最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第260號上 訴 人 王詹碧霞訴訟代理人 葉美利 律師被 上訴 人 彰化縣政府代 表 人 王惠美上列當事人間市地重劃事件，上訴人對於中華民國107年3月28日臺中高等行政法院106年度訴更一字第15號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
原處分撤銷。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、本件被上訴人之代表人已於民國107年12月25日變更為王惠美，並據具狀聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。
二、本件事實經過：
(一)緣內政部於98年8月24日以內授中辦地字第0980048639號函核定「彰化縣第八期員林都市計畫整體開發單元1-10市地重劃計畫書」（下稱系爭重劃案），並經被上訴人以98年9月17日府地價字第0000000000A號公告在案。上訴人重劃前原有坐落彰化縣員林鎮（104年8月8日改制為彰化縣員林市，下稱員林市○○○段（下稱溝皂段）58、58-25及58-34地號等3筆土地，其中溝皂段58及58-34地號土地（下稱系爭土地）位於上開市地重劃範圍內；同段58-25地號土地則位於重劃範圍外。嗣被上訴人以101年6月11日府地價字第0000000000A號公告重劃分配成果（下稱原處分），公告期間自101年6月19日起至101年7月19日止。
(二)上訴人重劃後獲配溝皂段803地號土地，扣除重劃負擔後應得權利面積251.347平方公尺，實際分配面積為251.85平方公尺。上訴人不服重劃分配結果，分別於公告期間內之101年6月21日及26日提出異議（下分稱101年6月21日及26日異議書），主張其應納入減輕道路負擔之名單，及其重劃後分配之土地比例太低等語。
(三)另員林都市計畫溝皂里10鄰1弄自救會（下稱自救會）亦向內政部提出陳情，經內政部以101年8月22日內授中辦地字第1016651527號函轉被上訴人辦理，嗣被上訴人於101年8月30日以府地價字第1010246449號函復略以，考量重劃區內合法建物及既成社區之土地所有權人受益程度較低，其應繳納差額地價於101年8月6日再提彰化縣市地重劃委員會101年第2次會議決議減輕成數由25%提高至50%，並可申請免息分期繳納等語。
(四)嗣後上訴人以被上訴人未依102年12月23日修正前市地重劃實施辦法（下稱行為時市地重劃實施辦法）第35條規定進行查處、調處及調處不成時函報內政部裁決之程序，亦未對異議案為任何回應，乃於103年間陸續向被上訴人陳情應減輕差額地價、土地重劃後分配比例太低及買回土地，經被上訴人以103年4月8日府地價字第1030101737號函復略以，上訴人所有系爭土地因位於計畫道路而未能於原位次分配，故將上訴人分配於溝皂段803地號土地，無需繳納差額地價，上訴人申請減輕差額地價，歉難辦理等語；另以103年5月30日府地價字第1030171230號函否准上訴人陳情買回系爭土地。
(五)上訴人復於103年7月28日向內政部提出申訴陳情書（下稱上訴人103年7月28日陳情書），請求協助工程費可以抵銷差額地價，又於103年8月20日以訴願書（下稱103年8月20日訴願書）向內政部提起訴願，主張請求被上訴人應買回溝皂段58、58-25、58-34地號等3筆土地。經內政部以103年9月2日台內訴字第1030237345號函及103年9月15日台內訴字第1030237503號函，將訴願案移回被上訴人辦理。被上訴人以103年9月23日府地價字第1030312627號函（下稱被上訴人103年9月23日函）復上訴人以：「說明：……二、依據市地重劃實施辦法第7條第2項規定略以：『都市計畫指定整體開發之地區，其以市地重劃方式開發者，應以都市計畫指定整體開發地區為重劃範圍，……。』本重劃區範圍係依據『擬定員林都市計畫（整體開發單元1-10）細部計畫』範圍辦理，經套繪地籍圖台端所有坐○○○鎮○○段58、58-34地號等2筆土地為重劃範圍內土地，該2筆土地重劃後分配於同段803地號；至於同段58-25地號土地則非屬本重劃區範圍內土地，不得參與市地重劃交換分合，訴請按公告土地現值收買，歉難辦理。」
(六)上訴人仍不服，以被上訴人怠於依行為時市地重劃實施辦法第35條規定之程序辦理，提起行政訴訟，並聲明：㈠先位聲明：1.原處分撤銷。2.被上訴人應遵照行政法院判決之法律見解對於上訴人申請繳交差額地價增配差額土地作成決定。
3.被上訴人應按公告現值價購上訴人所有坐落員林市○○段○○○○○○號（面積70平方公尺）土地。㈡備位聲明：1.被上訴人應給付上訴人新臺幣（下同）2,795,756元，及自起訴狀送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。2.被上訴人應按公告現值價購上訴人員林市○○段○○○○○○號（面積70平方公尺）土地。先位聲明部分，經臺中高等行政法院（下稱原審）105年度訴字第49號判決（下稱前審判決）駁回；備位聲明部分，經原審裁定移送至臺灣彰化地方法院。上訴人對先位聲明部分之前審判決不服，提起上訴，經本院106年度判字第486號判決（下稱本院發回判決），關於先位聲明1.2.部分及該訴訟費用部分均廢棄，發回原審更為審理，其餘上訴駁回。復經原審106年度訴更一字第15號判決駁回。上訴人猶表不服，遂提起本件上訴。
三、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)觀諸本件上訴人101年6月21日及26日異議書內容，核認上訴人已對原處分有不服之意思表示，於原處分公告期間提出異議，又被上訴人對上開異議，並未依平均地權條例第60條之2第2項及第3項、行為時市地重劃實施辦法第35條第4項規定進行查處、調處、報內政部裁決之程序，則依本院發回判決意旨及本院104年9月份第1次庭長法官聯席會議決議，上訴人自得逕行提起訴願，觀諸上訴人103年7月28日陳情書、103年8月20日訴願書內容，核認上訴人已就原處分提起訴願；復因內政部逾法定3個月期間未依訴願程序處理，上訴人提起本件行政訴訟，核認已合法踐行訴願程序。
(二)按平均地權條例第60條第1項、行為時市地重劃實施辦法第14條第2項第10款規定，重劃負擔減輕原則乃主管機關於計算重劃區內土地所有權人各自因土地受益應分配之重劃負擔時，就符合法令所定受益程度較低之土地所有權人應予衡酌減輕其重劃負擔之原則，主管機關並應於計算重劃負擔，以土地重劃區內之土地扣除重劃負擔應折價抵付共同負擔之土地後，就其餘土地仍依各宗土地地價數額比例分配與原土地所有權人，實際分配之土地面積多於應分配之面積者，應繳納差額地價，實際分配面積少於應分配之面積者，應發給差額地價，並據以作成分配結果及公告（平均地權條例第60條之1、第60條之2規定參照），故應以該等參與重劃之土地，於主管機關計算重劃負擔時，是否存在合法建物或既成社區，而據以判斷該等土地之所有權人有無減輕重劃負擔原則之適用，始符合同條例第60條第1項規定係按「土地」因重劃所生增益程度，而公平配置各參與重劃土地所有權人重劃負擔以利分配之立法目的，尚非僅適用於重劃後建築改良物未妨礙工程及分配而予以保留之土地，更非所有參與重劃之土地只要其上曾有合法建物或既成社區，無論主管機關計算重劃負擔時該合法建物或既成社區是否仍存在，即有重劃負擔減輕原則之適用，否則即有失立法者以行為時市地重劃實施辦法第14條第2項第10款特別規定此原則，乃為衡平以其上有合法建物或既存社區之受益程度較低土地參與重劃分配之土地所有權人負擔之旨意。
(三)上訴人固稱其所有重劃前土地原有合法建物，且因位處既成社區，其參與重劃之受益程度較低，應有重劃負擔減輕原則之適用云云。惟查，上訴人所有系爭土地，其上原有2棟平房，因位於員林都市計畫細部計畫劃定之30公尺計畫道路用地，經被上訴人依重建價格予以拆遷補償，並經上訴人於99年7月19日、99年9月3日領取補償完竣。準此，上訴人所有系爭土地，於重劃時雖原有合法建物，然業經被上訴人拆遷補償完畢，則於被上訴人辦理重劃區內土地重劃負擔之計算以分配土地時，已係空地，並無合法建物或既成社區存在，尚與行為時市地重劃實施辦法第14條第2項第10款規定之要件不符，自無重劃負擔減輕原則之適用。
(四)上訴人又稱重劃前土地及合法建物面臨已開闢道路之溝皂巷1弄部分，其原為所有權人之一，因該道路土地係於73年間由該區土地所有權人自行負擔工程費用闢建後，共同捐贈給政府供作道路使用，該區土地所有權人參與重劃前已無償負擔公共設施用地（道路）之取得及開闢費用，參與系爭重劃案之受益程度較低而有重劃負擔減輕原則之適用，則被上訴人應比照溝皂巷1弄居民之處理方式云云。然查，重劃前溝皂巷1弄土地即溝皂段51-6、58-15、58-29、58-30、58-31及58-32等6筆土地，係於73年12月24日由東方果菜加工廠贈與員林市，故上訴人並非溝皂巷1弄土地之所有權人，自無從將上開6筆土地並計入上訴人參與重劃面積處理。況溝皂巷1弄土地係因該社區民眾訴求及考量現地狀況，經被上訴人依行為時市地重劃實施辦法第27條第2項規定，將該巷道視為已開闢公有道路，並依既有路型原地調整分配，不計算臨街地特別負擔而重劃；反觀上訴人所有系爭土地，係因劃屬30公尺計畫道路而無法原地分配，被上訴人依同辦法第31條第1項第7款，經上訴人自選而分配於溝皂段803地號土地，是應依同辦法第26條規定計算其臨街地特別負擔，與溝皂段1弄之社區居民獲配土地情形，並不相同，上訴人尚無從比附適用。
(五)另上訴人所稱溝皂巷1弄社區居民繳交50%差額地價後增配土地云云。然查，被上訴人係基於重劃負擔減輕原則，經彰化縣市地重劃委員會101年第2次會議決議將重劃區內符合該原則之土地所有權人，原應依平均地權條例第60條之1規定，將應繳納差額地價之成數減輕比例由25%提高為50%，尚非僅針對溝皂巷1弄所在社區土地所有權人為減輕之優惠；又上訴人扣除重劃負擔後應得權利面積251.347平方公尺，實際分配面積為251.85平方公尺，故無需繳納差額地價，是上訴人上開主張，顯有誤解。
(六)上訴人復稱其重劃前土地係面臨30公尺道路，但重劃後獲配土地僅面臨8公尺道路，其參與重劃之受益程度不增反減；況重劃區內30公尺園道用地（外環道路），屬於主要道路，並非應由重劃區內土地所有權人負擔用地及費用之公共設施，不應列入重劃負擔範圍云云。然查，重劃區內之公共設施如道路等，乃係參加重劃土地所有權人依平均地權條例第60條第1項規定共同負擔公共設施用地及開發費用，該等道路既經規劃為供公共使用，除增加重劃區內整體交通之便利性，更提高重劃區內土地之價值，且主管機關為開闢道路，勢需投入經費及人力、物力，則享有因該等道路興闢所提昇土地整體開發利益之重劃區內土地所有權人，自需依土地受益比例共同負擔。經查，本件市地重劃範圍係依「變更員林都市計畫主要計畫（第三次通盤檢討）（第二階段重劃地區）」所「擬定員林都市計畫主要計畫（第三次通盤檢討）（外圍橢圓整體開發單元1至10）細部計畫」核定公告實施，上訴人所陳30公尺園道用地即系爭土地所坐落上開細部計畫劃定之30公尺計畫道路，既屬都市○○○道路用地，且位於重劃區內，自屬上訴人等重劃區內土地所有權人重劃負擔之範圍，上訴人上開主張，仍有誤解。
(七)況查，上訴人重劃分配之溝皂段803地號土地所臨之8公尺計畫道路，被上訴人已施設含新闢道路、水溝，並埋設自來水、電力及電信管線等工程，復上訴人重劃分配之土地受配比率高於全區平均，且其所有重劃前後土地，不僅由農業區變更為住宅區，每平方公尺更已增值3倍以上，經核尚無分配後對上訴人更不利之情，則上訴人稱其參與重劃之受益程度不增反減云云，亦無可採。
(八)據上，被上訴人依查估資料，以行為時市地重劃實施辦法第29條規定計算上訴人重劃負擔、重劃後應分配土地面積，核符合平均地權條例第60條第1項規定，且上訴人重劃後土地分配位置係依其申請辦理，並無違誤；又上訴人係以空地參加土地分配，其土地利用價值，高於有建物保留之土地，故其土地受益比例亦較高於從原來使用之建物保留分配土地，且上訴人分配比率高於全區平均分配比率，重劃後土地亦明顯增值，是並無上訴人所稱受益程度減損之情；復被上訴人辦理重劃區內土地重劃負擔之計算以分配土地時，上訴人所有參與重劃之系爭土地係屬空地，並無合法建物或既成社區存在，與行為時市地重劃實施辦法第14條第2項第10款規定之要件不符，自無重劃負擔減輕原則之適用，是被上訴人經依同辦法第35條第4項規定查處後，認應予維持原處分所示土地分配公告內容，乃以106年10月5日府地價字第1060340245號函復上訴人在案，經核於法有據，上訴人主張應予減輕其重劃負擔等詞，均無可採等由，因將原處分予以維持，判決駁回上訴人之訴。
五、上訴理由略謂：
(一)依本院發回判決所示法律見解，該等重劃前已有合法建物或既成社區之土地，相較於重劃前屬空地者，其因參與市地重劃而受益之程度較低，縱其上建築改良物於參與重劃後將因妨礙工程及分配而予以拆除，仍應有重劃負擔減輕原則之適用，始符合平均地權條例第60條第1項意旨，並非以「於主管機關計算重劃負擔以分配土地時，是否存在合法建物或既成社區」之要件，作為該等土地之所有權人有無重劃負擔減輕原則適用之判斷標準。原判決認定被上訴人辦理重劃區內土地重劃負擔之計算以分配土地時，上訴人所有系爭土地上合法建物，已拆除補償完竣，該等土地係屬空地，並無合法建物或既成社區存在，無行為時市地重劃實施辦法第14條第2項第10款規定重劃負擔減輕原則之適用云云，核與本院發回判決所示上開見解不同，違反行政訴訟法第260條第3項規定，顯然違背法令，應予廢棄。
(二)依重劃負擔減輕原則之規範意旨及立法沿革以觀，可知該原則之適用，係以土地於「參與重劃/被列入重劃地區時」或「擬具重劃計畫書時」，其上已有合法建物或既成社區為要件；即土地所有權人有無該重劃負擔減輕原則之適用，係考量其參與重劃前之土地原本的使用狀態為標準，此與該合法建物或既成社區於重劃後是否予以保留或分配後有無差額地價無涉。縱其參與重劃後，土地上之建築物將遭到拆除，同樣也有獲得減輕之必要。原判決認定系爭土地於被上訴人辦理重劃負擔之計算以分配土地時，已係空地，並無合法建物或既成社區存在，並無重劃負擔減輕原則之適用云云，顯與重劃負擔減輕原則之規範意旨不符，而有適用行為時市地重劃實施辦法第14條第2項第10款規定不當之違背法令。
(三)市地重劃相關法規並未明定減輕重劃負擔之方法，主管機關對此有裁量權，本可斟酌具體個案之情況決定，且在重劃實務上減輕方法亦非僅限於減少繳納差額地價一種，故即使原有之合法建物於重劃後將被拆除，但此等土地之受益程度既然低於重劃前未建築之空地，被上訴人理應以其他適當方法合理減輕其重劃負擔，而非逕認其不得適用。被上訴人辯稱重劃負擔減輕原則只適用於有需要繳納差額地價（即有保留合法建物）之情形云云，亦係倒果為因，自無可採。
(四)本件被上訴人認定上訴人無重劃負擔減輕原則之適用，則被上訴人依平均地權條例第60條及行為時市地重劃實施辦法第29條規定計算重劃負擔時，顯然未將上訴人參與重劃前/時之土地上原有合法建物，且位處既成社區之狀況納入考量，自與重劃負擔減輕原則之規定不符。原判決僅以上訴人之實際分配率比部分參與重劃土地所有權人之實際分配率較高，或上訴人重劃前、後土地有土地使用分區變更及地價上漲情形，即率認本件無再依原有合法建物或既成社區減輕上訴人重劃負擔之必要云云，亦非適法等語。
六、本院查：
(一)按平均地權條例第56條規定：「（第1項）各級主管機關得就下列地區，報經上級主管機關核准後，辦理市地重劃：一、新設都市地區之全部或一部，實施開發建設者。……（第2項）依前項規定辦理市地重劃時，主管機關應擬具市地重劃計畫書，送經上級主管機關核定公告滿30日後實施之。……（第4項）市地重劃地區之選定、公告禁止事項、計畫之擬訂、核定、公告通知、測量、調查、地價查估、計算負擔、分配設計、拆遷補償、工程施工、地籍整理、交接清償及財務結算等事項之實施辦法，由中央主管機關定之。」第60條之2規定：「（第1項）主管機關於辦理重劃分配完畢後，應將分配結果公告30日，並通知土地所有權人。（第2項）土地所有權人對於重劃之分配結果，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議；未提出異議者，其分配結果於公告期滿時確定。（第3項）前項異議，由主管機關調處之；調處不成，應報請上級主管機關裁決之。」行為時市地重劃實施辦法第1條規定：「本辦法依平均地權條例（以下簡稱本條例）第56條第4項訂定之。」第35條規定：「（第1項）主管機關於辦理重劃分配完畢後，應檢附左列圖冊，將分配結果公告於重劃土地所在地鄉（鎮、市、區）公所30日，以供閱覽。一、計算負擔總計表。二、重劃前後土地分配清冊。三、重劃後土地分配圖。四、重劃前地籍圖。五、重劃前後地號圖。（第2項）主管機關應將前項公告及重劃前後土地分配清冊檢送土地所有權人。（第3項）土地所有權人對於第1項分配結果有異議時，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議。未提出異議或逾期提出者，其分配結果於公告期滿時確定。（第4項）主管機關對於土地所有權人提出之異議案件，得先予查處。其經查處結果如仍有異議者或未經查處之異議案件，應予以調處；調處不成者，由主管機關擬具處理意見，連同調處紀錄函報上級主管機關裁決之。……」。
(二)由上開平均地權條例第60條之2第2項、第3項及行為時市地重劃實施辦法第35條第1項、第3項及第4項規定可知，主管機關於辦理重劃分配完畢後，應檢附計算負擔總計表、重劃前後土地分配清冊、重劃後土地分配圖、重劃前地籍圖及重劃前後地號圖等圖冊，將分配結果公告30日，並通知土地所有權人，是土地所有權人對於重劃之分配結果，於公告期間內為異議者，應依查處、調處及送內政部裁決之程序處理，土地所有權人對處理結果，仍有不服，始以市地重劃分配處分為標的，經訴願程序，提起撤銷訴訟以為救濟，此業經本院於106年度判字第486號判決予以指明。查本件經發回更審後，原判決以上訴人101年6月21日及26日之異議書內容，核認上訴人已對原處分有不服之意思表示，於原處分公告期間提出異議，被上訴人對上開異議，並未依法循序進行查處、調處、報內政部裁決之程序，上訴人自得逕行提起訴願，觀諸上訴人103年7月28日陳情書及103年8月20日訴願書內容，核認上訴人已就原處分提起訴願；復因內政部逾法定3個月期間未依訴願程序處理，上訴人提起本件行政訴訟，核認已合法踐行訴願程序，予以實體判決，揆諸前開本院判決意旨固無不合；惟查關於正確之訴訟類型，本院上開判決既已指明係撤銷訴訟，則於本件，上訴人適當之聲明以其原聲明第1項「原處分撤銷」為已足，至其所為之聲明第2項「被上訴人應遵照行政法院判決之法律見解對於上訴人申請繳交差額地價增配差額土地作成決定」核僅係本件撤銷訴訟之理由及希望分配之結果，非屬獨立之聲明，合先指明。
(三)次按平均地權條例第60條第1項規定：「（第1項）依本條例規定實施市地重劃時，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等10項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等4項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。如無未建築土地者，改以現金繳納。其經限期繳納而逾期不繳納者，得移送法院強制執行。」第60條之1規定：「（第1項）重劃區內之土地扣除前條規定折價抵付共同負擔之土地後，其餘土地仍依各宗土地地價數額比例分配與原土地所有權人。……（第2項）依前項規定分配結果，實際分配之土地面積多於應分配之面積者，應繳納差額地價；實際分配面積少於應分配之面積者，應發給差額地價。」平均地權條例施行細則第81條規定：「依本條例第56條辦理市地重劃時，應由直轄市或縣（市）主管機關調查各宗土地之位置、交通及利用情形，並斟酌重劃後各宗土地利用價值，相互比較估計重劃前後地價，提經地價評議委員會評定後，作為計算公共用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補償之標準。」行為時市地重劃實施辦法第19條規定：「重劃計畫書經核定公告滿三十日後，主管機關應即實施重劃區範圍﹑公告設施用地及土地使用現況之測量，並調查各宗土地使用現況，編造有關清冊。」第20條規定：「重劃前、後之地價應依左列規定查估後，提請地價評議委員會評定之。一、重劃前之地價應先調查土地位置﹑地勢﹑交通﹑使用狀況﹑買賣實例及當期公告現值等資料，分別估計重劃前各宗土地地價。二、重劃後之地價應參酌各街廓土地之位置﹑地勢﹑交通﹑道路寬度﹑公共設施﹑土地使用分區及重劃後預期發展情形，估計重劃後各路街之路線價或區段價。」第21條第1項規定：
「土地所有權人依本條例第60條規定，應共同負擔之項目如左：一、公共設施用地負擔：指重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等10項用地，扣○○○區○○○○道路、溝渠、河川及未登記地等土地後，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例所算得之負擔。二、費用負擔：指工程費用、重劃費用及貸款利息，由參加重劃土地所有權人依其土地受益比例，按評定重劃後地價折價抵付之負擔。」第22條第1項規定：「重劃區內已建築土地之所有權人，如尚有其他未建築土地者，其重劃負擔應依本條例第60條第1項規定，以未建築土地折價抵付，不得改以現金繳納。公有土地亦同。」第25條規定：「（第1項）公共設施用地負擔包括臨街地特別負擔及一般負擔。（第2項）前項之臨街地特別負擔，指重劃後分配於道路兩側之臨街地，對其面臨之道路用地，按路寬比例所計算之負擔。（第3項）第1項之一般負擔，指公共設施用地負擔扣除道路兩側臨街地特別負擔後，所餘之負擔。」第26條第1項第1款規定：「前條臨街地特別負擔，應依左列標準計算之：一、面臨寬度超過4公尺未滿8公尺之道路者，其道路寬度超過4公尺部分，由兩側臨街地各負擔1/2。」第29條前段規定：「重劃負擔及分配面積之計算，以土地登記總簿所載之面積為準，其計算順序及公式如附件2。」「附件2：重劃負擔及分配面積之計算順序及公式：一、重劃區臨街地特別負擔總面積＝（正面道路負擔總面積+側面道路負擔總面積）（1－Ｃ）……二、重劃區一般負擔總面積＝公共設施用地負擔總面積-重劃前原公有道路、溝渠、河川及未登記地面積-臨街地特別負擔總面積。三、重劃區一般負擔係數＝一般負擔總面積X重劃前平均地價/重劃後平均地價X（重劃區總面積-重劃前原公有道路、溝渠、河川及未登記地面積）。四、重劃區費用負擔係數＝工程費用總額+重劃費用總額+貸款利息/重劃後平均地價X（重劃區總面積-公共設施用地負擔總面積）。五、重劃前後宗地地價上漲率＝重劃後宗地單價／重劃前宗地單價。六、各宗土地重劃後應分配之面積，依下列公式計算：Ｇ＝[ a（1－Ａ×Ｂ）－Ｒw×Ｆ×L1－Ｓ×L2]（1－Ｃ）符號說明：Ｇ表示各宗土地重劃後應分配之面積，ａ表示參加重劃土地重劃前原有之宗地面積；如重劃後非以原有街廓分配時應先計算預計分配街廓之重劃前宗地面積（a'），ａ'＝ａ×原位置之重劃前宗地單價／預計分配街廓之重劃前宗地平均單價，Ａ表示宗地地價上漲率，Ｂ表示一般負擔係數，Ｗ表示分配土地寬度（宗地側街臨街線實際長度之中點向宗地分配線作垂直線所量其間之距離），Ｒw表示街角地側面道路負擔百分率，Ｆ表示街角第一筆土地面臨側面道路之長度，Ｓ表示宗地面臨正街之實際分配寬度，L1表示側面道路負擔尺度，L2表示正面道路負擔尺度，Ｃ表示費用負擔係數」由以上規定可知：
1.以平均地權條例第60條第1項規定之文義，所指「重劃區內供公共使用之道路」，未有須為「鄰里道路」之限制，亦無「鄰里道路」定義之規定。再者，市地重劃為都市計畫主管機關實現其都市計畫之開發方法，依都市計畫法第48條規定，可依市地重劃方式取得區域內之公共設施保留地；惟平均地權條例第60條第3項規定，同條第1項所規定之10項用地，由參加重劃土地所有權人共同負擔者，以不超過該重劃區總面積百分之45為原則，法律已有共同負擔之最高限制。而都市計畫之擬定，主管機關對於平均地權條例第60條第1項規定之各項公共設施之設置，有法定之計畫權限。因此都市計畫之擬定機關對於計畫範圍內之道路，得依都市發展之整體規劃，就其功能及實際需要決定其寬度。依此，都市計畫主管機關基於都市發展之整體考量，為疏解已存在或都市計畫範圍擴大後可能之交通壅塞，於都市計畫中設計較寬之道路時，倘該道路穿過市地重劃區，並非僅在解決其他地區之交通壅塞，而足以提升重劃區之完整性，增加重劃區內土地聯外之便利性，並有助於重劃區之發展及土地價值之提高時，則該計畫道路通過重劃區部分，即非與重劃區之開發無關，至於道路寬度大小，應尊重計畫機關擬定都市計畫之權限。於此情形，該都市計畫範圍內之土地辦理市地重劃時，由參與重劃土地之全部所有權人共同負擔此路段之興闢成本，除與平均地權條例第60條第1項及市地重劃實施辦法第21條第1項規定之意旨，不相牴觸外，亦符合受益者付費之精神。查系爭重劃案，係依「擬定員林都市計畫（整體開發單元1-10）細部計畫」規定應以市地重劃方式開發，由農業區變更為住宅區之整體開發區，本重劃案包括3個市鄉鎮，10個開發單元及17個地段，土地達2,955筆，總面積184.75公頃，重劃前全區均為農業區，約有9成為農作或空地，約1成為建築使用，為原審所確定之事實。基此，貫穿本件重劃案土地之30米園道（員林大道之一部分），都市計畫縱有地區整體交通流量需要之考量，然該道路既為重劃區內供公共使用之主要道路，且有將重劃區連結為一體之功能，有助於本地區整體之繁榮發展，雖道路較為寬大，惟以較寬之道路作為聯外通道，對於重劃區交通之便利性，應有所助益，且可提升兩側重劃區土地之價值，該道路位於重劃區內部分，由參與重劃土地之全部所有權人共同負擔其興闢成本，依前開說明，自無不合。上訴人以本件市地重劃新闢之員林大道寬30米，屬都市計畫法所稱之主要道路，並非應由重劃區內土地所有權人負擔用地及費用，尚難採取。
2.其次，市地重劃實施辦法第29條附件2之各宗土地重劃後應分配面積之計算公式，係將重劃負擔及重劃前、後查估之地價代入計算而得，其中重劃負擔，含公共設施用地負擔（包含臨街地特別負擔及一般負擔）及費用負擔，原則上均係一體適用於各宗土地及其所有權人，並無考量重劃前宗地是否原已有合法建物或屬既成社區；至於重劃前、後查估之地價，依地價查估之目的，旨在反映各該土地之客觀價值，亦無從考量重劃前宗地是否原已有合法建物或屬既成社區。
(四)又按行為時市地重劃實施辦法第14條規定：「（第1項）重劃地區選定後，主管機關應擬具市地重劃計畫書報請上級主管機關核定。（第2項）前項重劃計畫書應記載左列事項：
一、重劃地區及其範圍。二、法律依據。三、辦理重劃原因及預期效益。四、重劃地區公、私有土地總面積及其土地所有權人總數。五、○○○區○○○道路、溝渠、河川及未登記地土地面積。六、土地總面積：指計畫範圍內之公、私有土地面積及未登記地之計算面積。七、預估公共設施用地負擔：包括土地所有權人共同負擔之公共設施用地項目、面積及平均負擔比率。八、預估費用負擔：包括土地所有權人共同負擔之工程項目及其費用、重劃費用及貸款利息之總額與平均負擔比率。九、土地所有權人平均重劃負擔比率概計。
十、重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則。十一、財務計畫：包括資金需求總額、貸款及償還計畫。
十二、預定重劃工作進度表。十三、重劃區範圍都市計畫地籍套繪圖。（第3項）前項第7款至第9款之計算式如附件1。
……」查內政部固曾於76年11月25日作成台（76）內地字第553144號函以：「關於市地重劃區內已建合法房屋因分配需要而增配之土地，因其土地利用價值較低，可否就該增配土地之重劃後地價再提地價評議委員會暨標準地價委員會重新評定乙案，為減輕該增配土地所有權人之重劃負擔依本部72年8月31日台（72）內地字第181585號函規定，得由直轄市及縣（市）主管機關，斟酌該地區實際情形，本於職權，訂定核減標準，以照顧該土地所有權人之權益。」；惟查，自內政部於77年6月13日修正發布上開規定於第2項增訂第10款之「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」，而非僅將其76年函所指之訂定增配土地差額地價核減標準明文化而已；復自102年12月23日修正發布增加舉辦座談會之程序規定，將原第2項移為第3項，第3項移為第4項，並於第4項後段增訂：「依第10款減輕之重劃負擔，不得因此增加其他土地所有權人之負擔。」之規定以觀，重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則，其在規範體系之功能，應係在考量此等土地所有權人之土地既已作合法建築使用或已為既成社區部分之土地，通常為已開發地區，其因重劃所受之效益顯然較諸其他未建築土地為低，應就其依一般土地按前段所述公式計算而得之重劃負擔予以減輕，至於具體方式，主管機關應斟酌實際狀況，於不轉嫁予其他土地所有權人，且不違反財務平衡（自償性）之前提下，為合義務性之裁量，並不限於增配土地差額地價減輕一種方式。
(五)承上，重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕原則之適用，係決定於重劃前土地之開發狀況，是否因重劃之開發而較一般土地受益較少，因此，只要於重劃前在重劃區內原有合法建物或屬既成社區，即應有此原則之適用；至於該等土地因都市計畫劃為公共設施用地，其上合法建物因妨礙工程或妨礙分配而未予以保留，或甚至重劃後無法為原位次分配而分配既成社區以外之土地，均不能抹滅其於重劃前在重劃區內原有合法建物或屬既成社區之事實。職是，原判決以上訴人所有系爭重劃範圍內土地，於重劃時雖原有合法建物，然業經被上訴人拆遷補償完畢，則於被上訴人辦理重劃區內土地重劃負擔之計算以分配土地時，已係空地，並無合法建物或既成社區存在，無重劃負擔減輕原則之適用，自有不適用行為時市地重劃實施辦法第14條第2項第10款規定之違法。
(六)查上訴人於重劃區內所有之系爭土地上原有合法建物，嗣經被上訴人拆遷補償完畢，此為原判決所確定之事實，並有建築改良物查估調查報告表、查估現場照片及地上物拆遷補償清冊在卷可參；又查上訴人所有之系爭土地面臨重劃前溝皂段第58-31、58-32號2筆土地，而該2筆土地與同段第51-6、58-15、58-29及58-30等共計6筆土地，係於73年12月24日由東方果菜加工廠贈與員林市○○○道路即溝皂巷1弄使用，該巷弄內土地為一既成社區，亦為原判決所確定之事實，並有重劃前地籍圖在卷可按。因此，上訴人在重劃區內之系爭土地既符合「原有合法建物」，且符合「既成社區」之情形，其既已為一定程度之開發，則其與重劃區內同此情形之土地相同，即因重劃開發受益之程度顯然較一般土地為低，依前揭之說明，自應就其重劃負擔予以減輕。
(七)又查本件市地重劃計畫書十、「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」記載以：「區內各式合法建物或既成社區依實際情形及其受益比例研訂減輕負擔之處理原則並提市地重劃委員會審議。」；嗣彰化縣市地重劃委員會於101年6月5日召開101年第1次委員會會議，其中提案一：
「為本縣第8期員林都市計畫整體開發單元1-10市地重劃區內原有合法建物或既成社區差額地價減輕負擔之原則乙案，提請審議。」，提案說明略以：考量實際受益情形，區內原有合法建物或既成社區，確屬重劃後土地受益比例較低者，提請減輕其差額地價負擔，並決議以：「市地重劃屬自償性土地開發，基於財務平衡，重劃區內原有合法建物或既成社區差額地價減輕25%。」；上開委員會復於101年8月6日召開101年第2次委員會會議，其中提案一：「為本縣第8期員林都市計畫整體開發單元1-10市地重劃區內原有合法建物或既成社區差額地價減免繳納成數提高至50%乙案，提請審議。
」，提案說明略以：本案基於重劃區內原有合法建物或既成社區重劃受益程度較低，前經決議減免繳納成數25%，經減免後建地土地分配比例已約達70%，惟因合法建物及既成社區於重劃前已建築使用，又既成社區建物保留且土地大都依重劃前共有狀態分配，重劃後效益不大，致土地所有權人一再異議、陳情，要求再減免差額地價，考量市地重劃自償性開發財務平衡因素，擬將差額地價減輕成數至50%，並決議以：「照案通過。」，此有重劃計畫書及會議紀錄在卷可按；原判決據該會議紀錄及被上訴人101年8月30日府地價字第1010246449號函內容，認定會議所決議之差額地價之減輕，尚非僅係針對溝皂巷1弄所在社區土地所有權人為減輕之優惠，固無疑義；然此亦證立了溝皂巷1弄所在社區因重劃開發受益程度較低，應同與重劃區內其他既成社區作減輕負擔之考量，而位於溝皂巷1弄所在社區之系爭土地，應同與溝皂巷1弄所在社區，乃至於同與重劃區內其他既成社區作減輕負擔之考量。
(八)再按行為時市地重劃實施辦法第31條第1項第5款規定：「重劃後土地分配之位置，以重劃前原有土地相關位次分配於原街廓之面臨原有路街線者為準，其調整分配方法如下：五、重劃前已有合法建築物之土地，其建築物不妨礙都市計畫、重劃工程及土地分配者，按原有位置分配之。」查系爭土地因都市計畫劃屬30公尺計畫道路而無法原地分配，被上訴人原依上開規定，據以分配於同暫編地號5142-6土地，其後於本區分配草案公開閱覽及徵求意見期間，上訴人提出申請，被上訴人乃依申請位置調整分配至同段803地號土地等情，為原判決認定之事實，並有上訴人土地分配（草案）意見表、分配草案及分配圖及土地交接清冊等在卷可稽，是系爭土地無法為原位置保留，復因所在屬既成社區，亦無法為原位次分配，而必須分配其他土地，相對於同屬溝皂巷1弄社區之重劃前已有合法建築物之其他土地，則因被上訴人所為之重劃分配結果而產生了如後述之重大差異：
1.本件公共設施用地平均負擔比率為35.82％，另全區工程費用、重劃費用及貸款利息等之費用負擔平均負擔比率為9.16％，平均重劃負擔比率為44.98％，平均土地分配比率為55.02％等情，此為原判決確定之事實，並有重劃計畫書在卷可稽。依此平均土地分配比率55.02%與60%之建蔽率比較觀察，可得知如無上開原有位置分配之規定，則原有合法建物都將面臨拆除之命運，舉例言之，設有重劃前已有合法建物建築面積60平方公尺、建築基地面積100平方公尺土地，其依上開平均土地分配比率僅能分配約55平方公尺，非但沒有了法定空地，連原有合法建物其中之5平方公尺都無立足之地，顯與建築法令之規定不合，而為符合建築法令，似只得就依分配而得之55平方公尺，依建蔽率60%之規定，改建築一個建築面積33平方公尺之建物，這樣的重劃結果，對於重劃前已有合法建物之土地而言，可謂未蒙其利，先受其害；是以上開辦法規定重劃前已有合法建物之土地，按原有位置保留分配之原則，再就上開所舉之例觀察，為保留該建築面積60平方公尺之合法建物，仍應分配100平方公尺土地，俾符建築法令之規定，此際就原僅能分配之約55平方公尺土地之權利面積，就產生了必須增配約45平方公尺之問題，從而即產生了原土地所有權人必須繳納增配該45平方公尺差額地價之問題，對於該原有合法建物之土地所有權人而言，其受重劃開發之實益較低，卻又須拿出一大筆錢來「補回」原來的建築基地，勢必造成推動市地重劃案之阻力，此即前揭內政部76年函所提得由直轄市及縣（市）主管機關，斟酌該地區實際情形，本於職權，訂定增配土地地價核減標準，以照顧該土地所有權人權益之緣由。
2.具體就系爭重劃案上訴人部分而言，系爭土地原面積合計404平方公尺（333+71），依前開平均土地分配比率55.02%，原僅可分配約222平方公尺，因有合法建物建築面積218.65平方公尺（見重劃建築改良物查估調查表），其如未經劃為都市○○道路用地，而得以採原位置保留，依建蔽率60%之規定，其應可保留約364平方公尺，則其得以增配約142平方公尺，而該增配之差額地價，依前述彰化縣市地重劃委員會之決議為50%。然而，實際狀況是系爭土地被劃為都市○○道路用地，因妨礙公共設施工程而必須拆除其上之合法建物，則系爭土地無法採原位置分配，又因該溝皂巷1弄屬既成社區，亦已無法採原位次分配，上訴人只能分配其他土地；依卷附之土地分配計算表，上訴人獲分配了溝皂段803地號面積251.85平方公尺之空地，依建蔽率60%計算，其新建建物建築面積約僅151平方公尺，遠小於原來的218.65平方公尺，對於上訴人而言，其僅因系爭土地是否劃為道路用地，原合法建物是否必須拆除，在分配土地面積上有如此大之差距，而其他獲增配土地者又可減輕差額地價50%，是以上訴人所為應以增配土地並依減輕後之差額地價購買之方式減輕其負擔之主張，並非無據，只是承前所述，重劃負擔減輕之具體方式，主管機關有其裁量權，上訴人就此並無請求權，被上訴人可以採擇此一方式，亦可採擇其他方式。
3.附予指明者，原判決業已論明溝皂巷1弄土地，現況為道路使用，被上訴人考量該巷弄內社區民眾便利通行之訴求，並經員林市公所同意以原地保留分配，且該巷弄符合市地重劃實施辦法第27條第2項「分配結果未列入共同負擔公共設施用地、面臨路寬4公尺以下道路及已開闢公有道路之臨街地，不計算臨街地特別負擔」之規定，未將該巷弄土地納入重劃工程施作範圍，維持重劃前道路使用狀況，並未埋設自來水、電力及電信管線，土地分配並依既有路型調整，不計算臨街地特別負擔等情，並有員林市公所函、溝皂巷1弄重劃前地籍圖及按已開發巷弄路型調整分配圖在卷可稽，是上訴人既已無法原位置保留或原位次分配於溝皂巷1弄社區，則溝皂巷1弄社區因上開減少施工所為之不計算臨街地特別負擔，不適用於分配至完整施工其他土地之上訴人。
(九)綜上，上訴人合於「重劃區內原有合法建物或既成社區」之要件，被上訴人未考量其個案特殊情形予以減輕其重劃負擔，原處分所為之重劃分配結果於法有違，原判決予以維持，於法自亦有未合，上訴意旨求為廢棄，為有理由。惟因本件被上訴人究應如何於具體個案中減輕上訴人之重劃負擔，須綜合考量各種因素，而為合義務性之裁量，爰由本院撤銷原處分，著由被上訴人就關於上訴人之重劃分配結果部分另為適法之處分。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 109 年 5 月 7 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 陳 國 成法官 蘇 嫊 娟法官 鍾 啟 煌法官 王 碧 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 5 月 7 日
書記官 蘇 婉 婷