最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第135號上 訴 人 洪石和訴訟代理人 蔣瑞琴 律師
林石猛 律師戴敬哲 律師被 上訴 人 財政部中區國稅局代 表 人 宋秀玲上列當事人間申請重開行政程序事件，上訴人對於中華民國106年12月6日臺中高等行政法院106年度訴字第189號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人代表人由蔡碧珍變更為宋秀玲，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、上訴人民國80至84年度均未依規定辦理綜合所得稅結算申報，經法務部調查局臺北市調查處（下稱臺北市調處）查得上訴人以教授氣功向學員收取學費涉嫌逃漏稅捐，移財政部臺北市國稅局（下稱北市國稅局）審理，並通報被上訴人（原財政部臺灣省中區國稅局）核定上訴人80至84年度其他所得新臺幣（下同）14,516,784元、61,696,048元、266,032,931元、372,820,129元及606,837,922元（85年度部分，係由北市國稅局對上訴人配偶游美容為補稅及裁處罰鍰處分），另併計上訴人與其配偶游美容各該年度利息及營利所得、游美容83及84年度租賃所得380,184元及1,823,512元，歸課核定上訴人80至84年度綜合所得總額14,906,460元、62,102,433元、268,096,323元、380,640,391元及614,354,030元，補徵應納稅額5,255,189元、24,094,072元、106,263,177元、149,128,052元及242,828,026元，並分別裁處罰鍰5,186,300元、24,008,000元、106,263,100元、149,128,000元及242,753,200元（均計至百元止，關於前揭81年度罰鍰部分參見被上訴人85年12月19日86年度財綜所第00000000號處分書【下稱85年12月19日處分書】）。上訴人就其他所得、租賃所得及罰鍰部分不服，申請復查，經被上訴人88年5月7日中區國稅法字第880025398號復查決定（下稱88年5月7日復查決定），追減81、83及84年度其他所得703,535元、19,728,557元、124,852,133元及罰鍰281,400元、7,891,400元、49,940,800元，其餘未予變更。上訴人提起訴願，經財政部89年1月14日台財訴字第0881351899號訴願決定（下稱89年1月14日訴願決定），將原處分（復查決定【即88年5月7日復查決定】）撤銷，由被上訴人另為處分。被上訴人89年11月27日中區國稅法字第890068692號重核復查決定（即第1次重核復查決定），再核減83及84年度租賃所得362,860元及1,066,603元，變更核定80至84年度綜合所得總額為14,906,460元、61,398,898元、268,096,323元、360,548,974元，及488,435,294元與罰鍰為5,186,300元、23,726,600元、106,263,100元、141,233,800元及192,811,100元。上訴人提起訴願，經財政部90年9月5日台財訴字第0900005102號訴願決定（下稱90年9月5日訴願決定）：原處分（復查決定【即第1次重核復查決定】）關於其他所得及罰鍰部分均撤銷，由被上訴人另為處分，其餘（租賃所得部分）訴願駁回。被上訴人就上訴人80至84年度其他所得及罰鍰部分，以92年8月19日中區國稅法二字第0920057947號重核復查決定（下稱第2次重核復查決定），變更核定各該年度其他所得為14,516,784元、60,992,513元、265,996,931元、349,059,500元、481,425,789元，及罰鍰5,186,300元、23,726,600元、106,248,700元、139,620,900元、192,587,100元。上訴人提起訴願，遭財政部93年2月3日台財訴字第0920066900號訴願決定（下稱93年2月3日訴願決定）駁回，遂提起行政訴訟，經原審93年度訴字第131號判決：「復查決定（即第2次重核復查決定）及訴願決定關於上訴人80、82、83及84年度其他所得及罰鍰部分均撤銷。上訴人其餘之訴駁回。」上訴人就81年度其他所得及罰鍰部分，提起上訴，經本院95年度判字第2066號判決駁回確定。上訴人多次提起再審，分別經本院97年度判字第935號及99年度判字第862號判決駁回其再審之訴在案。嗣上訴人於104年11月24日向被上訴人申請依行政程序法第117條及第128條第1項第2款、第3款規定重開行政程序，請求被上訴人撤銷第2次重核復查決定關於81年度其他所得及罰鍰部分，經被上訴人所屬苗栗分局以105年2月22日中區國稅苗栗綜所字第1050050581號函（即原處分）否准其申請。上訴人循序提起行政訴訟，聲明：⑴撤銷訴願決定及原處分。⑵被上訴人應准予重開行政程序。⑶撤銷被上訴人第2次重核復查決定關於上訴人81年其他所得及罰鍰部分。⑷撤銷被上訴人85年12月19日處分書。經原審以原判決駁回。
上訴人仍不服，遂提起本件上訴，聲明請求：原判決廢棄；訴願決定及原處分撤銷；被上訴人應准予重開行政程序，並撤銷被上訴人第2次重核復查決定關於上訴人81年綜合所得稅課稅處分及罰鍰部分，及被上訴人85年12月19日處分書。
三、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠行政程序法第128條規定係針對於法定救濟期間經過後，已發生形式確定力之行政處分，為保護相對人或利害關係人之權利及確保行政合法性所為之例外規定。而所謂「法定救濟期間經過後」，係指行政處分因法定救濟期間經過後，不能再以通常之行政救濟途徑，予以撤銷或變更，而發生形式確定力者。故未經行政法院實體判決確定之行政處分，固符合行政程序法第128條規定者，相對人或利害關係人固得依前揭規定申請重新進行行政程序；若經行政法院實體判決確定之行政處分者，因已生判決之既判力，且行政訴訟法對行政法院確定判決復定有再審之救濟程序，如其主張申請重開行政程序之事由，既得循再審程序謀求救濟，則不在得依前揭規定申請重開行政程序之範疇。上述程序重開規定乃係在一般行政救濟途徑以外，另設之特別救濟途徑，其目的在調和法之安定性與目的性之衝突，以保護相對人或利害關係人之權益並確保行政處分之合法性。其既屬「特別救濟途徑」，本諸例外從嚴之原則，該條所謂「法定救濟期間經過後」，自應認係指行政處分因法定救濟期間經過後，不能再以通常之救濟途徑，加以撤銷或變更，而發生形式確定力者而言。如當事人或利害關係人已依法提起行政救濟，無論在行政救濟程序中或已終結，均應依行政救濟之程序進行及定其效果，自無再許其另闢蹊徑申請程序重開之理，否則不但有違訴訟經濟原則，亦使行政處分存續力與法院判決既判力產生衝突，顯不符程序重開之本旨，此為本院一致之見解。㈡上訴人80至84年度均未依規定辦理綜合所得稅結算申報，經臺北市調處查得上訴人以教授氣功向學員收取學費涉嫌逃漏稅捐，移北市國稅局審理，並通報被上訴人核定上訴人其中81年度其他所得為61,696,048元，歸課核定其81年度綜合所得總額為62,102,433元，補徵應納稅額24,094,072元，並裁處罰鍰24,008,000元。上訴人就其他所得及罰鍰部分不服，申請復查，經被上訴人以88年5月7日復查決定追減上訴人81年度其他所得703,535元，其餘部分未予變更。上訴人提起訴願，經財政部89年1月14日訴願決定撤銷原處分（復查決定【即88年5月7日復查決定】），由被上訴人另為處分。被上訴人以89年11月27日第1次重核復查決定，變更核定81年度綜合所得總額61,398,898元與罰鍰為23,726,600元。上訴人再提起訴願，經財政部90年9月5日訴願決定，將原處分（即第1次重核復查決定）關於81年度其他所得及罰鍰部分撤銷，由被上訴人另為處分。被上訴人就上訴人80至84年度其他所得及罰鍰部分，以92年8月19日第2次重核復查決定，變更核定上訴人81年度其他所得60,992,513元及罰鍰23,726,600元。上訴人提起訴願遭財政部93年2月3日訴願決定駁回後，提起行政訴訟，經原審93年度訴字第131號判決：復查決定（按即第2次重核復查決定）及訴願決定關於核定上訴人80、82、83及84年度其他所得及罰鍰部分均撤銷，其餘部分駁回。上訴人就受敗訴判決部分，即被上訴人核定上訴人81年度其他所得60,992,513元，及罰鍰23,726,600元部分提起上訴，經本院95年度判字第2066號判決上訴駁回而告確定。上訴人不服，多次提起再審，分別經本院97年度判字第935號及99年度判字第862號判決駁回其再審之訴。是被上訴人就上訴人所為上開81年度其他所得及罰鍰之處分，業經行政法院實體判決確定，已生判決之既判力，且上訴人復兩度對該確定判決提起再審，惟均遭本院判決駁回其再審之訴在案，揆諸前揭說明，上訴人依法自不得再對被上訴人就其所為上開81年度其他所得及罰鍰之處分，申請重開行政程序，已甚明確。㈢行政程序法第117條係規定於法定救濟期間經過後之違法行政處分，原處分機關或其上級機關得撤銷其全部或一部之職權行使，並非規定行政處分相對人或利害關係人得請求原處分機關或其上級機關撤銷違法行政處分之全部或一部。再違法行政處分於法定救濟期間經過前，行政處分相對人或利害關係人得對違法行政處分提起行政爭訟請求撤銷，於法定救濟期間經過後，如有行政程序法第128條第1項所定各款事由，得請求程序再開（向原作成處分機關請求）外，如許其有得請求原處分機關或其上級機關撤銷之公法上權利，則訴願法上之提起訴願及行政訴訟法上之起訴法定不變期間，即失其意義。是行政程序法第117條規定並未賦予行政處分相對人或利害關係人有請求原處分機關或其上級機關撤銷違法行政處分之全部或一部之公法上請求權。因而，上訴人依據行政程序法第117條請求作成撤銷系爭處分，其性質上僅為促使被上訴人發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，被上訴人未依其請求而發動職權，上訴人無從主張其有權利或法律上利益受損害，上訴人對被上訴人顯無公法上請求權，其據此提起課予義務訴訟，並無訴訟權能。茲上訴人於104年11月24日向被上訴人申請依行政程序法第117條及第128條第1項第2款、第3款規定重開行政程序，並撤銷被上訴人就其所為上開81年度其他所得及罰鍰之處分，經被上訴人以原處分否准其申請，依法核無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤。㈣另按行政程序法第129條規定，再參酌同法第128條規定可知，行政程序重開之決定可分為兩個階段，第1階段為是否准予重開之決定，第2階段為重開之後，作成將原處分撤銷、廢止或仍維持原處分之決定。若行政機關第1階段認為行政程序重開之申請不符合法定要件，而予以拒絕，即不生第2階段之問題。上訴人申請行政程序重開，既不符合行政程序法第128條之法定要件，即無再進一步審查是否具備同條項第2款及第3款之「新事實」、「新證據」之餘地，是上訴人訴請撤銷被上訴人就其所為上開81年度其他所得及罰鍰之處分，即屬無據。另上訴人聲明請求判決撤銷被上訴人85年12月19日處分書部分，因被上訴人此項處分，於財政部89年1月14日訴願決定將之撤銷時，已溯及失其效力，上訴人此部分之聲明係屬贅載。從而，上訴人就此已不存在之處分申請重開行政程序，亦屬顯無理由，不應准許等語，駁回上訴人在原審之訴。
五、本院查：
(一)行政程序法第128條規定：「（第1項）行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限：具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。（第2項）前項申請，應自法定救濟期間經過後3個月內為之；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算。但自法定救濟期間經過後已逾5年者，不得申請。」第129條規定：「行政機關認前條之申請為有理由者，應撤銷、廢止或變更原處分；認申請為無理由或雖有重新開始程序之原因，如認為原處分為正當者，應駁回之。」前揭規定係針對已不可爭訟之行政處分，在一定條件下，請求行政機關重新進行行政程序，以決定撤銷或廢止原行政處分。準此，行政程序重開之要件如下：㈠處分之相對人或利害關係人得提出申請；㈡須向管轄行政機關提出重新進行程序之申請；㈢須具備行政程序法第128條第1項所列之各款事由；㈣申請人須於行政程序或救濟程序中非基於重大過失而未主張此等事由；㈤依情形應自法定救濟期間經過未逾3個月或自法定救濟期間經過未逾5年內提出。而行政程序重新進行之決定可分為兩個階段，第1階段准予重開，第2階段重開之後作成決定將原處分撤銷、廢止或仍維持原處分。若行政機關第1階段即認為重開不符合法定要件，而予以拒絕，即無第2階段之程序。又上述行政程序法第128條固係針對於法定救濟期間經過後，已發生形式確定力之行政處分，為保護相對人或利害關係人之權利及確保行政合法性所為之例外規定；惟行政處分提起行政救濟經行政法院實體判決確定者，因已生判決之既判力，且行政訴訟法對行政法院確定判決復定有再審之救濟程序，是經行政法院實體確定判決維持之行政處分，當事人再為之爭執，若屬得循行政訴訟再審程序請求救濟者，即非屬得依行政程序法第128條規定申請重開行政程序之範疇。至依行政程序法第128條第1項但書：「但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限」之規定，固得認本條所規定得請求重開行政程序之確定行政處分，非僅限於未循一般行政救濟程序為救濟者，然尚無從據之而排除上述本於確定判決既判力理論於本條之適用。
(二)原判決就有關被上訴人核定上訴人81年度其他所得60,992,513元，及罰鍰23,726,600元部分，經其不服提起行政訴訟後，遭原審以93年度訴字第131號判決駁回其此部分之訴，並經本院以95年度判字第2066號判決駁回其上訴而告確定。又上訴人2次提起再審，亦分經本院97年度判字第935號及99年度判字第862號判決駁回其再審之訴在案，為原判決依法確定之事實（參見原判決第29～30頁）。據上可知上訴人上開81年度其他所得及罰鍰之處分，業經本院為實體判決確定，已生判決之既判力，且上訴人復兩度對該確定判決提起再審，惟均遭本院判決駁回其再審之訴。揆諸前揭說明，上訴人主張其依行政程序法第128條第1項規定申請行政程序重開，自須符合該條規定之要件始有第1階段准許行政程序重開之情。原判決因認上訴人依法不得再對被上訴人就其所為上開81年度其他所得及罰鍰之處分，依行政程序法第128條規定申請重開行政程序，核與卷證資料相符，亦無違證據法則及論理法則，於法並無違誤。上訴意旨猶以其主觀之法律意見指摘原判決有適用行政程序法第128條第1項不當之違法云云，難認可採。又原判決敘明上訴人既因不符合行政程序法第128條申請程序重開之法定要件，被上訴人以原處分拒絕其申請，即無不合，並無再進一步審查是否具備同條項第2款及第3款之「新事實」、「新證據」之餘地，則上訴人訴請撤銷被上訴人就其所為上開81年度其他所得及罰鍰處分，即無所據，並無不合。上訴意旨主張原判決有不備理由之違法云云，亦不足取。
(三)又人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，行政訴訟法第5條第2項固定有明文。然所謂「依法申請之案件」，係指人民依據法令之規定，有向機關請求就某一特定具體之事件，為一定處分之權利者而言；至同法第5條第1項規定所謂「應作為而不作為」，係指行政機關對於人民之申請負有法定作為義務，卻違反此一作為義務而言。是法令如僅係規定行政機關之職權行使，因其並非賦予人民有公法上請求行政機關為行政處分之權利，人民之請求行政機關作成行政處分，性質上僅是促使行政機關發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，行政機關對該請求之人民並不負有作為義務，即令其未依其請求而發動職權，該人民無從主張其有權利或法律上利益受損害。查行政程序法第117條規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。」本條係規定於法定救濟期間經過後之違法行政處分，原處分機關或其上級機關得撤銷其全部或一部違法行政處分之職權行使，並未賦予人民得請求行政機關自為撤銷違法行政處分之請求權，法意甚明。故人民依上開規定請求行政機關作成撤銷原違法行政處分之行政處分，性質上僅是促使行政機關為職權之發動，行政機關雖未依其請求而發動職權，人民亦無從主張其有權利或法律上利益受損，循行政爭訟程序請求行政機關自為撤銷行政處分。
(四)承上，上訴人根據行政程序法第117條請求作成撤銷被上訴人所為上開81年度其他所得及罰鍰處分，其性質上僅是促使被上訴人發動職權，並非屬於「依法申請之案件」，被上訴人未依其請求而發動職權，上訴人無從主張其有權利或法律上利益受損害。是上訴人既無得以訴請被上訴人自為撤銷違法行政處分之公法上請求權存在，則據此提起課予義務訴訟主張，已難認有據。原判決以上訴人此項請求，經被上訴人以原處分否准其申請，於法並無不合，乃駁回其訴之結論，並無違誤。上訴意旨猶執其主觀之法律意見，曲解上開法律規定，據以主張其得依行政訴訟法第5條規定提起課予義務訴訟，主張原判決此部分違背法令云云，殊不足採。
(五)再按稅捐稽徵法第28條第1項及第2項之退稅請求權，與行政程序法第128條第1項之程序重開請求權，係各自獨立，而為不同之請求權，在行政訴訟法上亦屬不同之訴訟標的。原判決以上訴人係依據行政程序法第128條第1項規定，向被上訴人申請重開前處分之行政程序，及依行政程序法第117條規定為本件請求，認其申請於法未合，業如前述。上訴人並未指明其有依稅捐稽徵法第28條第2項規定向被上訴人申請退還溢繳稅款之事證，則難認其有依該規定為請求權基礎為本件請求。是原判決未就上訴人是否符合稅捐稽徵法第28條第2項之退稅要件予以審究，及未敘明不採之理由，即無不合。上訴意旨以其曾於訴願及原審皆有將稅捐稽徵法第28條第2項列為請求權基礎或攻擊方法，原審縱認上訴人不合行政程序法第128條要件，仍應審酌上訴人是否符合稅捐稽徵法第28條第2項要件，惟原判決對此未置一詞，有判決不備理由之違法云云，核無所據，要非可採。
(六)至有關上訴人聲明請求撤銷被上訴人85年12月19日處分書部分，茲由原判決認定事實可知，財政部89年1月14日訴願決定固為「撤銷原處分，由原處分機關另為處分」，惟該所謂「原處分」乃係指被上訴人88年5月7日復查決定，而有關上訴人81年度其他所得及罰鍰部分之核課處分，原為61,696,048元（綜合所得總額為62,102,433元）及24,008,000元，上訴人就其他所得及罰鍰不服，申請復查，經被上訴人88年5月7日復查決定追減81年度其他所得703,535元及罰鍰281,400元（即變更為81年度綜合所得總額61,398,898元及罰鍰23,726,600元），茲經上訴人提起訴願後，前揭被上訴人88年5月7日復查決定遭財政部89年1月14日訴願決定撤銷，著由被上訴人另為處分（參見原處分卷第30～39頁）。嗣經被上訴人第1次重核復查決定，變更核定81年度綜合所得總額61,398,898元及罰鍰23,726,600元。上訴人復提起訴願，經財政部90年9月5日訴願決定將被上訴人第1次重核復查決定關於81年度其他所得及罰鍰部分遭撤銷，著由被上訴人另為處分（參見原處分卷第13～29頁）。被上訴人乃以第2次重核復查決定變更核定81年度其他所得為60,992,513元及罰鍰23,726,600元。上訴人不服，提起訴願遭駁回，迭經提起行政訴訟，亦分經原審及本院判決駁回確定在案。依上可知，被上訴人85年12月19日處分書係就上訴人81年度之綜合所得稅所為之原裁處罰鍰處分24,008,000元，終遭被上訴人追減281,400元確定，故該被追減部分之原處分因已被撤銷而不存在，始有溯及失效之問題，則此部分裁罰處分既已失效，上訴人猶主張撤銷，即屬無權利保護之必要，應予駁回。至被上訴人85年12月19日處分書有關裁處罰鍰23,726,600元部分，該原裁罰處分仍屬存在，原判決誤認被上訴人85年12月19日處分書已溯及失效，故上訴人此部分聲明係屬贅載，其申請重開行政程序，顯無理由。惟如前所述，上訴人依據行政程序法第128條及第117條提起本件課予義務訴訟，均屬於法不合，是其此部分請求撤銷被上訴人85年12月19日處分書關於裁處罰鍰23,726,600元部分，亦無所據，應併予駁回。原判決關於此部分之駁回理由，固有未洽，惟駁回請求之結論則無二致，仍應予以維持。
(七)再依行政訴訟法第107條第3項規定：「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」如前所述，原判決依上訴人所述事實，認其於原審所提起之前揭訴訟，核屬明確無須調查，且其法律上之主張亦顯無理由，而依前揭規定，不經言詞辯論，逕以判決駁回，亦屬於法無違。上訴意旨據此指摘原判決違法，核屬其主觀之法律意見，難認為有理由。另依行政訴訟法第253條第1項規定：「最高行政法院之判決不經言詞辯論為之。但有下列情形之一者，得依職權或依聲請行言詞辯論：法律關係複雜或法律見解紛歧，有以言詞辯明之必要。涉及專門知識或特殊經驗法則，有以言詞說明之必要。涉及公益或影響當事人權利義務重大，有行言詞辯論之必要。」言詞辯論應於上訴聲明之範圍內為之。查本件所涉法律關係並不複雜，亦不涉專門知識，雖影響上訴人權利義務重大，但事證明確，相關之法律適用已經本院說明如上，並無上述各款規定之情形，無行言詞辯論之必要，併此說明。
(八)綜上所述，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴意旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 3 月 12 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 胡 方 新法官 王 俊 雄法官 林 妙 黛法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 3 月 12 日
書記官 陳 映 羽