最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第294號上 訴 人 台灣電力股份有限公司綜合研究所代 表 人 鍾年勉訴訟代理人 陳玫瑰 律師（兼送達代收人）
李昱葳 律師陳君漢 律師被 上訴 人 高磁企業有限公司代 表 人 謝鎮龍上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國107年10月4日臺北高等行政法院106年度訴字第1279號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人代表人由洪紹平變更為鍾年勉，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、上訴人辦理「試體磨平機1具」採購案（下稱系爭採購案），於民國104年11月4日決標予被上訴人，履約期間自決標次日起80天內，即自104年11月5日起至105年1月23日交貨（含交貨、安裝、測試、教育訓練）。被上訴人於104年12月17日交主機，復於105年1月27日重新更換主機，並於105年1月30日提供相關配件與耗材，逾期交貨。被上訴人於105年3月17日向上訴人申請驗收，但上訴人以被上訴人有提交測試報告義務，致無法辦理驗收，多次函請被上訴人提出測試報告，被上訴人乃於105年4月11日提交測試報告，但未說明機台性能測試結果是否符合本採購之用途或目的。上訴人又於105年4月26日函請被上訴人提出測試報告，被上訴人於105年5月4日函附測試報告書，上訴人遂於105年5月24日辦理驗收，惟驗收結果上訴人認不符合本案試體磨平機採購規範（下稱採購規範）第1、2、4、5、7、8、9、12、13.1、13.2、13.4、14、17點，上訴人乃請被上訴人於105年6月23日前改善完成並交貨，及辦理複驗。被上訴人以105年6月16日函申請複驗期限展延至105年7月8日前，經上訴人以105年6月27日研字第1053151881號函（下稱105年6月27日函）復同意展延。嗣被上訴人於105年7月6日函上訴人並檢附測試報告，表示預計105年7月8日完成交貨，請上訴人辦理複驗。惟105年7月8日（星期五）因颱風停止上班上課，期限順延至105年7月11日（星期一），迨105年7月11日被上訴人仍未完成交貨，上訴人遂以105年7月12日研字第1053152109號函（下稱原處分）通知被上訴人，依台灣電力股份有限公司財務採購契約（下稱系爭採購契約）條款14.1.1⑼「查驗或驗收不合格，且未於依通知期限內依規定辦理者」之約定與被上訴人終止契約，並通知依裁處時（即108年5月22日修正前）政府採購法第101條第1項第8款及第12款規定刊登政府採購公報。被上訴人提出異議，復不服上訴人105年7月20日研字第1053152183號函之異議處理結果（下稱異議處理結果），提出申訴，嗣經行政院公共工程委員會106年6月30日訴0000000號申訴審議判斷（下稱申訴審議判斷）駁回後，乃提起行政訴訟，聲明：申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。經原審判決「原處分、異議處理結果及申訴審議判斷均撤銷。」上訴人不服，遂提起本件上訴，聲明：原判決廢棄；被上訴人於原審之訴駁回。
三、被上訴人起訴主張及上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
四、原判決撤銷原處分、異議處理結果及申訴審議判斷，係以：㈠依採購規範「商務條款：依照本公司國內採購財物投標須知及合約條款辦理。如另有規定者從其規定。……3.技術資料：投標廠商需提供符合採購規範需求之文件以供審核。
」，其中所載「符合採購規範需求之文件」不但文字涵意曖昧，契約內未進一步定義，更未提及「測試報告」為應提出之文件之一，此外本件相關採購契約文件，亦無隻字片語提及「測試報告」及被上訴人有提出該報告義務之約定；復依系爭採購契約條款，被上訴人固有向上訴人報驗及接受上訴人驗收之義務，但此僅指被上訴人應提出交易物品供辦理驗收，與在提出交易物品之外，另須提交測試報告供辦理驗收有別，不能以被上訴人有送驗收義務，即謂其有提出「測試報告」之義務；且雙方原本可依契約約定，由被上訴人將機臺送上訴人測試以完成驗收程序，故提交「測試報告」實難謂係依契約本旨、為完成履約所不可或缺之事項。又上訴人係於雙方締約後、被上訴人將交付試體磨平機之際，始發函告知被上訴人有提出測試報告之義務，然雙方既未事先約明，上訴人突要求被上訴人須提出測試報告，不無對其造成突襲。依系爭採購契約規定，尚難認被上訴人有提出「測試報告」之義務，縱其嗣後為儘量配合上訴人而提出，並造成提出「測試報告」之遲延，尚難認被上訴人構成系爭採購契約條款14.1.1⑸延誤履約期限情節重大。另觀其餘被上訴人遲延履約之事項，交付試體磨平機之「主機」之主給付義務部分僅遲誤4日，另非屬於主給付義務之「辦理教育訓練」及交付試體磨平機「耗材」僅遲誤7日，至「交付教育訓練講義」雖遲誤達78日，惟按本件契約之給付本旨，均非屬必須於特定日前交付否則上訴人將失去給付利益之情事，且講義僅是輔助「辦理教育訓練」用，而「辦理教育訓練」已給付完成在先，是此部分被上訴人給付縱有遲誤，尚難遽認已屬於遲誤情節重大。經審酌上開各情節，難認被上訴人違約情形重大，參照政府採購法第101條之立法理由及比例原則之要求，上訴人尚不得將被上訴人刊登政府採購公報。㈡依據系爭採購契約條款9.6「不可抗力」部分，其條款9.6.1約定「因下列天災或事變等不可抗力或不可歸責於契約當事人之事由，致未能依時履約者，立約商得依9.5規定，申請延長履約期限，……⑵……豪雨……水災……。」而9.5則約定「立約商履約有下列情形之一，致履約期限須延長者，應檢具事證，以書面通知招標機關。招標機關得審酌其情形後，延長履約期限，不計逾期違約金。」又9.6.2約定「主張不可抗力原因之一方，應於事件發生或結束後15天內檢具事證，以書面通知他方。……」可知被上訴人如認其受豪雨淹水致有不可抗力之遲延事由，依上開約定可於事後檢具事證，以書面通知上訴人，供上訴人審核是否確有不可抗力情事；且此通知的時限為「於事件發生或結束後15天內」，並非「於事件發生之當下」，是上訴人所稱被上訴人有於105年7月11日即水災發生之當時，應立即向上訴人報告並獲上訴人同意云云，已與上開約定未合。從而，被上訴人主張於105年7月11日、12日其工廠所在之臺南市仁德地區因豪雨淹水，不論真偽，上訴人依約應待被上訴人於淹水結束15天內檢具書面事證，雙方再作後續之處理，而非以於105年7月11日仍未收受被上訴人交付複驗物品為由，旋於次日發函表示終止契約；且此因颱風淹水不可抗力情事所導致之出貨送驗遲延，亦非可認係可歸責於被上訴人之事由。上訴人以此事由將被上訴人刊登政府採購公報，尚與政府採購法第101條第1項第8款所定「查驗或驗收不合格，情節重大」之要件不符。㈢上訴人於被上訴人交付試體磨平機送驗後，確發現多項不符合契約約定之瑕疵，此有試體磨平機測試紀錄可稽，被上訴人代表人謝鎮龍復於該測試紀錄上簽名確認，被上訴人當庭亦不否認該等瑕疵的存在，惟陳稱都是可以改善，尚非重大瑕疵等語。雙方對於驗收所發現的瑕疵如何處理，系爭採購契約條款11.4「驗收不符之處理」，其中條款11.4.2有「複驗」的約定，而上訴人依契約亦允被上訴人改善後提出複驗，並以105年6月27日函復被上訴人，同意將複驗期限延至105年7月8日，是原本驗收發現瑕疵而不合格之情節，雙方既已依契約，由上訴人命被上訴人改善後再行複驗，則雙方之義務已轉換調整為雙方均有進行複驗之義務。故原處分作成當時，被上訴人因颱風淹水尚未及提出複驗，上訴人亦未行複驗，自不存在政府採購法第101條第1項第8款之「查驗或驗收不合格，情節重大」事由。況契約內針對驗收之瑕疵既設有複驗約定，以求雙方權益平衡，自難再執被上訴人於（初次）驗收時發現有多項瑕疵，再指被上訴人驗收不合格為情節重大。是上訴人以原處分認被上訴人有查驗或驗收不合格且情節重大事由，將被上訴人刊登政府採購公報，亦有違誤。綜上所述，上訴人所指被上訴人有「查驗或驗收不合格且情節重大」、「因可歸責於廠商之事由致終止契約」之刊登政府採購公報事由，均難認可採，原處分及異議處理結果於法不合，申訴審議判斷予以維持，亦有未洽。被上訴人訴請撤銷原處分、異議處理結果及申訴審議判斷，為有理由，應予准許等語，為其論據。
五、本院查：
(一)裁處時政府採購法第101條第1項第8款、第12款規定：「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……查驗或驗收不合格，情節重大者。……因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者。」又前開第8款規定所謂「查驗或驗收不合格，情節重大」，自法律文義以觀，「情節重大」緊接「查驗或驗收不合格」，該「情節重大」自是指「查驗或驗收不合格之情節重大」。苟契約就查驗或驗收不合格情節重大之情形有所約定，自應依該約定；未有約定者，應綜合相關情形判斷之。
(二)行政訴訟法第189條規定，行政法院為裁判時，除別有規定外，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理法則及經驗法則判斷事實之真偽；依此判斷而得心證之理由，應記明於判決。據此，構成行政法院判斷事實真偽之證據評價基礎，乃全辯論意旨及調查證據之結果。基於行政訴訟之職權調查原則（行政訴訟法第125條第1項及第133條），法院必須充分調查為裁判基礎之事證以形成心證，法院在對全辯論意旨及調查證據之結果為評價時，應遵守兩項要求，一是「訴訟資料之完整性」，二是「訴訟資料之正確掌握」。前者乃所有與待證事實有關之訴訟資料，都必須用於心證之形成而不能有所選擇，亦即法院負有審酌與待證事實有關之訴訟資料之義務，如未審酌亦未說明理由，即有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條之應依職權調查規定，及判決不備理由之違背法令。又依同法第209條第3項規定，判決書理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。故行政法院認定事實應憑調查所得之證據資料，就證據與事實之關聯性如何，其證明力之有無，形成心證之理由，記明於判決理由項下。如未說明所憑證據足供證明事實之心證理由，或就當事人提出之證據摒棄不採，又未說明不採之理由，或其調查證據未臻完備，不足以判斷事實之真偽，均構成判決不備理由之違法。
(三)本件上訴人辦理系爭採購案，於104年11月4日決標予被上訴人，履約期間自決標次日起80天內，即自104年11月5日起至105年1月23日交貨（含交貨、安裝、測試、教育訓練）。被上訴人於104年12月17日交主機，復於105年1月27日重新更換主機，並於105年1月30日提供相關配件與耗材，逾期交貨。嗣上訴人於105年5月24日辦理驗收，惟驗收結果上訴人認不符合採購規範第1、2、4、5、7、8、9、12、13.1、13.
2、13.4、14、17點，上訴人乃請被上訴人於105年6月23日前改善完成並交貨，及辦理複驗。被上訴人以105年6月16日函申請複驗期限展延至105年7月8日前，經上訴人以105年6月27日函復同意展延。嗣被上訴人於105年7月6日函上訴人並檢附測試報告，表示預計105年7月8日完成交貨，請上訴人辦理複驗。惟105年7月8日（星期五）因颱風停止上班上課，期限順延至105年7月11日（星期一），迨105年7月11日被上訴人仍未完成交貨，上訴人遂以原處分通知被上訴人，依系爭採購契約條款14.1.1⑼「查驗或驗收不合格，且未於依通知期限內依規定辦理者。」之約定與被上訴人終止契約，並通知依行為時政府採購法第101條第1項第8款及第12款規定刊登政府採購公報等情，為原判決依法確定之事實。觀諸原處分內容所載，上訴人表示略以「被上訴人承攬系爭採購案，經於105年5月24日辦理驗收，驗收結果不符合採購規範，嗣依系爭採購契約條款第拾壹之11.4.2『外觀檢查或特性試驗結果與契約規定不符者……。』請被上訴人於105年6月23日前改善完成並交貨，同時檢附改善完成之檢測報告，函請上訴人辦理複驗。而被上訴人於105年6月16日來函申請複驗期限展延至105年7月8日前，上訴人105年6月27日函同意展延。被上訴人經於105年7月6日來函檢附所稱之測試報告，並稱將於105年7月8日完成交貨，請上訴人辦理複驗，惟上訴人僅查收測試紀錄（非測試報告）。又於105年7月8日（星期五）因颱風停止上班上課，期限順延至105年7月11（星期一），但至105年7月11日被上訴人仍未完成交貨，爰上訴人依系爭採購契約條款第拾肆之14.1.1⑼『查驗或驗收不合格，且未於通知期限內依規定辦理者。』，與被上訴人終止契約。上訴人本於權責另須對被上訴人作如下處分，依政府採購法第101條第1項第8款與第12款及第103條第1項第2款，刊登政府採購公報，停止被上訴人參加投標、或作為決標對象、或分包商之權利1年，……」等語（參見原審卷1第
82、83頁），則依前揭原處分內容可知，上訴人係依系爭採購契約條款14.1.1⑼「查驗或驗收不合格，且未於通知期限內依規定辦理者」之約定終止契約，而非以系爭採購契約條款14.1.1⑸「延誤履約期限情節重大」之約定終止契約。原判決稱「上訴人以被上訴人構成系爭採購契約條款14.1.1⑸延誤履約期限情節重大而終止契約，進而將被上訴人刊登政府採購公報」等語，認定上訴人終止契約之事由，即與原處分所載不符，亦與原判決事實欄所載「上訴人遂以105年7月12日研字第1053152109號函通知被上訴人，依系爭財物採購契約條款14.1.1⑼約定與被上訴人終止契約」不符。是原判決進而論述以依系爭採購契約條款約定，難認被上訴人有提出「測試報告」之義務，又縱被上訴人有提出「測試報告」之遲誤，尚難認其構成系爭採購契約條款14.1.1⑸延誤履約期限情節重大，參照政府採購法第101條之立法理由及比例原則之要求，上訴人尚不得將被上訴人刊登政府採購公報等情，核與上訴人依原處分終止契約暨刊登政府採購公報意旨不符，原判決據此理由認定原處分違法，即有違誤，上訴意旨據此指摘原判決理由有前後矛盾，核非無憑。又原處分既表明依系爭採購契約條款14.1.1⑼「查驗或驗收不合格，且未於通知期限內依規定辦理者」與被上訴人終止契約，並通知依政府採購法第101條第1項第8款、第12款規定刊登政府採購公報。因而上訴人援引前開終止契約之理由是否可採，攸關原處分之適法性。故除原判決理由所論述本件是否合於政府採購法第101條第1項第8款情形刊登政府採購公報外（參見原判決第11～12頁），上訴人援引前開終止契約事由，是否適法，而合於依政府採購法第101條第1項第12款「因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者」情形刊登政府採購公報，亦不可不查。原判決就此部分漏未論述，亦核有判決不備理由之違誤。
(四)次查，依據系爭採購契約條款9.6「不可抗力」部分，其條款9.6.1約定「因下列天災或事變等不可抗力或不可歸責於契約當事人之事由，致未能依時履約者，立約商得依9.5規定，申請延長履約期限，……⑵……颱風……豪雨……水災……或其他天然災害。……」9.6.2約定「主張不可抗力原因之一方，應於事件發生或結束後15天內檢具事證，以書面通知他方。……其屬可繼續履約之情形者，應繼續履約，並採行降低不可抗力原因對於對方造成不利影響之合理措施。」（參見原審卷1第180頁），是依上約定，被上訴人如有因前揭颱風、豪雨、水災等不可抗力事由發生時，固得申請延長履約期限，惟仍需檢具事證，以書面通知他方，以供他方查證是否屬實及採取相關措施。且依該契約之合理解釋，亦應確有該不可抗力之事由，始有得否延長履約期限之問題。上訴人於被上訴人交付試體磨平機送驗後，確發現多項不符合契約約定之瑕疵，被上訴人亦不否認該等瑕疵存在。雙方對於驗收所發現的瑕疵如何處理，系爭採購契約條款11.4「驗收不符之處理」，其中11.4.2有「複驗」的約定，而上訴人依契約亦允被上訴人改善後提出複驗，上訴人並以105年6月27日函復被上訴人，同意將複驗期限延至105年7月8日，是原本驗收發現瑕疵而不合格情節，雙方已依契約，由上訴人命被上訴人改善後再行複驗，故雙方已轉換調整為雙方均有進行複驗之義務；又因105年7月8日因颱風停止上班上課，故上訴人將複驗期限延至105年7月11日等情，為原判決依法確定之事實。是依上可知，兩造因被上訴人原先之給付有瑕疵，而雙方同意由被上訴人為改善後，於105年7月8日再行複驗，並因有颱風之故，複驗期限延至105年7月11日。被上訴人主張因105年7月11日、12日其工廠所在之臺南市仁德地區因豪雨淹水，有不可抗力延期事由，依前引系爭採購契約之約定，被上訴人如認其受豪雨淹水致有不可抗力之遲延事由，應於事件發生或結束後檢具事證，以書面通知上訴人，供上訴人審核是否確有不可抗力情事；且此通知之時限為「於事件發生或結束後15天內」，並非「於事件發生之當下」，原判決因認上訴人所稱被上訴人有於105年7月11日即水災發生之當時，應立即向上訴人報告並獲上訴人同意云云，與上開約定未合等情，固屬正確。惟查依原處分所載，上訴人對被上訴人為終止契約，係因被上訴人未於規定期限內辦理複驗，業如前述。被上訴人於原審表示係因颱風淹水不可抗力，並認上訴人終止契約不合法等情，然此經上訴人予以否認，上訴人並於原審時一再爭執被上訴人如有該不可抗力事由，依系爭採購契約約定，被上訴人應該先有一個書面的通知申請展延，才有不可抗力事件發生或結束後15天內檢具事證，惟本件原應履約日期105年7月8日（星期五）因有颱風之故，上訴人已順延至105年7月11日（星期一），當天全台已恢復正常上班，被上訴人果因廠區交通或設備缺損等情無法履行複驗交貨義務，尚非不得以書面、電子郵件方法，向上訴人申請再度展延複驗事，但被上訴人於該複驗期限之終期結束前，均未曾以任何方法提出改善或補正，亦未提出任何事證，足以證明其因天災不可抗力導致無法提出依約履行複驗給付，又未提出任何具體事證足以證明其因天災不可抗力導致無法提出展延複驗之申請等語。故被上訴人究有無因淹水之不可抗力事由之未能履約之正當理由，而得主張展期複驗，即係兩造間本件重要之爭執點所在，不可不查。被上訴人主張其遲誤原應履約期間，係因淹水之不可抗力事由，此既經上訴人否認，且兩造對於105年7月8日確因颱風不上班、不上課，但105年7月11日已正常上班乙節，並未爭執，則上訴人主張原履約（複驗）期限已延長至105年7月11日，被上訴人在該履約期限並未以書面通知申請展延，又被上訴人之前所為給付，上訴人以依據採購規範技術規格總計有18點，然驗收時其中第1、2、4、5、7、8、9、12、13.1、13.2、13.4、14、17點均未通過，且被上訴人亦未於通知期限內改善，仍屬驗收不合格之情形，符合系爭採購契約條款14.1.1⑼之解約事由，始於105年7月12日以原處分終止系爭採購契約等情，苟經查明並無被上訴人所稱有因淹水之不可抗力事由，得以延期複驗，又前開驗收不合格之情節確屬重大時，則上訴人主張本件被上訴人履約情形，已合於系爭採購契約終止事由，並合於裁處時政府採購法第101條第1項第8款及第12款規定，即非無憑。故被上訴人主張該不可抗力事由是否屬實暨有無合於系爭採購契約所約定可展延履約情事，攸關本件履約期限得否延長，自足影響上訴人本件終止契約暨原處分之適法性，原審有依職權查明之義務。惟原審就此未進一步調查，遽以被上訴人主張於105年7月11日、12日其工廠所在之臺南市仁德地區因豪雨淹水，不論真偽，上訴人依約應待被上訴人於淹水結束15天內檢具書面事證，雙方再作後續之處理，而非以於105年7月11日仍未收受被上訴人交付複驗物品為由，旋於次日發函表示終止契約；且認此因颱風淹水不可抗力所導致之出貨送驗遲延，亦非可認係可歸責於被上訴人之事由，故認上訴人以此事由將被上訴人刊登政府採購公報，與政府採購法第101條第1項第8款所定「查驗或驗收不合格，情節重大」要件不符，進而認定本件原處分有違誤，即嫌速斷，核有未盡職權調查義務暨判決不備理由之違誤。再者，原判決以原處分作成時，被上訴人因颱風淹水尚未提出複驗，上訴人亦未行複驗，自不存在政府採購法第101條第1項第8款之「查驗或驗收不合格，情節重大」事由；況契約內針對驗收之瑕疵既設有複驗程序，以求雙方權益平衡，自難再執被上訴人於（初次）驗收時發現有多項瑕疵，再指被上訴人驗收不合格為情節重大等語之法律意見，其立論基礎應係於被上訴人確有符合系爭採購契約所約定之因天災不可抗力事由而得延期履約時，始足成立。本件如前所述，被上訴人究有無合其所主張之因天災而得延期履約事由之事實，尚有未明，原判決以被上訴人主張因颱風淹水尚未及提出複驗為立論基礎，遽認上訴人不得以驗收不合格，情節重大事由，將被上訴人刊登政府採購公報之結論，其法律見解有誤且認定依據何在並未說明，亦有判決適用法規不當及判決不備理由之違誤。
(五)綜上所述，原判決既有上開違背法令情事，且其違法情事，足以影響判決之結果，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。又因本件事證尚有未明，有由原審再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審另為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 5 月 28 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 胡 方 新法官 王 俊 雄法官 林 妙 黛法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 5 月 28 日
書記官 陳 映 羽