最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第271號上 訴 人 吳老基訴訟代理人 黃韡誠 律師被 上訴 人 高雄市政府代 表 人 韓國瑜訴訟代理人 蔡鴻杰 律師
吳幸怡 律師李亭萱 律師上列當事人間區域計畫法事件，上訴人對於中華民國108年3月26日高雄高等行政法院107年度訴字第155號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人因接獲民眾陳情，指稱坐落於高雄市○○區○○段○○○○○○○○○○號土地（重測前分別為ＯＯＯ段922地號及同段456之77地號，使用分區為山坡地保育區，使用地類別為農牧用地，下分別稱1134、1138地號土地，合稱系爭土地）上有違法興建農舍，經被上訴人所屬農業局（下稱農業局）於民國106年3月23日派員現勘，認定系爭土地現況興建鐵皮建物、鋪設水泥地面及水泥圍牆等情形，非作農業使用。農業局乃以106年3月31日高市農務字第10630924100號及第00000000000號函知被上訴人所屬地政局（下稱地政局）依權責辦理。經地政局以106年4月5日高市地政用字第10630874100號、第00000000000號函請高雄市六龜區公所（下稱區公所）查報。區公所以106年7月13日高市六區民字第10630711000號函檢送查報表及土地現況照片予地政局，再經被上訴人於106年8月25日通知上訴人陳述意見後，依內政部100年9月29日台內營字第1000808089號函釋（下稱內政部100年9月29日函釋）及區域計畫法第21條第1項規定，以106年9月8日高市府地用字第10632393900號函（下稱被上訴人106年9月8日函）命上訴人限期於106年12月15日前恢復原狀或作依法容許使用項目之使用，暫免處罰鍰。上訴人不服，提起訴願，前經內政部107年2月26日訴願決定（下稱前訴願決定）駁回，上訴人未提起行政訴訟而告確定在案。其間被上訴人於107年1月4日再函請區公所查報，經區公所以107年1月19日高市六區民字第10730073700號函送107年1月18日查報表及土地現況照片。被上訴人認定上訴人違反區域計畫法第15條第1項規定，經被上訴人以106年9月8日函限期改善，屆期仍未改善完畢，乃依同法第21條第2項規定，以107年1月25日高市府地用字第10730218800號裁處書（下稱原處分）裁處上訴人新臺幣（下同）6萬元罰鍰，命其立即停止使用並限期於107年4月30日前變更使用、停止使用、拆除其地上物恢復原狀。上訴人不服，循序提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分，經原法院107年度訴字第155號判決（下稱原判決）撤銷訴願決定及原處分關於限期上訴人就1138地號土地變更使用、停止使用及拆除其地上物恢復原狀部分，駁回其餘之訴後，上訴人對於原判決不利於其（即駁回其訴）部分不服，遂提起上訴（至於被上訴人就原判決不利之部分未於法定不變期間提起上訴，該部分因而確定）。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人所有之系爭土地為非都市土地且其土地使用分區及使
用地類別於65年5月31日經劃定為山坡地保育區並編定為農牧用地，上訴人自應依其經劃定之使用分區及編定之使用地類別所容許使用之項目及許可使用細目使用。1138地號土地上興建有地上2層鋼鐵構造之地上物，領有（82）六鄉建字第05653號建造執照（下稱建照），但未領有使用執照；而1134地號土地上則興建有鐵皮建築物及水泥矮牆作住宅使用（下稱系爭地上物），未領有建照，堪認1134地號土地客觀上確有興建系爭地上物作住宅使用，且該部分並非屬依農業用地興建農舍辦法（下稱興建農舍辦法）或實施區域計畫地區建築管理辦法（下稱區計地建管辦法）核准興建之農舍。至1138地號土地範圍內興建之農舍既領有建照，難認非屬依法核准興建之農舍。被上訴人前以106年9月8日函依區域計畫法第21條第1項規定限期上訴人於106年12月15日前恢復原狀或作依法容許使用項目之使用，並表示屆時若未恢復原狀或作依法容許使用項目之使用，將依區域計畫法相關規定辦理等情，而上訴人對被上訴人106年9月8日函不服曾提起訴願，經內政部107年2月26日以前訴願決定駁回，嗣因上訴人就該函及前訴願決定未提起行政訴訟而告確定在案，為上訴人所是認，則被上訴人106年9月8日函已發生形式確定力，上訴人即負有於期限內回復至符合農牧用地容許使用項目之作為義務，其中1138地號土地上興建之農舍既領有建照，固無回復之問題；然1134地號土地既經區公所複查發現上訴人未恢復原狀或作依法容許使用項目之使用，故被上訴人認定上訴人關於1134地號土地範圍內確有經被上訴人限期變更使用、停止使用、拆除系爭地上物恢復原狀而不遵從之違章行為，即屬有據。
㈡依內政部於65年3月30日依區域計畫法第15條第1項之授權訂
定非都市土地使用管制規則（下稱管制規則）第6條第3項授權訂定之附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」，在農牧用地上容許使用興建農舍之附帶條件為「限於依農業用地興建農舍辦法或實施區域計畫地區建築管理辦法核准興建之農舍」，上訴人既在農牧用地上興建非屬依興建農舍辦法或區計地建管辦法核准興建之農舍，即不屬農牧用地所容許使用範圍，自屬未依管制規則所定容許使用項目及細目使用其土地，即已違反區域計畫法第15條第1項規定，而非上訴人所主張僅單純屬列管違章建築（下稱違建）之問題。又區域計畫法自63年1月31日公布施行後，各縣市政府陸續依區域計畫法及其施行細則、內政部頒「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」相關規定，劃定使用分區，編定使用地；系爭土地係於65年5月31日經劃定為山坡地保育區並編定為農牧用地，縱上訴人於興建時之區域計畫法第21條（63年1月31日公布）就違反該法第15條第1項之管制使用土地者尚未設有罰鍰規定，然當時該法第21條即已規定對於違反同法第15條第1項之管制使用土地者，該管直轄市、縣（市）政府得限期令其變更使用或拆除其建築物恢復原狀；且上訴人未依前揭規定使用1134地號土地之行為自系爭地上物興建完成後迄今均不曾間斷，此即被上訴人適用區域計畫法第21條第1項規定，以106年9月8日函限期上訴人於106年12月15日前恢復原狀或作依法容許使用項目之使用欲行規制之對象，所援用內政部100年9月29日函釋，性質上係內政部為協助下級機關或屬官統一解釋法令而訂頒之解釋性行政規則，僅作為被上訴人就本件適用現行區域計畫法第21條第1項規定之理由依據，並非法律依據，則上訴人主張修正前區域計畫法第21條並無處以罰鍰之明文，本件違章行為既發生於法律修正前，應無違反修正前區域計畫法第21條規定云云，自無可採。
㈢上訴人關於1134地號土地部分，既有經被上訴人限期變更使
用、停止使用、拆除系爭地上物恢復原狀而不遵從之違章行為，是被上訴人依區域計畫法第21條第2項規定，就該筆土地處上訴人6萬元罰鍰，並命其立即停止使用並限期於107年4月30日前變更使用、停止使用、拆除其地上物恢復原狀，即屬有據。至1138地號土地之地上物既領有建照，尚無違反區域計畫法第15條第1項所定土地分區使用管制。原處分既已分別記載主旨、事實、理由及其法令依據，亦已載明系爭土地經劃定為山坡地保育區並編定為農牧用地之事實，縱未記載系爭土地劃定為山坡地保育區並編定為農牧用地之日期，仍足使上訴人得以暸解該行政處分之原因事實及處分依據之法令，難認有何違反行政行為明確性原則之瑕疵。再者，本件上訴人受裁罰之違章行為，乃違反限期改善義務之行為，並非其興建系爭建物之行為。就原處分關於行政罰部分之裁處權時效，依行政罰法第27條第2項規定，應自上訴人違反其行政法上義務之行為終了時起算；惟上訴人就1134地號土地違反改善義務之行為迄未終了，縱以被上訴人106年9月8日函所命改善期限之翌日即106年12月16日作為起算裁處權時效之時點，原處分於107年1月25日作成時亦顯未罹於3年裁處權時效。繼以，本件原處分既屬區域計畫法第21條第2項所指之按次處罰案件，此與上訴人主張被上訴人所管轄農地甚至全國其他各地亦有其他農舍未經依法取締、裁罰並拆除之狀況，分處於不同之稽查、裁罰階段，尚非屬相同性質之事物；且原處分基於被上訴人106年9月8日函所課之改善義務期限及區公所107年1月18日前往複查結果作為認定之依據，再據以涵攝區域計畫法第21條第2項法定構成要件，自難認原處分之理由構成對其有何無合理正當事由之差別待遇；且被上訴人依區域計畫法之規定，對於1134地號土地違反土地分區使用管制加以裁罰並限期改善，與達成前揭區域計畫法之立法目的間亦具有合理之聯結關係，故原處分關於1134地號土地部分所為規制內容自無違反行政程序法第4條、第6條、第7條、第8條之禁止恣意原則、不當聯結禁止原則及平等原則。續以，被上訴人係因認定上訴人就系爭土地上之地上物違反區域計畫法第15條第1項規定而有經被上訴人106年9月8日函限期改善而不遵從之違章行為始以原處分加以裁罰，足見原處分所裁罰之違章行為乃上訴人違反「被上訴人106年9月8日函所課限期改善義務」之行為；至被上訴人嗣以上訴人違反107年1月25日原處分所課限期改善義務之行為，而於107年6月11日函請臺灣橋頭地方檢察署（下稱橋頭地檢署）偵辦，然橋頭地檢署檢察官偵查後以107年度偵字第10027號依刑事訴訟法第253條職權不起訴處分，足認被上訴人將上訴人移送橋頭地檢署偵辦之行為乃上訴人違反107年1月25日原處分所課限期改善義務之行為，並非原處分所裁罰之同一違章行為，且上訴人經檢察官為職權不起訴處分，其亦未因此另外受有刑事處罰，依上開說明，原處分亦無違反一行為不二罰原則之違法。
㈣綜上，訴願決定及原處分關於1134地號土地部分，於法並無
違誤，上訴人訴請撤銷應無理由；關於1138地號土地部分既有前揭違誤，上訴人訴請撤銷則有理由。
四、上訴意旨略以：㈠被上訴人106年9月8日函係對上訴人「興建建築物」行為，
請上訴人於106年12月15日前恢復原狀或作依法容許使用項目之使用，若否將依區域計畫法相關規定處理，並未實際課予上訴人任何具體之法律效果，致其無所適從，亦未有教示告知，難認屬行政處分，應僅為行政指導。原判決認被上訴人106年9月8日函係行政處分而具形式確定力，依該函認定上訴人已「負有於期限內將系爭土地恢復至符合農牧用地容許使用項目之作為義務」，容有判決適用法規不當之違誤。㈡上訴人早在82年間於1134地號土地興建違建，依當時修正前
區域計畫法第21條只有一項，且無罰鍰規定；至於修正後同條除於第1項增訂罰鍰，並增訂第2項有關按次處罰之規定。
前開條文第2項規定係由第1項延續而來，自不得單援引第2項規定，再依第1項之規定科處罰鍰。被上訴人援引內政部100年9月29日函釋意旨，其明白指出已於89年1月26日區域計畫法修正前終了之違反該法第15條之行為，屬違法狀態之繼續，因該法修正前第21條並無裁處行政罰之規定，依行政罰法第4條處罰法定原則，固無從依修正後同法第21條第1項處以罰鍰，是原處分處以罰鍰6萬元部分，已有違法。且上開函釋又稱對於該違法狀態，仍得以修正後同法第21條第1項、第2項規定限期令其變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀，不遵從者可按次處罰等情，嚴重違反其前所稱之處罰法定原則，上開函釋對人民權利義務即產生直接之影響，已非原審所認定之解釋性行政規則，原判決就此部分予以維持，即適用法令不當之違誤。
㈢系爭地上物係上訴人於82年間即已興建完成，嗣因88年間莫
拉克颱風受損而略微修繕，其興建建物之違法行為82年間業已終了，則本件早已逾行政罰之裁處權3年時效。惟原判決容認原處分援引內政部100年9月29日函釋，對「違法行為」時效完成後，逕改以「違法狀態」作為處罰認定之事實依據，有違「處罰法定原則」以及架空「裁罰時效制度」，容有判決適用法令不當之違誤。
五、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤，茲再就上訴理由，論斷如下：
㈠按區域計畫法第1條規定：「為促進土地及天然資源之保育
利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利，特制定本法。」第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」第21條第1項、第2項規定：「（第1項）違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。（第2項）前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」次按區域計畫法施行細則第11條第1款規定：「非都市土地得劃定為下列各種使用區：一、特定農業區：優良農地或曾經投資建設重大農業改良設施，經會同農業主管機關認為必須加以特別保護而劃定者。」第13條第1項第5款規定：「直轄市、縣（市）主管機關依本法第15條規定編定各種使用地時，應按非都市土地使用分區圖所示範圍，就土地能供使用之性質，參酌地方實際需要，依下列規定編定，且除海域用地外，並應繪入地籍圖；其已依法核定之各種公共設施用地，能確定其界線者，並應測定其界線後編定之：……五、農牧用地：供農牧生產及其設施使用者。」依前揭區域計畫法第1條、第15條第1項以觀，足見區域計畫法之立法目的係為促進土地及天然資源之保育利用並兼顧經濟活動而據以制定區域發展計畫，並要求各直轄縣市政府就轄內非都市土地依非都市土地分區使用計畫劃定土地使用分區並編定使用地類別而實施土地分區使用管制。內政部則於65年3月30日依區域計畫法第15條第1項之授權訂定管制規則，該管制規則嗣經數度修正，其中104年12月31日修正發布之第5條第1項規定：
「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」第6條第1項前段、第3項前段規定：「（第1項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。……（第3項）海域用地以外之各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一；……」而該條附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」（105年11月28日修正發布）規定農牧用地容許使用項目為農作使用（包括牧草）、農舍（工業區、河川除外；特定農業區、森林區不得興建集村農舍）、農作產銷設施（工業區、河川除外）、畜牧設施……等19項。其中關於在農牧用地之農舍限於依興建農舍辦法或區計地建管辦法核准興建之農舍。準此，行為人如未依前揭管制規則所定容許使用項目及細目使用其土地者，即屬違反區域計畫法第15條第1項規定。而農牧用地指供農牧生產及其設施使用者，為區域計畫法施行細則第13條第1項第5款之規定，則區域計畫法第21條所稱「恢復原狀」，自係指回復作為農牧用地使用之適合狀態而言，即將該農牧用地回復至與違反管制行為發生前相近之狀態，始為相當。
㈡經查，上訴人所有之系爭土地為非都市土地，且其土地使用
分區及使用地類別於65年5月31日經劃定為山坡地保育區並編定為農牧用地等情，有系爭土地登記謄本附卷可稽。經農業局於106年3月23日派員現勘，認定系爭土地現況興建鐵皮建物、鋪設水泥地面及水泥圍牆等情形，非作農業使用。經農業局通知地政局，地政局函請區公所查報結果，被上訴人認上訴人違反區域計畫法第15條第1項規定，以106年9月8日函通知上訴人限期於106年12月15日前恢復原狀或作依法容許使用項目之使用，如屆期不遵從者，將依區域計畫法規定辦理。上訴人不服，提起訴願，前經內政部以前訴願決定駁回，上訴人未提起行政訴訟而告確定在案。其間區公所於107年1月19日查報系爭土地上之地上物仍存在，而無容許使用項目，被上訴人遂審認定上訴人違法使用系爭土地，前經限期變更使用、停止使用或恢復原狀，然屆期未改善完畢，違反區域計畫法第15條第1項規定，而依同法第21條第2項規定，以原處分裁罰上訴人6萬元，命其立即停止使用並限期於107年4月30日前變更使用、停止使用、拆除其地上物恢復原狀等情，乃原判決認定之事實，兩造對事實經過並無爭議，自得為本院判決之基礎。
㈢按行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發
生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異（司法院釋字第423號解釋文參照）。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，即為行政處分。上訴人主張：被上訴人106年9月8日函並未實際課予上訴人任何具體之法律效果，亦未有教示告知，難認屬行政處分，原判決竟認係行政處分而具形式確定力，上訴人因該函已負有限期將系爭土地恢復至符合農牧用地容許使用項目之作為義務，容有判決適用法規不當之違誤云云。經核被上訴人106年9月8日函，已於主旨欄及說明欄第2項記載上訴人違反區域計畫法第15條規定，對於違法狀態仍得依同法第21條第1項及第2項規定限期令變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀，不遵從者可按次處罰，並於主旨欄及說明欄第3項令上訴人於106年12月15日前限期為上開作為義務，若屆期仍未改善，將依區域計畫法相關規定辦理（見原審卷第23至25頁），此之所謂「將依區域計畫法相關規定辦理」，當係指該函說明欄第2項所載區域計畫法第15條、第21條第1項、第2項甚明，即對外直接發生法律上之效果，是該函雖未記載教示條款，揆諸前揭司法院釋字第423號解釋意旨，仍係被上訴人行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，自屬行政處分。再者，上訴人前曾以被上訴人106年9月8日函係行政處分，因不服而提起訴願，經內政部以前訴願決定駁回後，提起本件訴訟後，在原審程序併為請求撤銷前訴願決定及被上訴人106年9月8日函，嗣於原審107年9月25日期日始表明就上開請求部分不再爭訟，復於原審107年11月20日期日陳稱因未續行爭訟而生形式存續力在案（見原審卷第15
2、157至158頁），故上訴人於原審就被上訴人106年9月8日函係行政處分已無爭執，竟於上訴後更易先前於原審之主張，反主張非行政處分，自容有未洽。被上訴人106年9月8日函既係行政處分，且因前訴願決定後，上訴人未對之提起行政訴訟而生不可爭訟之形式確定力，則原判決依該函認定上訴人已負有於期限內將系爭土地恢復至符合農牧用地容許使用項目之作為義務，自係符合區域計畫法第21條第2項之規定，則上訴人主張原判決適用法規不當之違誤云云，尚無可採。
㈣上訴人次以：其早於82年時在1134地號土地上興建違建，依
當時修正前區域計畫法第21條並無罰鍰規定，早已逾行政罰之裁處權3年時效，被上訴人援引內政部100年9月29日函釋，對「違法行為」時效完成後，逕改以「違法狀態」作為處罰認定之事實依據，有違「處罰法定原則」以及架空「裁罰時效制度」，非原審所認定之解釋性行政規則，原判決容有適用法令不當之違誤。惟按區域計畫法自63年1月31日公布施行後，各縣市政府陸續依區域計畫法及其施行細則、內政部頒訂「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」相關規定，劃定使用分區，編定使用地；系爭土地係於65年5月31日經劃定為山坡地保育區並編定為農牧用地等情，業如前述；上訴人於興建系爭地上物斯時之修正前區域計畫法第21條：「違反第15條第1項之管制使用土地者，該管直轄市、縣（市）政府得限期令其變更使用或拆除其建築物恢復原狀。」固無罰鍰之規定，然當時該法第21條即已規定對於違反同法第15條第1項之管制使用土地者，該管直轄市、縣（市）政府得限期令其變更使用或拆除其建築物恢復原狀；且上訴人未依前揭規定使用1134地號土地之行為，自該筆土地範圍內之系爭地上物興建完成後迄今均不曾間斷，上訴人既係1134地號土地之所有人，對該筆土地自負有依同法第15條之使用地管制使用之義務，以達促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利之目的（前揭同法第1條規定參照），上訴人既以興建系爭地上物之方式違反1134地號土地管制之使用，迄未拆除以致違反管制使用土地之違法狀態之繼續，其同時兼具行為責任人及狀態責任人，自負有排除上開危險之義務，此即被上訴人適用區域計畫法第21條第1項規定，以106年9月8日函限期上訴人於106年12月15日前恢復原狀或作依法容許使用項目之使用。而原處分係針對上訴人違反被上訴人106年9月8日函所課限期改善義務之行為而作成，洵非上訴人所稱之興建系爭地上物，為原判決所敘明，則上訴人予以混淆而加以爭執，自係主觀上誤認事實，而與原判決之法令適用無涉。再按「本法所稱『其他種類行政罰』，僅限於本條各款所定『裁罰性之不利處分』，並以『違反行政法上之義務』而應受『裁罰性』之『不利處分』為要件，如其處分係命除去違法狀態或停止違法行為者，因與行政罰之裁罰性不符，非屬裁罰性之不利處分，無本法之適用。」（行政罰法第2條立法理由參照），是區域計畫法第21條第1項規定中之「限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀」屬「預防性不利處分」，不屬裁罰性不利處分。又被上訴人於107年1月25日係以上訴人不遵從被上訴人106年9月8日函所示作為義務，因而作成原處分處上訴人6萬元之罰鍰及再為預防性之不利處分，則就其中罰鍰部分自未逾裁處權時效，更與其82年興建系爭地上物無涉。而原判決亦已敘明被上訴人106年9月8日函所援引之內政部100年9月29日函釋，性質上係內政部為協助下級機關或屬官統一解釋法令而訂頒之解釋性行政規則，僅作為被上訴人就本件適用現行區域計畫法第21條第1項規定之理由依據，並非法律依據，均無上訴人主張有違「處罰法定原則」以及架空「裁罰時效制度」，則其就此主張原判決容有適用法令不當之違誤云云，洵無可採。
㈤綜上所述，原判決關於駁回上訴人在原審之請求部分，並無
所謂判決適用不當之違背法令情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 5 月 15 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 陳 國 成法官 王 碧 芳法官 蘇 嫊 娟法官 鍾 啟 煌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 5 月 20 日
書記官 蔡 宜 婷