最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第128號上 訴 人 財政部國有財產署北區分署代 表 人 郭曉蓉訴訟代理人 龔維智 律師輔助參加人 行政院原子能委員會代 表 人 謝曉星訴訟代理人 郭立偉
黃俊華台俊傑被 上訴 人 周國在
周武欽周美霞賴思堯劉崇堅蘇哲璋羅蔡春梅曾郁文共 同訴訟代理人 余敏長 律師上列當事人間國有財產法事件，上訴人對於中華民國107年11月29日臺北高等行政法院106年度訴字第7號判決，提起上訴，關於原判決不利於上訴人部分，本院判決如下：
主 文原判決主文第一項暨該訴訟費用部分均廢棄。
上開廢棄部分，被上訴人在第一審之訴駁回。
廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、上訴人之代表人由黃偉政變更為郭曉蓉，茲據其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、上訴人（原財政部國有財產局臺灣北區辦事處，於民國102年1月1日起更名為財政部國有財產署北區分署）依臺北高等行政法院（下稱原審）101年度訴字第25號判決（下稱前案判決）意旨，按92年3月26日修正發布之放射性污染建築物事件防範及處理辦法（下稱92年處理辦法，原名稱為「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」）第15條第1項規定，以103年10月27日台財產北處字第10300274980號函（下稱103年10月27日函）通知被上訴人倘有意承購附表所示房地（下稱系爭房地），應於文到後6個月內辦理，並敘明國有輻射污染建築物及其基地之計價方式及估價標準。嗣被上訴人以104年3月30日承購書向上訴人表示，依前案判決意旨，本件應按原讓售價格計價。經上訴人以104年4月9日台財產北處字第10400085420號函（下稱系爭函文）復被上訴人，倘有意申請承購系爭房地，仍請依103年10月27日函，於期限內填妥、用印「承購國有非公用不動產申請書」，並檢附相關證明文件洽辦申購事宜，屆時上訴人將依相關規定審辦，倘逾期未辦，上訴人將不予受理。被上訴人不服系爭函文，訴經財政部104年6月8日台財訴字第10413928590號訴願決定不受理，乃提起行政訴訟，經原審104年度訴字第1070號判決撤銷上開訴願決定，著由財政部實體審理，另為適法之決定。嗣經財政部105年11月7日台財法字第10513005780號訴願決定（下稱訴願決定）駁回後，被上訴人再提起行政訴訟，求為判決：「㈠先位聲明：訴願決定及系爭函文均撤銷。被告（即上訴人，下同）應作成准予原告（即被上訴人，下同）按附表所示之原讓售價格計價買回系爭房地之行政處分；㈡備位聲明：確認原告對被告按附表所示之原讓售價格買回系爭房地之買回權存在。」經原審認定被上訴人所提先位之訴為無理由而駁回，所提備位之訴為有理由而准許，於原判決主文諭知：「一、確認原告對被告按附表所示之原讓售價格買回附表所示房地之買回權存在。二、原告其餘之訴駁回。三、訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。」上訴人不服原判決，提起上訴（至於被上訴人就原判決對其不利部分，並未提起上訴）。茲就原判決不利於上訴人部分為判決（上訴人就原判決對其有利部分所提起之上訴，本院則另為裁定）。
三、被上訴人起訴之主張、上訴人於原審之答辯及聲明、輔助參加人（下稱參加人）於原審之陳述，均引用原判決所載。
四、原判決認定被上訴人所提備位之訴為有理由（即上訴人敗訴部分），係略以：參加人依81年12月16日核定「輻射污染建築物之處理原則」（下稱系爭處理原則）及83年6月1日訂定發布之「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」（下稱83年處理辦法）第10條第1項規定收購系爭房地，且系爭房地所在之民生別墅社區業經參加人於83年8月10日評定為「宜予拆除重建」，故83年處理辦法第15條第1項所載「本辦法施行前已收購及依第10條第1項收購之輻射污染建築物」「經主管機關評定宜予拆除重建」之法定要件於83年8月10日已經成就，被上訴人即已取得按原讓售價格價購收回系爭房地之權利，參加人有依上開規定通知被上訴人是否申請承購之義務。又參加人雖稱其已分別於86年9月18日、同年月22日依83年處理辦法第15條第1項規定，以（86）會輻專字第18904號、（86）會輻專字第19327號函（下合稱系爭通知函）通知被上訴人，係以掛號郵寄，郵寄前為確認居民實際戶籍地址，曾先後洽請臺北市中山區戶政事務所及臺北市政府警察局提供戶籍資料，經確認後據以寄發等情，然為被上訴人所否認，而參加人亦自承因經過十數年時間，相關證據資料僅剩參加人發函以掛號郵寄通知被上訴人購回函稿影本，其餘因檔案保管時效因素，已不復保存，實難證明有無合法送達等語。前案判決亦以參加人無論是否有將系爭通知函合法送達被上訴人，因86年11月5日「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」（下稱86年處理辦法）之修正，上訴人均負有再次通知被上訴人於期限內買回系爭房地之義務，而上訴人無法證明其已將88年2月5日台財產北處字第88003234號函（下稱再次通知函）合法送達予被上訴人為由，判命上訴人應依92年處理辦法第15條第1項規定通知被上訴人得於6個月內申請承購系爭房地，自應受其拘束，且上訴人亦依前案判決意旨，以103年10月27日函通知被上訴人倘有意承購系爭房地，應於文到6個月內辦理，而被上訴人復於104年3月30日向上訴人提出承購書，表示願意依原讓售價格買回，亦已符合處理辦法第15條第1項所規定之6個月期限，堪認被上訴人確得享有按原讓售價格買回之權利，被上訴人備位請求確認被上訴人對上訴人按附表所示之原讓售價格買回系爭房地之買回權存在，即有理由等詞，為其判斷之基礎。
五、上訴意旨略以：㈠83年處理辦法係屬行政命令性質，且觀諸其修正理由可知，83年處理辦法第15條第1項顯牴觸國有財產法第28條規定，依憲法第172條及中央法規標準法第11條規定，自屬無效。況修正發布之86年處理辦法第15條第1項已將「依原讓售價格價購」刪除，輻射污染建物之處分回歸法律範疇，依國有財產法相關規定辦理移交及讓售，從而原所有權人請求按原讓售價格價購系爭房地，已失其法律依據。㈡國有財產僅有公用財產及非公用財產兩種，原判決所謂「因是類建築物之來源本質特殊而設之特別規定」之見解，此類國有財產性質究竟為何？係屬特別規定所憑之法律依據又為何？原審均未具體論述，已有理由不備之顯然違法。又83年處理辦法僅為參加人發布之行政命令，自不能牴觸國有財產法，已如前述，故原判決以83年處理辦法第15條第1項規定係因建築物來源本質特殊而設之特別規定為其理論依據，排除國有財產法之適用，顯有行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規或適用不當及同條第2項第6款判決不備理由之違背法令。㈢參加人倘無變更原條文「依原讓售價格價購」之意思，理應將該文字予以保留，且參加人亦表明86年處理辦法第15條第1項既將「原讓售價格」之文字刪除，原所有權人即不得依原讓售價格購回。原判決未詳予審酌上訴人及參加人之主張，逕自臆測遽認83年處理辦法第15條第1項雖於86年11月5日修正，而其修正僅係參加人收購之建築物及土地之管理權人變更及通知義務機關之變更而已，並無變更原建築物及土地所有權人買回價格之意涵，明顯與訂定處理辦法之權責機關即參加人之法律意見相悖等語。
六、本院查：㈠按行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認
公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」可知，行政訴訟之確認訴訟類型，不限於確認行政處分無效、或確認已解消之行政處分為違法，尚包括公法上法律關係成立或不成立（存在或不存在）之確認訴訟類型。公法上法律關係之成立（存在），有直接基於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者。所謂「公法上法律關係」乃指在特定事件中，依公法所成立之法律上關聯，於權利主體相互間，或權利主體與物之間，因具體之生活事實而適用法規，所產生之法律的關係。只要當事人有即受確認之法律上利益時，並不以整體法律關係為限，因某法律關係之存在而派生的獨立權利、義務，亦得作為確認訴訟的對象。
㈡行政院為因應國內發生罕見建築物遭受輻射污染之公害事件
，維護居民健康並積極提供解決方案，於81年12月16日核定系爭處理原則。參加人為保障居民健康、維護公共安全，乃積極介入採取各項善後措施，而為使是類事件能有一制度化的共同處理方式，亟須依輻射公害之特殊性，建立具體明確之法令規範，以為專責處理此輻射公害事件之依據，經審酌各種相關法令規定及系爭處理原則，擬具「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」報奉行政院，案經行政院核定後，於83年6月1日發布施行（即83年處理辦法）。按83年處理辦法第10條第1項規定：「輻射污染建築物於發現污染時之年劑量達15毫西弗（1.5侖目）以上，不適宜繼續長期居住者，該戶建築物所有權人、區分所有權人或共有人，得向主管機關申請依合理價格收購該戶建築物或建築物及土地；或補助改善工程所需費用之半數。」第15條第1項規定：「本辦法施行前已收購及依第10條第1項收購之輻射污染建築物，如經主管機關評定宜予拆除重建者，原所有權人得依主管機關通知於行政院專案核准之次日起6個月內，向主管機關申請依原讓售價格價購該戶建築物或建築物及土地。……」其後83年處理辦法第15條第1項於86年11月5日修正為：「本辦法施行前已收購及依第10條第1項規定收購之輻射污染建築物，經依前條第3項規定專案核准放寬其限制拆除重建者，主管機關應將房地變更為非公用財產移交財政部國有財產局接管，由該局通知原所有權人於6個月內申請承購；所有權人逾期未申請者，由該局依法處理。」（即86年處理辦法）嗣因游離輻射防護法於91年1月30日制定公布，並經行政院發布自92年2月1日施行，參加人乃依游離輻射防護法第23條第1項、第24條第4項及第25條第3項規定之授權，於92年3月26日將原訂定之「輻射污染建築物事件防範及處理辦法」更名為「放射性污染建築物事件防範及處理辦法」，並將原條文有關「輻射污染」均修正為「放射性污染」。
㈢上訴人依前案判決意旨，按92年處理辦法第15條第1項規定
，以103年10月27日函通知被上訴人倘有意承購系爭房地，應於文到後6個月內辦理，並敘明國有輻射污染建築物及其基地之計價方式及估價標準。嗣被上訴人以104年3月30日承購書向上訴人表示，依前案判決意旨，本件應按原讓售價格計價。經上訴人以系爭函文回復被上訴人，倘有意申請承購系爭房地，仍請依103年10月27日函，於期限內填妥、用印「承購國有非公用不動產申請書」，並檢附相關證明文件洽辦申購事宜，屆時上訴人將依相關規定審辦，倘逾期未辦，上訴人將不予受理等情，為原審依卷證資料及調查所得而依法確定之事實。原審因認：系爭房地經參加人收購，並於83年8月10日評定宜予拆除重建，而成就83年處理辦法第15條第1項之法定要件，被上訴人已取得按原讓售價格價購收回系爭房地之權利，並參加人有依上開規定通知被上訴人是否申請承購之義務，無論參加人是否有將系爭通知函合法送達被上訴人，因86年處理辦法之修正，上訴人均負有再次通知被上訴人於期限內買回系爭房地之義務，而上訴人無法證明已將再次通知函合法送達予被上訴人，經上訴人依前案判決意旨，以103年10月27日函通知被上訴人倘有意承購系爭房地，應於文到6個月內辦理，而被上訴人復於104年3月30日向上訴人提出承購書，表示願意依原讓售價格買回，已符合處理辦法第15條第1項所規定之6個月期限等由，乃以原判決確認被上訴人對上訴人按附表所示之原讓售價格買回系爭房地之買回權存在，固非無見。惟查，觀諸83年處理辦法、86年處理辦法及92年處理辦法第15條第1項之規定，所賦予原讓售建築物及土地所有權人之公法上買回權，均係由參加人或上訴人通知原所有權人得於6個月內申請承購，可知此一公法上買回之法律關係發生與否，係直接視申請人是否具有購回權及已否行使其權利而定。而系爭通知函、再次通知函，及上訴人依前案判決意旨所為之103年10月27日函，通知原所有權人於6個月內行使買回權，揆其性質應僅為單純之觀念通知，並未因此發生公法上買回之法律關係。前案判決係因未能證明系爭通知函、再次通知函已合法送達被上訴人，致不生通知被上訴人於期限內申請承購系爭房地之效力，乃命上訴人應依92年處理辦法第15條第1項規定，通知被上訴人得於6個月內申請承購系爭房地。而因92年處理辦法第15條第1項業將83年處理辦法第15條第1項「依原讓售價格價購」之規定刪除，則本件自無再適用舊法「依原讓售價格價購」行使買回權之餘地，從而上訴人以103年10月27日函通知被上訴人倘有意承購系爭房地，應於文到後6個月內辦理，並敘明國有輻射污染建築物及其基地之計價方式及估價標準，已符合前案判決意旨及92年處理辦法第15條第1項「通知原所有權人於6個月內申請承購」之規定。雖被上訴人在收受上訴人103年10月27日函之6個月內，於104年3月30日向上訴人申請承購系爭房地，然被上訴人係表示按原讓售價格計價而買回系爭房地，此除與上訴人103年10月27日函所敘明被上訴人應按國有輻射污染建築物及其基地之計價方式及估價標準予以買回系爭房地外，亦核與92年處理辦法第15條第1項（已刪除83年處理辦法第15條第1項「依原讓售價格價購」）之規定未合，則原判決主文第一項諭知：「確認原告對被告按附表所示之原讓售價格買回附表所示房地之買回權存在」，即有適用法規不當之違誤。
㈣綜上所述，上訴意旨指摘原判決此部分違誤，求予廢棄，為
有理由；且依原審確認之事實，本院已可自為判決，爰將此部分原判決廢棄，並駁回被上訴人此部分第一審之訴。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 3 月 12 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 蕭 惠 芳法官 林 欣 蓉法官 高 愈 杰法官 曹 瑞 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 3 月 12 日
書記官 莊 子 誼