別開立？甚至復興航空公司在被上訴人以106年1月6日催繳函催繳之前，是不是另曾收受催繳通知？此足以影響被上訴人106年1月6日及106年1月12日催繳函性質之認定，惟原審既未發問令陳述事實、聲明證據，亦未依職權查明，逕認「確認訴訟部分，違反確認訴訟補充性；給付訴訟部分，被上訴人106年1月6日催繳函及106年1月12日催繳函為行政處分，在未經撤銷、廢止或失效，效力繼續存在，機場服務費遲延利息部分，尚非無法律上原因，不構成公法上不當得利」等情，稍過速斷，有判決不適用行政訴訟法第125、133條規定及判決理由不備之違誤，已足以影響本件判決之結論。上訴意旨雖未指摘及此，然本院調查高等行政法院判決有無違背法令，不受上訴理由之拘束，仍應認上訴為有理由，茲因被上訴人106年1月6日及106年1月12日催繳函之性質，待原審查明釐清，本院無從自為判決，應由本院將原判決廢棄發回原審，更為適法之裁判。另尋求權利保護者，應踐行最能滿足其需求之法律途徑，所稱確認訴訟之補充性，是指如果有其他訴訟類型之適用時，特別是撤銷訴訟的適用，應優先適用，原判決既認為被上訴人針對爭執的機場服務費遲延利息部分，係以上述二個催繳函作成確認並命給付之行政處分，卻以本件訴請確認遲延利息債權不存在之訴訟，因可以提起一般給付訴訟已違反確認訴訟補充性為由，認為不合法，這樣的論述，依前說明，亦有未適，附予指明。
七、結論，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 2 月 27 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 陳 國 成法官 王 碧 芳法官 鍾 啟 煌法官 蘇 嫊 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 2 月 27 日
書記官 莊 子 誼