最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第213號上 訴 人 經濟部代 表 人 沈榮津訴訟代理人 戴德潤
鄭乃云被 上訴 人 吳京衡上列當事人間礦業法事件，上訴人對於中華民國108年4月11日臺北高等行政法院107年度訴字第1649號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人以民國102年7月12日受理被上訴人所領臺濟採字第5564號礦業權申請核定礦業用地案，所請用地位在坐落苗栗縣○○鄉○○段○○○○○○○○○○○○號土地（下合稱系爭土地），皆屬私有土地，被上訴人至106年3月17日補送之開採及施工計畫書圖匯冊，仍未檢具明細表內私有土地所有人所出具之土地使用同意書（下稱同意書），上訴人所屬礦務局於106年3月27日、106年6月5日、106年6月21日、106年7月11日、106年10月5日、106年12月6日再函請補正，被上訴人皆未補正，上訴人遂依礦業法第43條第2項規定，以107年6月6日經授務字第10720104600號處分書（下稱原處分）否准所請，被上訴人不服，提起訴願經駁回，循序提起行政訴訟，聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.上訴人就被上訴人102年7月12日礦業用地申請案，應作成准予對被上訴人必須使用之系爭土地為核定之行政處分。嗣經原判決撤銷訴願決定及原處分，並命上訴人就被上訴人102年7月12日礦業用地申請事件，應依其判決之法律見解作成決定，而駁回被上訴人其餘之訴。上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴之主張及上訴人在原審的答辯，均引用原判決所載。
三、原判決將訴願決定及原處分均撤銷，其理由略以：
㈠、被上訴人提起系爭礦業用地之申請核定，經上訴人於107年6月6日作成原處分予以否准，最主要係被上訴人未提出系爭土地所有人之同意書為由。然參諸礦業法第43條規定，其中第1項僅規定礦業權者使用土地，應檢具開採及施工計畫附同圖說，向主管機關申請審查，就其必須使用之面積予以核定，並「通知」土地所有人及關係人；第3項則規定主管機關為第1項核定時，就土地所有人除屬國家公園範圍、公有土地應分別徵求國家公園主管機關及土地管理機關之同意外，其餘僅應先徵詢意見即可。而系爭土地既均係私有土地，依礦業法第43條規定，除申請人（即被上訴人）通知土地所有人，主管機關（即上訴人）徵詢土地所有權人意見外，並未見有何被上訴人必須提供土地所有權人出具之同意書為核定之要件，故難認被上訴人有何違反礦業法第43條之規定可言。
㈡、綜觀礦業法第43條及第47條之規定，礦業用地除申請時並無須取得所有權人出具之同意書外，甚或連經核定後，礦業權者仍得為取得土地使用權與土地所有人協議，上訴人主張礦業法第47條係已取得同意書並經核定為礦業用地後，事後發生土地所有權人異動或是繼承等問題，業者為取得土地使用權可依第47條規定辦理云云，顯係悖於該條規定，則上訴人置其應依礦業法第43條第3項徵詢土地所有人之規定於不顧，反而要求被上訴人提出法無明文之同意書，顯於法有違。
㈢、上訴人次以：系爭土地之使用分區為山坡地保育區，使用地類別為林業用地，被上訴人從事探礦、採礦行為，依水土保持法第12條第1項第2款規定，應先擬具水土保持計畫送請目的事業主管機關即上訴人核定，且依行政院農業委員會（下稱農委會）95年6月19日農授水保字第0951843431號函（下稱農委會95年6月19日函）及98年7月31日農授水保字第0981850627號函（原判決誤繕為95年7月31日；下稱農委會98年7月31日函），若無合法使用權源即非水土保持義務人，依法即不得提出水保計畫，此即屬礦業法第43條第1項、同法施行細則第5條規定之相關證明文件，是上訴人否准自係有理等情為主張。經核水土保持法第12條第1項第2款之規定，水土保持義務人於山坡地或森林區內從事「探礦」、「採礦」行為，固應先擬具水土保持計畫送請主管機關核定；礦業法第4條第2款、第3款係分別就「探礦」、「採礦」所為定義性規定；至於同條第11款至第13款則係分別就「探礦申請地」、「採礦申請地」及「礦業用地」所為之定義性規定，易言之，礦業法既分別就「探礦申請地」、「採礦申請地」及「礦業用地」為不同之定義規定，足見應係礦業法所規範之3種不同事項，自不得混為一談。而水土保持法第12條第1項第2款既係規定水土保持義務人於山坡地或森林區於從事探礦（指探查礦脈之賦存量及經濟價值）、採礦（指採取礦為經濟有效之利用），方有擬具水土保持計畫送請主管機關核定之義務，惟在與探礦、採礦行為不同且應係前階段行為之礦業用地申請時，自無從提前將此提出水土保持計畫之義務相繩於被上訴人。至於上訴人所提農委會95年6月19日函、99年11月17日農授水保字第0991831000號函（下稱農委會99年11月17日函）意旨既為「無合法使用權（或經營權）人」即非水土保持義務人，則綜觀礦業法第43條、第47條之規定，礦業用地申請人於申請時既無須提出土地所有人出具之同意書，此亦可說明於該階段無庸依水土保持法第12條規定提出水土保持計畫，故自不可因果倒置，以後階段之探礦、採礦行為須提出水土保持計畫為由，提前至申請礦業用地之階段即要求被上訴人提出水土保持計畫，是上訴人作成原處分，即於法無據。
㈣、上訴人續以：系爭土地為他人之私有地，為保障人民財產權，自應取得土地所有人之同意；又礦業法修正草案第43條第1項亦規定「如土地為私有時，應併附土地與建物所有人及使用權人之同意書」等情為主張。惟憲法第108條第1項第3款、第143條第1項、第2項規定，附著於土地之礦及經濟上可供國民利用之天然力，屬於國家所有，不因人民取得土地所有權而受影響，可知礦產為國家財富，為求經濟上可供國民利用，所附著之土地縱為私人所有，探取或開採均不因此而受影響，易言之，該土地諸如使用、收益、管理等所有權權能，在為有效利用國家礦產，促進經濟永續發展，增進社會福祉之目的下，在公益上即受有相關之限制，此亦係礦業法之立法目的，是礦業法第8條方賦與礦業權「準（不動產）物權」之地位；礦業用地之使用經核定後，礦業權者為取得土地使用權，經與所有人協議、調處不成，尚得於提存地價、租金或補償及申請主管機關備查後，先行使用土地，則依憲法之規定及依憲法意旨制定之礦業法規定，礦業用地縱係私人所有，其相關所有權能即受有限制，是被上訴人本件申請礦業用地核定，依規定即無庸提出同意書。至於上訴人所提礦業法修正草案第43條固有上開規定，然尚未經立法院修正通過，因此於本件自無從適用。上訴人此部分主張，亦非可採。
㈤、綜上所述，原處分否准被上訴人申請，於法有違，訴願決定遞予維持，均有未合，被上訴人聲明第1項訴請撤銷訴願決定及原處分即屬有據，應予准許。另依礦業法第43條第3項之規定，上訴人進行礦業用地申請案核定時，應先徵詢地政、環境保護、水土保持、其他相關主管機關及土地所有人之意見，惟核卷內資料，均未見上訴人已履行徵詢義務，且所涉環境保護、水土保持等均涉及專業技術，均待上訴人依規定進行徵詢，相關事證之調查，自應由主管機關即上訴人依職權行使最為迅速方便，從機關功能最適觀點，自宜由受理申請事件之上訴人進行事證調查，重新作成適法之決定，而不宜由司法機關逕代為決定。故被上訴人聲明第2項請求判命上訴人就本件礦業用地申請案，應作成准予對被上訴人必須使用系爭土地為核定之行政處分，尚未達全部有理由之程度，故依行政訴訟法第200條第4款規定，應判命上訴人依原判決之法律見解作成決定，其餘部分則無理由，應予駁回等詞，茲為其論據。
四、上訴理由略謂：
㈠、因礦業用地申請核定階段，在經上訴人所屬礦物局核定礦業權者欲使用之礦業用地，在完成購租用等相關程序後，即得進行對於土地的實質開發，「核定礦業用地」即為實際開發探礦、採礦行為之許可，故於礦業用地核定階段，上訴人所屬礦物局依礦業法第43條規定，即需對於礦業權者所欲進行之探礦、採礦行為之實際使用土地預做審核，而非如原判決所示之探礦、採礦行為與礦業用地申請核定階段審核應有前後階段之區分。又水土保持法第8條第1項第3款及第12條第1項第2款規定，皆以「探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施」作為需負水土保持義務的規範對象，礦業權者欲進行探礦、採礦行為，如符合該條規定，即需擬具水土保持計畫送審。依農委會98年7月31日函、99年11月17日函揭示：得提出水土保持計畫者係為具有合法使用權源者；土地合法使用權，需由目的事業主管機關負責檢視等意旨可知，礦業法第43條第1項規定，立法者要求礦業權者需檢具「礦業用地開採及施工計畫說明書」，即係為使主管機關得審核礦業權者欲實際開發土地所作之規範，自應包含審核用以判准礦業權者是否為水土保持義務人之土地合法使用權源，即土地所有權人所出具之土地使用同意書。原判決認於探礦、採礦階段再行判認礦業權者是否為水土保持義務人云云，乃有適用水土保持法第12條第1項第2款規定與礦業法第4條第2款、第3款及同條第11款至第13款規定之違誤。
㈡、水土保持法第4條規定及水土保持計畫審核監督辦法第7條規定已說明，若對該土地無合法之經營權或使用權，自無對該土地實施水土保持處理與維護之權力，而本件礦業用地申請核定案，被上訴人所欲申請之礦業用地位於山坡地，依水土保持法第12條之規定，屬應擬具水土保持計畫送審者，故上訴人所屬礦務局為確認該被上訴人為適格之水土保持義務人，再據以要求其造送水土保持計畫，爰依職權先行令被上訴人出具可供證明自身為水土保持義務人之文件（即土地使用同意書），故上訴人所屬礦務局之審查流程乃係為先行確認礦業權者係有權擬具並提送水土保持計畫之義務人。再者，礦業法第43條規定於礦業用地申請核定案之設計，其本質即屬於土地開發利用案件之審查規定；而審查核定後之水土保持計畫開工，依水土保持計畫審核監督辦法第22條第1項第1款規定須檢附目的事業主管機關核准開發或利用許可文件，以礦業開發案件而言，即為上訴人所屬礦物局礦業用地核定函，依此更得證明，水土保持計畫係為礦業用地核定之要件之一，並不具備可分割性。原判決對礦業法規定之礦業開發申請流程有法律上適用之錯誤等語。
五、本院查：
㈠、按礦業法乃為有效利用國家礦產，促進經濟永續發展，增進社會福祉而訂；中華民國領域、專屬經濟海域及大陸礁層內之礦，均為國有，非依該法取得礦業權，不得探礦及採礦（參礦業法第1條、第2條規定）。依礦業法第4條規定：「本法用詞定義如下：一、礦業：指從事探礦、採礦及其附屬選礦、煉礦之事業。二、探礦：指探查礦脈之賦存量及經濟價值。三、採礦：指採取礦為經濟有效之利用。……七、礦業權：指探礦權或採礦權。八、礦業權者：指取得探礦權或採礦權之人。九、礦區：指依本法取得礦業權登記之區域。礦區之境界，以由地面境界線之直下為限。……十三、礦業用地：指經核定可供礦業實際使用之地面。」第二章「礦業權」（第8-42條）第15條第1項、第2項規定：「（第1項）申請設定探礦權者，應檢具申請書、申請費，並附礦區圖、探礦構想及其圖說；申請設定採礦權者，應檢具申請書、申請費，並附礦區圖、礦牀說明書、開採構想及其圖說。（第2項）前項探礦及開採構想，應敘明水土保持、環境維護(探礦或採礦對環境之影響)、礦場安全措施與礦害預防等永續經營事項，及主管機關規定之其他事項。」第三章「礦業用地」（第43-52條）第43條規定：「（第1項）礦業權者使用土地，應檢具開採及施工計畫，附同圖說，向主管機關申請審查，就其必須使用之面積予以核定，並通知土地所有人及關係人。（第2項）前項應檢具之書件不完備或未繳納申請費、勘查費者，主管機關得限期通知其補正或繳納；屆期不補正或不繳納者，駁回其申請。（第3項）主管機關為第1項核定時，應先徵詢地政、環境保護、水土保持、其他相關主管機關及土地所有人之意見；如屬國家公園範圍時，應徵求國家公園主管機關之同意。（第4項）第1項所定之土地為公有時，主管機關於核定前，應徵求該土地管理機關之同意。」可知，礦業權（探礦權或採礦權）係由國家管制特許。礦業案件由申請至開發，在礦業法設計上分有「礦業權申請設定」與「礦業用地申請核定」兩階段。前者因設定礦業權階段尚未涉及土地實際開發，是僅要求申請人應「敘明」水土保持、環境維護(探礦或採礦對環境之影響)、礦場安全措施與礦害預防等永續經營事項；至礦業用地申請核定階段，因經核定礦業權者欲使用之礦業用地，礦業權者取得土地使用權後，即得著手對於使用土地的實質開發，是該土地之使用如依法應為水土保持者，乃應依規定造送水土保持計畫經該管主管機關審查通過後，始可核定為礦業用地，此觀礦業法第43條第3項於92年12月31日之修法理由記載：「土地使用除涉地政主管機關外，尚涉地方政府與水土保持及環境保護等機關業務，如依水土保持法或環境影響評估法規定，應實施水土保持或環境影響評估者，均應依規定造送水土保持計畫及環境影響說明書並經審查通過後，始可核定為礦業用地……」等文甚明。
㈡、次依水土保持法第3條第1款、第2款規定：「本法專用名詞定義如下：一、水土保持之處理與維護：係指應用工程、農藝或植生方法，以保育水土資源、維護自然生態景觀及防治沖蝕、崩塌、地滑、土石流等災害之措施。二、水土保持計畫：係指為實施水土保持之處理與維護所訂之計畫。」第4條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」第8條第1項第3款規定：「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：……三、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。……」第12條第1項第2款、第2項規定：「（第1項）水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：……二、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。……（第2項）前項水土保持計畫未經主管機關核定前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。」亦見礦業權者欲於山坡地或森林區內進行探礦、採礦行為，依水土保持法第12條第1項第2款規定，需擬具水土保持計畫送主管機關核定。
㈢、又山坡地保育利用條例第9條第4款規定：「在山坡地為下列經營或使用，其土地之經營人、使用人或所有人，於其經營或使用範圍內，應實施水土保持之處理與維護︰……四、探礦、採礦、採取土石、堆積土石或設置有關附屬設施。」第10條規定：「在公有或他人山坡地內，不得擅自墾殖、占用或從事前條第1款至第9款之開發、經營或使用。」第34條第1項規定：「違反第10條規定者，處6月以上5年以下有期徒刑，得併科新臺幣60萬元以下罰金。……」森林法第51條第1項規定：「於他人森林或林地內，擅自墾殖或占用者，處6月以上5年以下有期徒刑，得併科新臺幣60萬元以下罰金。
」乃鑒於臺灣濫墾山坡地、林地之風甚熾，影響水土保持及國土保安，為求有效防止山坡地、林地濫墾，藉以保土減災及維護國家資源，是對在他人山坡地、森林或林地內，擅自使用者，科以上述刑罰，俾使濫墾者所知戒懼，以收嚇阻作用，而根本不讓其使用上開土地，其自無從成為水土保持法第4條規定之「水土保持義務人」。故水土保持法中央主管機關農委會因而以95年6月19日函、98年7月31日函、99年11月17日函說明：依水土保持法第12條規定，僅水土保持義務人始得提出水土保持計畫，而無合法使用權源即非水土保持義務人，依法即不得提出水土保持計畫；水土保持法主管機關審查水土保持計畫係依據水土保持技術規範，並不包括土地權屬，因此相關水土保持申請書件中，均載明「有關土地合法使用權，由目的事業主管機關（單位）負責檢視。」等情。是土地使用同意書取得與否，亦非水土保持主管機關審查之項目。
㈣、按憲法第143條第1項、第2項規定：「（第1項）中華民國領土內之土地屬於國民全體。人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制。……（第2項）附著於土地之礦……，屬於國家所有，不因人民取得土地所有權而受影響。」因礦業法第8條規定：「礦業權視為物權，除本法有特別規定外，準用民法關於不動產物權之規定。」第47條規定：「（第1項）土地之使用經核定後，礦業權者為取得土地使用權，應與土地所有人及關係人協議；不能達成協議時，雙方均得向主管機關申請調處。（第2項）土地所有人及關係人不接受前項調處時，得依法提起民事訴訟。但礦業權者得於提存地價、租金或補償，申請主管機關備查後，先行使用其土地。」礦業權係對國有之礦具用益物權性質之準物權，礦業權者取得礦業權，不僅於申請礦業權階段，不以取得礦區土地使用權為前提（參礦業法第15條），且於後續之礦業用地申請核定階段，亦僅規定土地所有人有受「通知」之權利（參礦業法第43條第1項）；依礦業法之設計，乃先使礦業權者取得「礦業用地」之核定後，再去取得土地使用權，而在其後「取得土地使用權」之程序中，土地所有人在對於地價或租金無法與礦業權者達成協議，又不能接受主管機關調處結果時，相對於礦業權者得依礦業法第47條第2項但書規定，優先取得使用權之情形，土地所有人之所有權顯然受限，而構成民法第765條規定：「所有人，於法令限制之範圍內，得自由使用、收益、處分其所有物，並排除他人之干涉。」所稱對所有人之「法令限制」。是礦業法對於礦業權者取得土地之使用，基於礦利，既有上述幾近保證其取得土地使用之偏惠規定，則礦業權者就山坡地申請為礦業用地之核定前，依法所負擬具水土保持計畫之義務，自不因其未取得土地所有人之同意而受影響。申言之，礦業權者非屬農委會上開函釋所指之無合法使用權源之人，而不得以其未取得土地所有人同意書，即排除其為水土保持義務人之地位。
㈤、按水土保持法第12條第4項及第14條之1第2項授權訂定之水土保持計畫審核監督辦法第6條第1項規定：「水土保持義務人應依中央主管機關規定格式，擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書六份及主管機關要求抄件份數，並檢附下列文件，由目的事業主管機關受理後，送請主管機關審核：一、目的事業開發或利用之申請文件。……」第7條規定：「水土保持計畫……申報書審查程序如下：一、水土保持義務人擬具水土保持計畫……併同目的事業開發或利用許可申請文件，向各目的事業主管機關申請。二、目的事業主管機關於受理前款申請後，應將水土保持計畫……申報書送請主管機關審核。……四、水土保持計畫……申報書經主管機關審查核定後，除應檢送水土保持計畫……申報書核定本一份予水土保持義務人外，並應檢附下列文件送目的事業主管機關：
（一）水土保持計畫……申報書核定本……」又礦業法施行細則第5條第4款規定：「礦業權者依本法第43條第1項規定，申請主管機關核定礦業用地時，應填具申請書，繳納申請費及勘查費，並檢附下列書件及圖說：……四、其他法令規定應檢送之文件。」核礦業法規定之礦業用地申請核定階段，既係目的事業主管機關就礦業權者欲進行探礦、採礦行為等實際使用土地其規畫許可之審查，已如前述，則於礦業用地之使用申請涉及應實施水土保持之情形，申請人即應於礦業用地申請核定階段，擬具水土保持計畫經由目的事業主管機關即上訴人送水土保持主管機關審查通過後，再檢送水土保持計畫申報書核定本予上訴人，資為上訴人核定該土地作為礦業用地使用之前提。是水土保持計畫即屬上述施行細則所稱「其他法令規定應檢送之文件」；惟於「礦業用地申請核定」階段，現行礦業法既未要求礦業權者應取得土地所有人之同意為主管機關核定之要件，礦業權者所負提出水土保持計畫之義務，不因未取得土地使用同意書而受影響，前亦述及，則依水土保持法應提出水土保持計畫之礦業權者，於申請礦業用地核定時，未提出水土保持計畫，上訴人係應依礦業法第43條第2項規定，命補正水土保持計畫，而非在通知補正水土保持計畫前，先命補正土地使用同意書，並以礦業權者未補正土地使用同意書即逕駁回其申請。故原判決認礦業用地申請人於申請階段無庸依水土保持法第12條規定提出水土保持計畫乙節，雖有誤解；然上訴人主張其為確認被上訴人為適格之水土保持義務人，爰依礦業法施行細則第5條第4款規定，先行令被上訴人出具可供證明自身為水土保持義務人之文件（即土地使用同意書）云云，以為被上訴人應提出土地使用同意書之論據，依上開說明，仍無可取。
㈥、承上所述，礦業權人申請礦業用地核定時，依礦業法第43條第1項及第47條規定，其並無須取得所有權人出具之同意書；上訴人送水土保持主管機關審核礦業權人於申請礦業用地核定階段，所提出之水土保持計畫，亦不以礦業權人已取得土地使用同意書為前提。再依礦業法第五章「礦業監督及獎勵」第58條規定：「礦業權者於礦業權設定登記後，應檢具礦場開工申報書……及購租礦業用地等證明文件，向主管機關申報開工，並經查核後，發給礦場登記證。」可知，上訴人於核定礦業用地後，其開工仍須向上訴人申報，申報時，方應提出購租礦業用地等證明文件，亦見於礦業用地申請階段申請人應無須提出土地所有人之同意書。至礦業法修正草案第43條第1項固增列「如土地為私有時，應併附土地與建物所有人及使用權人之同意書」，惟同時亦刪除現行第47條第2項但書有關「礦業權者得於提存地價、租金或補償，申請主管機關備查後，先行使用其土地」之相關規定，則在立法院通過上述修正案前，審酌現行礦業法第47條第2項但書規定，尚無從逕認礦業權人於申請礦業用地核定階段，即有提出土地所有人同意書之義務。從而，原判決敘明：依礦業法第43條及第47條之規定，被上訴人本件申請礦業用地核定，乃無庸提出土地使用同意書等得心證理由，並不採上訴人以其要求申請人取得土地所有人之同意書，乃係為先行確認礦業權者係有權擬具並提送水土保持計畫之義務人之主張，而認上訴人以被上訴人未提出系爭土地所有人之同意書為由，否准被上訴人就系爭礦業用地之申請核定，於法有違，訴願決定遞予維持，亦有未合，遂將訴願決定及原處分均撤銷，並命上訴人於依礦業法第43條第3項之規定，徵詢地政、環境保護、水土保持、其他相關主管機關及土地所有人之意見後，應依上開法律見解作成決定，經核於法尚無不合。上訴論旨，求予廢棄原判決，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 4 月 16 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鄭 小 康
法官 劉 介 中法官 林 文 舟法官 帥 嘉 寶法官 林 玫 君以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 4 月 16 日
書記官 陳 品 潔