最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第217號上 訴 人 台灣電力股份有限公司代 表 人 楊偉甫訴訟代理人 吳雨學 律師被 上訴人 新北市政府代 表 人 侯友宜訴訟代理人 陳政良上列當事人間勞動基準法事件，上訴人對於中華民國107年9月20日臺北高等行政法院107年度訴字第565號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件被上訴人代表人由朱立倫變更為侯友宜，茲據其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、上訴人從事發電業，為適用勞動基準法（下稱勞基法）之行業。被上訴人所屬勞動檢查處於民國106年7月18日對上訴人新北市萬里區第二核能發電廠實施勞動檢查，發現上訴人使所僱勞工林榮華、古明文及黃耀霆等3人（下稱林君等3人）於106年4-6月期間有延長工作時間之情事，惟於計算該3人之延長工作時間之工資時，未將同屬工資性質之「全勤獎金」、「領班加給」等項納入平日每小時工資額計算，致未足額給付林君等3人延長工作時間之工資，審查認為上訴人違反勞基法第24條規定，依同法第79條第1項第1款、第80條之1第1項規定，以106年8月14日新北府勞檢字第10635766682號裁處書（下稱原處分），對上訴人裁處罰鍰新臺幣（下同）2萬元，並公布名稱及負責人姓名。上訴人不服，循序提起行政訴訟，原聲明請求撤銷訴願決定及原處分，嗣因被上訴人已公布公司名稱及負責人姓名，乃變更聲明為「訴願決定及原處分關於罰鍰部分撤銷、確認原處分關於公布名稱及負責人姓名部分違法」。經原判決駁回後，提起本件上訴。
三、上訴人起訴之主張、被上訴人在原審之答辯，均引用原判決之記載。
四、原判決駁回上訴人在原審之訴，係以：
㈠、林君等3人均屬適用勞基法之勞工，依106年7月18日勞動檢查時，上訴人之人事管理監賴正松表示「領班加給是因為勞工擔任領班，負有管理職責，依公司規定，擔任領班加給3級薪資，副領班加給2級薪資，加給金額係按照薪級表計給；另全勤獎金是勞工當月無遲到、請事病假，且全月正常出勤，則發給1日基本薪給之金額（基本薪給÷30日）」等語。是以，該2項金額既分別因勞工擔任特定職務、依勞工出勤狀況而發給，自屬勞工因工作所得之報酬，有勞務對價性質，且具一定給付方式及標準，在一般情況下符合條件者均得經常領取，亦屬經常性之給與，茲因具勞務對價性及給與經常性，自屬工資範疇，應納入計算平日每小時工資額。上訴人對於因該2項金額之未納入計算而未足額給付林君等3人延長工作時間之工資等事實並不爭執，則被上訴人核認上訴人違反勞基法第24條規定，所為之原處分，於法並無不合。
㈡、勞基法係具基本法性質之強行規範，所規定之勞動條件是最低標準。私法事業組織型態之國營事業，固應受國營事業管理法之財務、業務與人事監督等調控規範，惟國營事業與所屬勞工之勞雇關係，勞工從屬性及相較於雇主社會經濟與締約地位之懸殊弱勢差異，與一般民營事業並無不同。而為促進國家資本有效利用之國營事業管理法，單純追求經濟合理性，與一般民營事業體出於內部經濟性考量之規劃安排，亦無本質上差異，在勞雇關係之勞動條件標準，並非勞基法之特別法，縱規定不同，仍不得低於勞基法所定之最低標準，倘與勞基法有所牴觸時，仍依勞基法規定為之。另經濟部並非勞基法主管機關，對領班加給、全勤獎金應否納入計算平日每小時工資額，非有權解釋機關，上訴人並無不知之理，其主張依經濟部101年5月7日經營字第10102607320號函辦理員工待遇，依行政罰法第11條規定，應不予處罰，難謂有據。
㈢、又行政院人事行政總處101年10月18日總處給字第1010051776號函已明確指示「……行政院勞工委員會（103年2月17日改制為勞動部）94年9月12日勞動2字第0940051013號書函規定略以，倘雇主為其單方之目的，給付具有勉勵、恩給性質之給與，即非為勞工之工作給付之對價，與勞動契約上之經常性給與有別，得不列入工資範圍之內。爰如各項加給津貼不列入加班費計算及夜點費不列入平均工資計算，確如貴部來函所述屬勞資雙方形成已久之共識，且已具勞動契約之事實，仍請貴部審酌上開行政院勞工委員會94年9月12日書函規定妥為處理。」等語，經濟部並以101年10月26日經營字第10100682270號函（下稱101年10月26日函）轉予上訴人，上訴人當可循行政院人事行政總處之函文指示審酌行政院勞工委員會94年9月12日書函妥為處理，上訴人於本件未將領班加給及全勤獎金納入計算基礎，致違反勞基法第24條規定，縱非故意亦難謂無過失，上訴人所稱依行政罰法第7條第1項規定，應不予處罰，委無可採等為論據。
五、上訴意旨略以：
㈠、上訴人係遵依上級主管機關即經濟部相關規定辦理員工待遇事項，無法自主核給或增刪，長久以來均依此運作，依行政罰法第11條規定，應不予裁罰。依國營事業管理法第14條規定，上訴人所屬人員工資性質給與之認定，應依行政院及經濟部之相關規定辦理，不得逾越。本件相關疑義前由經濟部轉陳行政院，並於101年10月26日函明確指示「本案依照人事行政總處上開函示，本部所屬事業機構所支領之薪給應依旨揭規定實施單一薪給制度辦理，至各項加給津貼之給付，由於本部所屬事業機構自始未予以列入加班費計算及夜點費未列入平均工資計算迄今，其具有勉勵、恩惠性質，並係勞資雙方形成已久之共識，且具勞動契約之事實，爰繼續按旨揭規定及目前現行作法辦理」等語，足證包括系爭全勤獎金、領班加給在內之各項加給津貼，因具勉勵恩惠性質，加班費之計發係依相關規定，以單一薪給為計算基礎，上訴人依相關法令辦理，並無違誤之處。原審漏未斟酌上訴人係國營事業，遽為不利上訴人之判決，有不適用行政罰法第11條規定或適用不當之違誤。
㈡、又於故意過失之外，應容許欠缺期待可能性之超法定阻卻責任事由存在。上訴人應受經濟部通案性指示之拘束，無法片面改變作法，在勞動部就全勤獎金、領班加給等項，是否納入為平日每小時工資額之計算基礎，作成明確行政指導或解釋之前，實在無法期待上訴人主動違反經濟部之指示，應認對上訴人欠缺期待可能性而有阻卻責任事由存在，不應裁罰。原判決未進一步說明上訴人是否欠缺期待可能性或有義務衝突而具阻卻責任事由，未說明不採之理由，並混淆故意過失責任要件與期待可能性，有不適用行政罰法第7條規定及適用不當、理由不備之違誤等語。
六、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴意旨論述如下：
㈠、國家為保障勞工權益，加強勞雇關係，促進社會與經濟發展而制定勞基法，規定勞工勞動條件的最低標準，並於同法第3條第1項規定適用之行業。事業單位依其事業性質及勞動態樣，固得與勞工另訂定勞動條件，但不得低於勞基法所定之最低標準。因此，凡勞工之工資、工時、休息、休假、退休、職業災害等勞動條件，均應適用勞基法，僅於勞基法未規定時，始有適用其他法規之餘地。而工資之定義，依勞基法第2條第3款規定：「本法用辭定義如左：……工資：謂勞工因工作而獲得之報酬；包括工資、薪金及按計時、計日、計月、計件以現金或實物等方式給付之獎金、津貼及其他任何名義之經常性給與均屬之。……。」可知，勞工提供勞務之對價，只要在一般情形下經常可以領得之給付，在制度上即具經常性，無論其給付名稱為何，均屬工資之性質。本件爭執之全勤獎金及領班加給等項，屬工資性質，上訴人未將之納入平日每小時工資額之計算基礎等節，為兩造所不爭執，並因而致未足額給付林君等3人106年4-6月之延長工作時間工資等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據相符，自得為本件裁判之基礎。則被上訴人以上訴人違反勞基法第24條規定，依同法第79條第1項第1款、第80條之1第1項規定所為之原處分，即於法有據。
㈡、至上訴人所稱其未將全勤獎金及領班加給等項納入平日每小時工資額之計算基礎，是依法令之行為，因與勞基法第24條規定有義務衝突，不可能期待其遵守勞基法第24條規定，其並沒有故意過失等節。經查：
⑴、勞基法是國家為實現憲法保護勞工之基本國策所制定，凡勞
基法所規範的事業單位，均應適用勞基法第24條規定計發延長工作時間工資，並不因勞工係服務於民營企業或國營事業而有差異，俾貫徹法律保護勞工之旨；且國營事業與所屬勞工之勞雇關係，與一般民營事業亦無二致，不應因服務單位不同，有不合理的差別待遇，而違反憲法第7條之平等原則。依此，為促進經濟建設及國家資本有效利用，國營事業管理相關法令，對於國營事業所屬員工之人事安排、勞動條件之規範，縱不同於勞基法規定，亦不得低於勞基法所定勞工勞動條件之最低標準。
⑵、再者，國營事業管理法第14條規定：「國營事業應撙節開支
，其人員待遇及福利，應由行政院規定標準，不得為標準以外之開支。」旨在避免國營事業虛設名目，浮濫發給員工薪資及其他福利，並未排除勞基法之適用。同法第33條規定：
「國營事業人員之進用、考核、退休、撫卹、資遣及其他人事管理事項，除法律另有規定外，由國營事業主管機關擬訂辦法，報請行政院核定。」則係授權國營事業主管機關得以法規命令訂定國營事業人員相關人事管理事項，惟依上開說明，勞基法所定之勞動條件既係最低標準，國營事業主管機關依此法律授權訂定之法規命令或依職權訂定之行政規則，如涉及員工薪資計算之勞動條件者，自不得牴觸法律位階之勞基法相關規定；倘與勞基法規定不相符合，且其規範內容低於勞基法所定之最低標準者，自應優先適用勞基法之相關規定，尚不生義務衝突之問題。此外，行政院依國營事業管理法第33條規定，為促進公營事業經營企業化，並激勵員工工作績效，訂定之「公營事業機構員工待遇授權訂定基本原則」第1條明定「就公營事業機構員工之待遇，授權由各事業機構衡酌其事業生產力、營運績效及用人費負擔能力，擬訂待遇標準，並參考一般公務人員調整幅度，提請各事業董（理）事會核定並報主管機關備查後實施，未設董（理）事會者，由主管機關核定。」據此，上訴人得參據勞基法之工資計算標準，訂定其員工待遇標準後，報主管機關經濟部備查；或報請經濟部修訂「經濟部所屬事業機構用人費薪給管理要點」等相關法令或規則，俾符合勞基法之規定，甚且，依「經濟部所屬事業指派加班控管注意事項」第3條第5款規定：「員工加班以補休為原則，並依勞動基準法規定辦理。」，上訴人亦非不得據以依勞基法規定辦理，將全勤獎金及領班加給計入勞工平日每小時工資額核算發給延長工作時間之工資。上訴人長久以來，屢因未將屬工資性質之全勤獎金、領班加給、夜點費、兼任司機加給計入平日每小時工資額計算核發延長工作時間工資，迭遭各地方勞動主管機關裁罰，惟未見採取任何積極作為，無視法律明文與勞工權益，徒執其為經濟部所屬國營事業，須採單一薪給用人費率制發放工資，其對於違反勞基法第24條規定，縱非故意亦難謂無過失，所主張其並無故意或過失，且因義務衝突而有欠缺期待可能性之超法規阻卻責任事由等語，均非可採。
㈢、綜上，原判決以被上訴人查認上訴人未將屬工資性質之全勤獎金、領班加給計入平日每小時工資額，核算延長工作時間工資，違反勞基法第24條規定，依同法第79條第1項第1款、第80條之1第1項規定，所為罰鍰及公布名稱及負責人姓名之原處分，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，而駁回上訴人在原審之訴，並無判決不適用法規、適用不當或理由不備之違背法令情事。上訴論旨執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、結論，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 4 月 16 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 陳 國 成法官 王 碧 芳法官 鍾 啟 煌法官 蘇 嫊 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 4 月 16 日
書記官 莊 子 誼