最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第258號上 訴 人 臺中市政府代 表 人 盧秀燕訴訟代理人 陳漢洲 律師
柯瑞源 律師被 上訴 人 胡天賜
參 加 人 臺中市中科經貿自辦市地重劃區重劃會代 表 人 陳重熙上列當事人間市地重劃事件，上訴人對於中華民國108年7月18日臺中高等行政法院108年度訴更二字第1號判決關於其不利部分，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：鑫新平自辦市地重劃區（後更名為臺中市中科經貿自辦市地重劃區，下稱系爭重劃區）坐落於臺中市整體開發地區單元八，依上訴人民國93年6月15日府工都字第0930091958號函公布「變更臺中市都市計畫主要計畫（不包括大坑風景區）（第三次通盤檢討）（有關計畫圖、第十二期重劃區、部分體二用地、後期發展區部分）案」有關計畫書中第八章整體開發地區（原後期發展區部分）變更第三節第貳點變更內容三、本計畫整體開發地區發展優先次序原則第1項規定：「優先獎勵土地所有權人彙整開發意願，經各該開發單元範圍內私有土地所有權人1/2以上，及其土地總面積超過範圍內私有土地總面積1/2同意者，得向臺中市政府申請由該府代為擬定細部計畫，以自辦市地重劃方式開發；擬定細部計畫所需費用得列入重劃共同負擔。」嗣上訴人以95年11月13日府地劃字第0950234341號函及95年11月15日府地劃字第0950240068號函核准李錦佃等發起人成立系爭重劃區籌備會，該籌備會於95年12月8日將同意辦理細部計畫及重劃之同意書送達上訴人。該籌備會另於96年10月22日依106年7月27日修正前獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱修正前獎勵重劃辦法）第20條規定，以鑫新平字第008號函申請上訴人核定鑫新平重劃區範圍及重劃區名稱，上訴人乃以97年1月22日府地劃字第0970016303號函（下稱原處分1）核定：「……說明：……二、茲核定本重劃區（整體開發區單元八）範圍，除鑫新平社區須以都市更新方式開發外，其餘範圍界線如細部計畫草案說明書所述……，並核定重劃區名稱為『鑫新平自辦市地重劃區』。」經上訴人核算全區內同意辦理都市計畫細部計畫及參加重劃之私有土地所有權人人數為967人、同意人數占全區私有土地所有權人數53.51％、同意面積為33.7640公頃、同意面積占全區私有土地面積54.61％，已達前揭「變更臺中市都市計畫主要計畫（不包括大坑風景區）（第三次通盤檢討）（有關計畫圖、第十二期重劃區、部分體二用地、後期發展區部分）案」有關計畫書中整體開發地區（原後期發展區部分）案中，整體開發地區發展優先次序原則第1項規定，上訴人乃應系爭重劃區籌備會申請代為擬定「臺中市都市計畫（整體開發區單元八）細部計畫」草案，經依程序辦理公開展覽及辦理公開展覽說明會及提交臺中市都市計畫委員會決議後，上訴人以97年9月8日府都計字第0970205246號公告「擬定臺中市都市計畫（整體開發地區單元八）細部計畫案」計畫書、圖，並自發布日起實施。97年11月6日及12月8日系爭重劃區籌備會以鑫新平字第040號及鑫新平字第42號函檢附該單元內土地清冊、土地所有權人同意參加重劃之同意書清冊、土地所有權人意見分析統計表、徵求土地所有權人等清冊，申請上訴人核定該單元之重劃計畫書，並更名為「臺中市中科經貿自辦市地重劃區」。經上訴人書面審核該重劃區取得區內私有土地所有權人半數以上及其所有面積半數以上之同意，認為符合平均地權條例第58條之規定，乃以97年12月19日府地劃字第0970298342號函（下稱原處分2）核定重劃計畫書，交由系爭重劃區籌備會於98年3月10日起至98年4月9日止公告重劃計畫書，嗣於98年5月22日假臺中市北屯區公所召開第1次會員大會，選出理、監事成立臺中市中科經貿自辦市地重劃區重劃會，上開會議紀錄並報經上訴人以98年6月10日府地劃字第0980140854號函予以核定。被上訴人之被繼承人陳絹（下稱被繼承人）不服上訴人核定臺中市中科經貿自辦市地重劃案（下稱系爭重劃案），於98年6月6日提起訴願，經遭決定駁回，遂提起行政訴訟，原審法院認該撤銷訴訟之結果，參加人之權利或法律上利益將受損害，因於99年11月15日以裁定依職權命其獨立參加訴訟。嗣原審法院以99年度訴字第125號判決（下稱前審判決）駁回陳絹之訴。陳絹不服，提起上訴，經本院100年度判字第1790號判決（下稱原確定判決）駁回確定。陳絹於本院100年10月13日判決當日死亡，被上訴人依法聲請司法院解釋，經司法院作成釋字第739號解釋後，被上訴人提起再審之訴，經本院106年度判字第515號判決以原確定判決所適用之法令（修正前獎勵重劃辦法第8條第1項、第9條第3款、第6款、第20條第1項、第26條第1項），既經宣告為違憲，且被上訴人為司法院釋字第739號解釋之聲請人，其再審之訴為有理由，爰將原確定判決廢棄，回復至本件上訴審程序，並以本院重行審理結果，前審判決逕行適用經上開宣告為違憲之修正前同辦法規定，認訴願決定及原處分1、2均無違誤，而駁回被上訴人之訴，未及審酌修正後之獎勵重劃辦法相關規定，前審判決自屬違背法令，而應予一併廢棄等情，判決前審判決及原確定判決均廢棄，發回原審法院更為審理。嗣經原審法院106年度訴更一字第20號判決駁回被上訴人之訴後，被上訴人提起上訴，經本院以107年度判字第752號判決廢棄發回，再經原審法院依行政訴訟法第198條規定，以108年度訴更二字第1號判決(下稱原判決)原處分1（上訴人97年1月22日府地劃字第0970016303號函）及原處分2（上訴人97年12月19日府地劃字第0970298342號函）均違法、被上訴人其餘之訴駁回。上訴人就原判決於其不利部分，提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張及上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
（一）系爭重劃區籌備會已通知被繼承人出席第1次會員大會，被繼承人並出具委託書委任被上訴人出席第1次會員大會，其對上訴人核定之重劃範圍及重劃計畫書並未表示異議，則系爭重劃區籌備會之行為嗣後已得到重劃會第1次會員大會之追認，尚不因106年7月27日修正前獎勵重劃辦法第9條第3款、第6款、第20條第1項、第26條第1項規定違反法律保留原則，即認系爭重劃區籌備會之上述行為為無效行為。
（二）系爭重劃區籌備會於95年11月13日經上訴人依修正前獎勵重劃辦法第8條第1項核准成立，並於97年12月19日經上訴人以該重劃區取得區內私有土地所有權人半數以上及其所有面積半數以上之同意，符合平均地權條例第58條之規定，而核定重劃計畫書。惟按上訴人核定時之平均地權條例第58條第3項規定所謂「重劃區內私有土地所有權人半數以上」，應指以正當程序取得所有權之所有權人而言。如為辦理重劃，刻意就某一極小面積地號土地移轉為多數人共有，以達法律規定人數半數以上之要求，則顯非以正當程序取得，於計算重劃區內私有土地所有權人是否半數以上時，該部分人數應不予以列計，主管機關就重劃區內私有土地所有權人是否過半，應為實質之審查。
（三）系爭重劃區參加重劃之私有土地所有權人人數（即同意者）為1,027人，而擬辦重劃範圍內廣順段557地號土地，面積34.42平方公尺，於95年10月1日以買賣為原因登記為789人共有，該789人是否參加人或其前身籌備會為辦理系爭重劃案，透過多人共有一小筆土地方式，以達符合平均地權條例第58條第3項規定「重劃區內私有土地所有權人半數以上」之要件，關係系爭重劃案之適法與否，上訴人自應為實質之審查。而上訴人卻未為實質審查，於97年12月19日逕以該重劃區取得區內私有土地所有權人半數以上及其所有面積半數以上之同意，已符合平均地權條例第58條之規定，而以原處分2核定重劃計畫書，實有違誤。
（四）修正前獎勵重劃辦法固未就主管機關核定擬辦重劃範圍之程序，要求主管機關設置適當組織為審議，及於核定前給予利害關係人陳述意見之機會；核准實施重劃計畫之程序，未要求主管機關設置適當組織為審議，及以公開方式舉辦聽證。而修正後獎勵重劃辦法第27條第1項、第2項業已就上開聽證及審議之程序詳為規定，本件即應依修正後之規定為裁判。系爭重劃區籌備會縱有讓各土地所有權人陳述意見之機會，然其目的乃在取得區內私有土地所有權人半數以上及其所有面積半數以上之同意，以符合申請核定重劃計畫書之要件，籌備會並未將不同意者之意見彙整予上訴人審酌。故尚不得以籌備會曾給予土地所有權人陳述意見，即認為上訴人無庸再給予土地所有權人、他項權利人及其他利害關係人陳述意見之機會，亦無庸舉辦聽證會。
（五）至於系爭重劃區籌備會於98年2月27日公告各土地所有權人得向該籌備會及上訴人陳述意見，及被上訴人於98年5月22日出席會員大會並表達意見，其時點均已在97年1月22日上訴人核定重劃範圍及97年12月19日上訴人核定重劃計畫書之後。上訴人未設置適當組織審議重劃範圍及重劃計畫申請案，於核定前未給予土地所有權人及利害關係人陳述意見之機會，未將重劃計畫相關資訊、核定處分分別送達重劃範圍各土地所有權人及他項權利人等，且未以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯，自無從斟酌土地所有權人及利害關係人之意見，進而無法為實質而周全之審查，故上訴人以原處分1核定重劃範圍及以原處分2核定重劃計畫書，即不符合正當行政程序。
（六）系爭重劃區之重劃公共工程已全部完成，重劃土地分配結果業已公告確定，於102年12月6日、13日換發土地權利書狀，並於103年1月2日實際分配土地交由土地所有權人接管，原處分1、2如予以撤銷，顯於公益有重大損害，斟酌被上訴人尚無法證明其受有損害及其他一切情事，認原處分1、2之撤銷顯與公益相違背，爰依行政訴訟法第198條第1項規定，駁回被上訴人之訴，並依同條第2項規定，於判決主文中諭知原處分1、2違法。又上訴人所為原處分1、2與被上訴人是否受有損害之間，並無相當因果關係，被上訴人依國家賠償法第2條第2項規定，請求上訴人賠償被上訴人因原處分1、2所受之損害，為無理由等為據，而為被上訴人一部勝訴，一部敗訴之判決。
四、上訴意旨略以：
（一）司法院釋字第739號解釋並未對獎勵重劃辦法直接宣告立即失效，故上訴人作成原處分1、2時，仍係依當時有效之法令，且後續獎勵辦法於106年7月27日修正，亦無溯及適用之規定，則行政法院審查行政處分應以其作成時之法律為準，否則行政處分作成後法律變更，並非機關為處分時所能預測。原判決以106年7月27日修正後獎勵重劃辦法規定，溯及審查前已於97年作成之原處分1、2，實有適用法規不當之違法。
（二）依行為時獎勵重劃辦法第3條第2項、第25條第2項（95年6月22日修正版）所定，在籌備會成立日前取得土地所有權者，依法均應計入土地所有權人人數，不受面積之限制，上訴人計算人數應依上規定為之，並無任意裁量之空間，原判決剔除該等人數計算，實有適用法規不當之違法。
（三）行為時獎勵重劃辦法並無聽證及審議之程序，然司法院釋字第739號解釋要求設置適當組織為審議，或舉辦聽證程序等，目的不外乎保障民眾參與程序、陳述意見之機會。
系爭重劃區籌備會先於97年9月6日辦理重劃意旨說明會讓土地所有權人陳述意見，嗣後又於98年2月27日通知並公告各土地所有權人得向籌備會及上訴人陳述意見，被上訴人亦有出席98年5月22日會員大會並表達意見，是以包含被上訴人在內土地所有權人均有適當陳述意見之機會，因此上訴人作成原處分1、2並無違正當法律程序。
五、本院查：
(一)本件關於1.系爭重劃區籌備會申請核定擬辦重劃範圍、重劃計畫書之擬定、申請核定及公告等行為，業經參加人第1次會員大會追認。系爭重劃區籌備會之行為嗣後已得到重劃會第1次會員大會之追認，尚不因106年7月27日修正前獎勵重劃辦法第9條第3款、第6款、第20條第1項、第26條第1項規定違反法律保留原則，即認系爭重劃區籌備會之上述行為為無效行為；2.參加重劃之私有土地所有權人透過多人共有1小筆土地方式，以達符合平均地權條例第58條第3項規定「重劃區內私有土地所有權人半數以上」之要件，違反平均地權條例第58條第3項之立法意旨及規範目的；3.上訴人就系爭市地重劃未設置適當組織審議重劃範圍及重劃計畫申請案，於核定前未給予土地所有權人及利害關係人陳述意見之機會，未將重劃計畫相關資訊、核定處分分別送達重劃範圍各土地所有權人及他項權利人等，且未以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯，不符合正當行政程序；4.系爭重劃區之重劃公共工程已全部完成，重劃土地分配結果業已公告確定，於102年12月6日、13日換發土地權利書狀，並於103年1月2日實際分配土地交由土地所有權人接管，原處分1、2如予以撤銷，顯於公益有重大損害，而依行政訴訟法第198條第1項規定，駁回被上訴人之訴，並依同條第2項規定，於判決主文中諭知原處分1、2違法等情，均據原審論明(原判決第23頁第11行至第33頁第11行參照)。
(二)上訴人雖主張原判決以106年7月27日修正後獎勵重劃辦法規定，溯及審查前已於97年作成之原處分1、2，有適用法規不當之違法。經查，原審係依上訴人核定時之平均地權條例第58條第3項規定，認該條所謂「重劃區內私有土地所有權人半數以上」，應指以正當程序取得所有權之所有權人而言，如為辦理重劃，刻意就某一極小面積地號土地移轉為多數人共有，以達法律規定人數半數以上之要求，則顯非以正當程序取得，於計算重劃區內私有土地所有權人是否半數以上時，該部分人數應不予以列計，主管機關就重劃區內私有土地所有權人是否過半，應為實質之審查。而認本件擬辦重劃範圍內廣順段557地號土地，面積34.42平方公尺，於95年10月1日以買賣為原因登記為789人共有，該789人是否參加人或其前身籌備會為辦理系爭重劃案，透過多人共有一小筆土地方式，以達符合平均地權條例第58條第3項規定「重劃區內私有土地所有權人半數以上」之要件，關係系爭重劃案之適法與否，上訴人應為實質之審查，卻未為實質審查，於97年12月19日逕以該重劃區取得區內私有土地所有權人半數以上及其所有面積半數以上之同意，已符合平均地權條例第58條之規定，而以原處分2核定重劃計畫書，為有違誤。故原審係就刻意就某一極小面積地號土地移轉為多數人共有，以達法律規定人數半數以上之要求，則顯非以正當程序取得，於計算重劃區內私有土地所有權人是否半數以上時，該部分人數應不予以列計。而認上訴人就此部分應依平均地權條例第58條第3項規定之立法意旨，就重劃區內私有土地所有權人半數以上之要件為實質審查立論，經核於法並無違誤。原審此部分就原處分2所為違法之認定，尚無涉106年7月27日修正後獎勵重劃辦法第26條第3項規定之適用，自無溯及審查前已於97年作成之原處分2，而有適用法規不當之違法問題。
(三)至於上訴人其餘所指原審就上訴人以原處分1核定重劃範圍及以原處分2核定重劃計畫書，不符合正當行政程序之認定於法有違部分。經查，原審係基於上訴人未設置適當組織審議重劃範圍及重劃計畫申請案，於核定前未給予土地所有權人及利害關係人陳述意見之機會，未將重劃計畫相關資訊、核定處分分別送達重劃範圍各土地所有權人及他項權利人等，且未以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯，自無從斟酌土地所有權人及利害關係人之意見，進而無法為實質而周全之審查，而認上訴人以原處分1核定重劃範圍及以原處分2核定重劃計畫書，不符合正當行政程序，而有違法之瑕疵。因本件被上訴人為司法院釋字第739號的釋憲聲請人之一，有關修正前獎勵重劃辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍之程序，未要求主管機關應設置適當組織為審議、於核定前予利害關係人陳述意見之機會，以及分別送達核定處分於重劃範圍內申請人以外之其他土地所有權人；同辦法關於主管機關核准實施重劃計畫之程序，未要求主管機關應設置適當組織為審議、將重劃計畫相關資訊分別送達重劃範圍內申請人以外之其他土地所有權人，及以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，連同已核准之市地重劃計畫，分別送達重劃範圍內各土地所有權人及他項權利人等，均不符憲法要求之正當行政程序。業經司法院釋字第739號的解釋揭明。又該解釋並未諭知原因案件具體之救濟方法，本院前次發回之107年度判字第752號判決依司法院釋字第725號解釋之意旨，就本件原因案件此部分之法律適用，說明應依修正後之獎勵重劃辦法第20條第1項至第3項、第27條第1項、第2項等規定裁判。原審據此依上述修正後之獎勵重劃辦法為裁判，於法尚無違誤。上訴人指原判決以106年7月27日修正後獎勵重劃辦法規定，溯及審查前已於97年作成之原處分1、2，有適用法規不當之違法部分，核屬法律見解歧異問題，難謂原判決有違背法令之違法。
(四)從而原審關於不利上訴人部分，諭知原處分1、2違法，依上說明，應屬合法。上訴論旨，指摘原判決不利上訴人部分違背法令，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 5 月 7 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 王 碧 芳法官 蘇 嫊 娟法官 鍾 啟 煌法官 陳 國 成以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 5 月 7 日
書記官 蔡 宜 婷