最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第124號上 訴 人 新北市政府代 表 人 侯友宜訴訟代理人 孔菊念 律師
吳柏琪陳如茵被 上訴 人 簡榮照訴訟代理人 劉志忠 律師上列當事人間返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國108年5月9日臺北高等行政法院107年度訴更一字第10號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：
(一)緣上訴人為辦理臺北港特定區區段徵收開發案，報奉內政部民國100年8月16日內授中辦地字第1000725290號函核准後，旋以100年8月18日北府地區字第10011154151號公告徵收新北市○○區○○○○段○○○○小段4-3地號等980筆土地，並於100年8月23日至100年9月21日受理抵價地申請作業。被上訴人乃於100年9月21日依土地徵收條例第40條第1項規定就其被徵收前所有新北市○○區○○○○段○○○○小段88-10地號土地（下稱系爭土地）向上訴人申請發給抵價地，並於上訴人所製作且載明「申請人所有附件所列土地如經發現地下掩埋廢棄物，申請人本人願負清運責任。」（下稱系爭清運條款）之「新北市臺北港特定區區段徵收案土地所有權人申請發給抵價地申請書」（下稱抵價地申請書）上簽章，經上訴人於100年11月21日核定發給抵價地在案。
(二)嗣臺北港特定區區段徵收開發案公共工程（下稱系爭工程）於101年5月1日起陸續開工，101年9月20日起進場鑿除地坪時，發現包含系爭土地在內之部分土地，地底下有大量營建廢棄物及垃圾回填，上訴人爰於101年11月19日及20日邀集所屬環境保護局及包含被上訴人在內之原土地所有人辦理現場會勘，會勘結論載明，為免影響工程進度，請施工廠商代為清除、處理。嗣上訴人以相關廢棄物及垃圾清除（含集中、運棄、處理）所衍生之費用經系爭工程監造單位及專案管理機關核算結果，被上訴人應負擔清運費用新臺幣（下同）1,692,420元，於104年7月27日以新北府地區字第1041336656號函請被上訴人依抵價地申請書內容，於104年9月30日前償還上訴人代為清理廢棄物之費用。
(三)被上訴人迄未繳納，上訴人乃依行政訴訟法第8條第1項規定，提起本件訴訟，並聲明：被上訴人應給付上訴人1,692,420元整，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息5％計算之利息。案經臺北高等行政法院（下稱原審）105年度訴字第518號判決駁回，上訴人不服，提起上訴，經本院106年度判字第743號判決（下稱本院發回判決）廢棄，發回原審更為審理。復經原審107年度訴更一字第10號判決駁回，上訴人猶表不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)按提起行政訴訟法第8條第1項之一般給付訴訟，須以有發生公法上請求權之公法上原因存在為要件。所稱公法上之原因，無論基於法規之規定、行政契約之約定、事實行為或公法上不當得利返還請求權等，均屬公法上給付請求權之發生原因。
(二)查本件係被上訴人依土地徵收條例第40條等規定，提出抵價地申請書，向上訴人申請發給抵價地，經上訴人審查後作成准予核定發給抵價地之處分，並非依行政程序法第135條以下關於行政契約之規定所締結之行政契約。又契約之成立，以雙方對於契約必要之點達成意思表示合致為要，本件抵價地申請書所載「申請人所有附件所列土地如經發現地下掩埋廢棄物，申請人本人願負清運責任」，僅係被上訴人片面於非供訂約所用之申請書上為概括的義務承諾，不僅欠缺訂約之認識，亦乏雙方對於清運方法、費用等必要之點已達合致之證明，若謂該等記載乃被上訴人出於與上訴人締結行政契約之意思表示，並因上訴人作成核准抵價地申請之處分，而使雙方意思表示合致，就該項記載成立行政契約，尚非無疑。上訴人主張抵價地申請書之約款，應已成立行政契約云云，洵難憑採。
(三)縱肯認系爭清運條款係雙方就系爭土地因徵收而所有權屬變更後，發現土地下有掩埋廢棄物時，該廢棄物應由何人負責清運，互為意思表示而合致成立之行政契約，上訴人依該約定請求被上訴人給付，仍屬無據：
1.抵價地申請書既僅記載「申請人所有附件所列土地如經發現地下掩埋廢棄物，申請人本人願負清運責任」，並無另記載如經發現地下掩埋廢棄物，上訴人可不須通知申請人即被上訴人履行其清運責任，即得由上訴人逕自清運廢棄物後，向被上訴人請求給付上訴人支出之清運費用。顯然被上訴人僅係同意如經發現地下掩埋廢棄物，其本人願負擔清運地下掩埋廢棄物之責（行為義務），尚無從依該記載內容，擴張解釋認為被上訴人亦同意上訴人可逕自清運地下掩埋廢棄物後，再由其本人負擔所支出之費用（金錢給付義務）。換言之，上訴人不能在未另獲被上訴人同意下，由其逕自清運廢棄物後，直接向被上訴人請求給付清運費用。上訴人謂被上訴人是否於抵價地申請書載列清運責任條款，本係由其自為決定而有選擇之自由，故該約款實屬兩造就清運責任一事達成意思表示合致，應已成立行政契約云云。惟既係由被上訴人基於選擇自由而簽立之約款，則對於上訴人因該約款所負之責任，更不應逸脫文義解釋之範疇，是上訴人此部分主張，並非可採。
2.再者，上訴人因發現系爭土地有地下掩埋廢棄物，雖得請求被上訴人履行清運之責，然因該等給付義務並無確定期限，依民法第229條第2項規定，上訴人亦應催告被上訴人履行而其不為履行後，始得依民法關於給付遲延等債務不履行之相關規定辦理。上訴人不循此途，逕自清運廢棄物，而向被上訴人請求給付上訴人因此支出之費用，尚屬無據。
3.另依上訴人101年11月19日及20日「新北市臺北港特定區區段徵收開發案公共工程第四分標於中華路與文昌路側原有廠房地坪下經混凝土鑿除後發現營建混合廢棄物回填案會勘紀錄」（下稱101年11月會勘紀錄）之結論一固載有「為避免影響工進，請專案管理機關及監造單位督責良記公司代為清除、處理」等語。然結論二係記載：「上揭清理、改善及衍生之必要費用，請專案管理機關及監造單位督責良記公司於工程施作完竣後提送本局，併同本案土地移轉資料、航照圖及原土地所有權人出租資料，移請環保局依廢棄物清理法本權責妥處。」則尚無從導出原土地所有人同意由上訴人代為清運後，再由原土地所有人負擔代為清運之費用。況被上訴人並未出席該次會勘，更無從如上訴人主張被上訴人於收受上開會勘紀錄後未表達異議云云，而認被上訴人須支付清運費用。
4.從而，上訴人主張其得依抵價地申請書記載之上開內容，請求被上訴人給付系爭土地地下掩埋廢棄物之清運費用一節，自無足採。
(四)上訴人另主張得依公法上不當得利法理請求被上訴人給付清運費用云云。查被上訴人依系爭清運條款，係同意負擔清運地下掩埋廢棄物之責，並未包括上訴人可逕自清運地下掩埋廢棄物後，再由被上訴人本人負擔該支出之費用。而上訴人清運系爭土地地下掩埋廢棄物時，已為系爭土地所有權人，其清運廢棄物，係為改善自己所有土地之行為，並非為被上訴人之利益而為。被上訴人既無義務負擔上訴人逕自清運廢棄物之清運費用，則上訴人支付費用清運自己所有土地之地下掩埋廢棄物，改善自己土地並增益其利用價值，難謂被上訴人因此受有何利益。是本件自無公法上不當得利返還請求之適用，上訴人據此請求被上訴人給付系爭土地地下掩埋廢棄物之清運費用，仍難憑採。
(五)綜上，上訴人主張各節，均不足採，其訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
四、上訴意旨略謂：
(一)按土地徵收條例第27條、第40條第3項前段規定，本件上訴人乃係為免因核發抵價地前不得進入被徵收土地施工致難以發現地下掩埋之廢棄物，嗣核發抵價地核定通知後，被上訴人原為系爭土地所有權人之權利義務又因上開規定終止，而無法追究其地下存有掩埋廢棄物之清運責任，爰依司法院釋字第348號解釋理由書意旨、行政程序法第135條規定，與被上訴人於抵價地申請書上約載系爭清運條款。是以，基於土地徵收條例所形成之權利義務關係以觀，益徵兩造確有由被上訴人負清運義務之真意，此行政契約應無違法，被上訴人當應受系爭清運條款之拘束。原判決逕認系爭清運條款非行政契約，有違本院發回判決意旨，顯有不備理由及適用法規不當之違背法令，更有將抵價地申請書僅以行政處分單一法律關係評價認定之疑。
(二)兩造業在抵價地申請書上明確約載由申請人於發現廢棄物時，負有清運之義務，顯係就被上訴人於行政法上之權利義務達成書面合意，並無不符行政程序法第139條前段關於行政契約成立之形式規定，惟原判決卻執「非供訂約所用」之申請書等語為論斷，已增加法無明文之限制。且原判決逕認雙方欠缺訂約之認識，卻未就雙方訂立系爭清運條款之緣由、地位予以審究，顯有不備理由之違法。況原判決一面肯認系爭清運條款具被上訴人義務承諾之性質，卻再稱雙方欠缺訂約之認識，非無理由矛盾之嫌。
(三)地下掩埋物本具有一定數量、體積大小等不確定性，則兩造間應係已預見此點，則清運之方法、清運費用由上訴人代為清運後而為特定，再向被上訴人請求，應屬雙方締約之真意範圍，無違經驗及論理法則。是系爭清運條款所載清運責任之真意，非僅指清運地下掩埋廢棄物之行為，而亦包含由上訴人代清運後原土地所有權人即被上訴人所應支付之清運費用。原判決僅持系爭清運條款之文義，任意推解致失真意，就兩造訂立系爭清運條款之緣由及斯時相關法規範均漏未審酌，應屬適用法規不當之違背法令。
(四)系爭清運條款縱未載明清償期，惟此情亦非不得準用民法第315條規定，就清償期此屬契約要素中較細節性之事項以本件清運責任性質為補充解釋，且縱無法依債之性質決定，依該條規定債權人亦得隨時請求清償，以續為履行兩造間行政契約關係。且被上訴人於101年12月13日收受101年11月會勘紀錄迄上訴人請其繳納代為清運費用前，均未對清運責任表達異議，堪認至遲於101年12月間雙方已就被上訴人應負之清運義務，對其清償之條件更為補充討論以具體之。故上訴人於104年7月27日發函予被上訴人，並請其於104年9月30日前繳納清運費用，應屬於法有據。原判決誤引民法第229條第2項規定作為本件清運責任清償期之依據，將民法就清償期及給付遲延責任相關規定予以混淆，並執此為上訴人不利之認定，認事用法實有嚴重違誤。且原判決無非係強求上訴人需先通知原地主，並於通知後仍不履行始得依民法債務不履行等規定辦理，完全無視本件區段徵收之公共利益性，亦未將誠信原則、公平正義原則、比例原則涵攝在內，其不當限縮上訴人依系爭清運條款之請求，顯有違背法令之違法。
(五)不當得利之利益與損害變動間，非以行為人或受益人之主觀利益為判斷標準，換言之，受益人客觀、現實上是否享有利益，而該利益導致他人受有損害，且受益人並無法律上原因享有該利益，則受益人自應返還該利益，此始為不當得利制度之本質。原判決以上訴人成為土地所有權人後，係為改善自己土地之行為、並非為被上訴人之利益等語，否認被上訴人因而受有利益，已係持受益人或行為人之主觀角度，不當限縮不當得利之利益客觀性的要件。且求償型不當得利類型，即他人清償免除其債務而受利益，致他人受有損害之情形，向為學者及實務肯認，原判決未明辨上訴人與被上訴人間利益不當流動狀態，就求償型受益人係消極受有利益亦當有成立不當得利之可能漏未評價，且對於被上訴人本應於發現廢棄物時為清運之責任義務，因上訴人代為清運後直接免除此節，於理由中均未審究，實難謂無判決不備理由、適用法規不當之違法等語。
五、本院查：
(一)本件上訴人於原審訴請被上訴人給付如聲明所示之金錢，並以行政契約及公法上不當得利為其請求權基礎，是本件首需釐清者，即在於被上訴人是否因上訴人所主張之行政契約或公法上不當得利而對於上訴人負有金錢給付義務。
(二)關於行政契約部分：
1.按行政程序法第149條規定：「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」民法第229條規定：「（第1項）給付有確定期限者，債務人自期限屆滿時起，負遲延責任。（第2項）給付無確定期限者，債務人於債權人得請求給付時，經其催告而未為給付，自受催告時起，負遲延責任。其經債權人起訴而送達訴狀，或依督促程序送達支付命令，或為其他相類之行為者，與催告有同一之效力。（第3項）前項催告定有期限者，債務人自期限屆滿時起負遲延責任。」
2.查上訴人主張被上訴人負有金錢給付之契約義務，係以抵價地申請書上「申請人所有附件所列土地如經發現地下掩埋廢棄物，申請人本人願負清運責任。」之記載為據，惟查依上開記載，被上訴人僅係願負清運責任，而非給付清運費用，依上開規定，上訴人於發現廢棄物後，應先催告被上訴人履行清運義務，其未經催告，逕自清運廢棄物乙節，為原審依法確定之事實，自難認被上訴人負有遲延或債務不履行責任，則上訴人依行政契約法律關係，請求被上訴人給付清運費用及其利息，尚屬無據。上訴人所稱清運責任包括被上訴人同意上訴人可以逕自清運，再由其負擔費用等語，為無可採。又上訴人主張得準用民法第315條：「清償期，除法律另有規定或契約另有訂定，或得依債之性質或其他情形決定者外，債權人得隨時請求清償，債務人亦得隨時為清償。」之規定云云，惟查上訴人所持以主張之申請書上記載，並非金錢給付義務，已如前述，上訴人尚不得據以主張其得隨時請求清償金錢債權。
3.小結：原判決駁回上訴人關於此部分之請求，尚無判決理由不備或適用法規不當之情事。
(三)關於上訴人主張依公法上不當得利而為請求部分：
1.按區段徵收係土地公用徵收之一種方式，公用徵收取得徵收土地之性質，係國家以法律之力，以公法上單方之行政行為即行政處分，使需用土地人取得新權利，同時被徵收者之權利在與此不能兩立之限度內歸於消滅，屬原始取得；且被徵收土地之所有權人取得之補償費，其性質則係為其財產上損失之填補，與因民法上買賣契約而取得價金迥異。因此，被徵收土地所有權人對於需用土地人，不負有民法買賣契約有關物之瑕疵擔保責任或其他債務不履行之責任。再按土地徵收條例第39條第1項規定：「區段徵收土地時，應依第30條規定補償其地價。除地價補償得經土地所有權人申請，以徵收後可供建築之抵價地折算抵付外，其餘各項補償費依第31條至第34條規定補償之。」第40條規定：「（第1項）實施區段徵收時，原土地所有權人不願領取現金補償者，應於徵收公告期間內，檢具有關證明文件，以書面向該管直轄巿或縣（巿）主管機關申請發給抵價地。該管直轄巿或縣（巿）主管機關收受申請後，應即審查，並將審查結果，以書面通知申請人。（第2項）土地所有權人依前項規定申請發給抵價地時，得就其全部或部分被徵收土地應領之補償地價提出申請。（第3項)申請發給抵價地者，對其土地之權利義務，於接到該管直轄巿或縣（巿）主管機關核定發給抵價地通知時終止。……」查上訴人於100年11月21日核定發給抵價地並通知被上訴人，為原審依法確定之事實，則依上開之規定，被上訴人對於系爭土地之權利義務，於接到上開通知時業已終止，由新北市原始取得系爭土地之所有權。被上訴人對系爭土地之權利義務，既因區段徵收之核准處分及核定發給抵價地處分之通知而終止，則上訴人對於系爭土地所為之任何清理或改良，均與已非所有權人之被上訴人無涉，其不因此受有利益，則上訴人請求被上訴人依公法上不當得利之法律關係返還其所支出之清運費用，自亦屬無據。
2.又按廢棄物清理法第71條規定：「（第1項）不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向行政法院聲請假扣押、假處分。（第2項）直轄市、縣（市）主管機關或執行機關依前項規定代為清除、處理廢棄物時，得不經土地所有人、管理人或使用人同意，強制進入公私場所進行有關採樣、檢測、清除或處理等相關措施。（第3項）第1項必要費用之求償權，優於一切債權及抵押權。（第4項）直轄市、縣（市）主管機關或執行機關代為清除、處理第1項廢棄物時，得委託適當公民營廢棄物清除處理機構清除、處理之。」是可知，立法者為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，賦予直轄市、縣（市）主管機關或執行機關上開之執法權限與義務，對於不依規定清除、處理廢棄物之事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者，乃至於容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，上開機關得命限期清除處理；屆期不為清除處理時，得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用；屆期未清償者，移送強制執行；此一必要費用之求償權，優於一切債權及抵押權；此外，於代為清除、處理廢棄物時，尚得不經土地所有人、管理人或使用人同意，強制進入公私場所進行有關採樣、檢測、清除或處理等相關措施。本件上訴人主張於101年9月20日起進場鑿除地坪時，發現系爭土地地底下有大量營建廢棄物及垃圾回填，乃請求系爭土地之前所有權人償還清運之費用，惟查大量營建廢棄物及垃圾回填通常非一朝一夕可致，依上開規定，上訴人係廢棄物清理法之主管機關，本即有權限亦有義務，隨時積極稽查轄內有無不依規定清除、處理廢棄物之情事，並查明係何事業或受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者所為，而作成行政處分命其負限期清除處理義務，甚至亦得對於容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，作成行政處分命其負限期清除處理義務；而僅有在受處分人於該行政處分所定之期限內不為清除處理時，上訴人或執行機關始得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。
3.結論：上訴人於其以區段徵收而取得之系爭土地清運廢棄物，因而支出系爭費用，固受有金錢之損害，惟被上訴人已非土地所有權人，清運之利益不會歸屬被上訴人；而被上訴人對於上訴人亦並未依法令直接負有償還費用之義務，復未有依行政契約或行政處分負有償還費用之義務，則上訴人主張依公法上不當得利之法律關係，請求償還費用，於法無據，原判決駁回上訴人關於此部分之請求，核無違誤，亦無判決理由不備或適用法規不當之情事。
六、綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 3 月 12 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 陳 國 成法官 蘇 嫊 娟法官 鍾 啟 煌法官 王 碧 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 3 月 12 日
書記官 蘇 婉 婷