最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第218號上 訴 人 謝光午（即詹明雄等121人之被選定當事人）
鄧怡茹（即詹明雄等121人之被選定當事人）傅俊閔（即詹明雄等121人之被選定當事人）共 同訴訟代理人 李荃和 律師被 上訴 人 臺中市東勢地政事務所代 表 人 陳應欽上列當事人間原住民保留地事件，上訴人對於中華民國107年8月30日臺中高等行政法院107年度原訴字第4號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：緣上訴人主張其等並非原住民，長期居住在臺中市○○區○○○段○○○○○段000○號等373筆土地（373筆土地地號詳見原審卷第59頁倒數第1至13筆、第61、63、6
5、67、69頁〈每頁均64筆〉及第71頁第1至40筆，下合稱系爭土地；以下敘及同段同小段之各地號土地均逕以地號稱之），並於其上耕種。被上訴人於民國58年間辦理系爭土地第一次登記，所有權為中華民國，管理機關為臺灣省政府民政廳（下稱民政廳，現管理者為原住民族委員會），登記後編造4冊土地登記簿，再於65年8月轉錄新土地登記簿9冊，登記簿封面標註有「山地保留地」字樣，並與同小段其餘非山地保留地之土地登記簿區隔分冊管理，惟登記簿之標示部或所有權部無註記山地保留地。嗣後被上訴人為確認系爭土地是否應依原住民保留地開發管理辦法（下稱原保地管理辦法）相關規定管理，於87年1月3日以87中東地一字第0065號函（下稱被上訴人87年1月3日函）請臺中市和平區公所（改制前臺中縣和平鄉公所，下稱和平區公所）查明0000地號土地及系爭土地合計374筆土地是否為原住民保留地（下稱原保地），經和平區公所87年2月23日97和鄉字第00227號函（下稱和平區公所87年函）回覆除0000地號土地外，其餘均為原保地，被上訴人即依該函於87年3月3日以東地字第101788號土地登記申請書（下稱被上訴人87年3月3日申請書），補辦系爭土地加註原保地之註記（下稱系爭註記）。上訴人鄧怡茹於106年3月16日函詢被上訴人關於0000地號等6筆土地何時變成原保地一事，經被上訴人以106年3月20日中東地一字第1060002802號函覆該6筆土地依和平區公所87年函為據，經被上訴人87年3月3日申請書申請為系爭註記為原保地。經訴外人新社上水底寮放領自救會（原名爭取白毛台保留地放領自救會）、劉興民對系爭註記不服，向臺中市政府提起訴願，經訴願決定不受理。上訴人遂提起本件給付訴訟，並聲明請求塗銷系爭土地因被上訴人87年3月3日申請書申請補辦為原保地之系爭註記。經原審法院107年度原訴字第4號判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴後，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依憲法第15條規定，人民之財產權應予保障，國家之侵害行
為如屬行政事實行為，此侵害具「公法上原因」，受害人民得依行政訴訟法第8條第1項規定提起一般給付訴訟，請求行政機關排除該侵害。則須國家之行為，有對人民之財產權造成損害之可能，始有賦與人民救濟權利之必要。次依土地法第37條第1項及同條第2項授權訂定之土地登記規則第2條規定，土地登記係指土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記。而所謂註記，依登記原因標準用語規定，係指在標示部所有權部或他項權利部其他登記事項欄內註記資料之登記，並非土地法第37條所指之「土地登記」，不生不動產取得、設定、喪失及變更等對外直接發生法律效果，自非行政處分。惟上述註記若事實上已影響其土地所有權之圓滿狀態，致侵害土地所有權人之所有權者，依最高行政法院99年度3月第1次庭長法官聯席會議（下稱聯席會議）決議，許所有人以註記違法向行政法院提起一般給付訴訟，請求排除侵害行為即除去註記，惟該決議之原因事實係註記「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原『田』地目之限制」，使所有人無法依登記地目為土地使用，故註記若未就所有人對土地之使用加以限制，僅係單純之資訊揭露，自無從援引上開聯席會議決議，作為得提起一般給付訴訟請求對之除去之適用依據。
㈡上訴人雖主張系爭註記使其等喪失取得系爭土地之所有權或
承租權利之資格及機會等語，並提出選定人劉光民向和平區公所承租0000之0地號土地之原保地租賃契約書（下稱租約，租賃期間自106年6月13日至115年6月12日）以證明有部分選定人係系爭土地中部分土地之現有承租人。惟劉光民使用該土地之權源，乃係直接來自於土地管理機關授與之使用、收益、處分之權能，然該承租權利並未受到系爭註記所影響，劉光民仍可就該土地為租約所約定之方式使用，並未因系爭註記影響其權利或法律上之利益，難認其為法律上利害關係人。另上訴人主張部分選定人亦有租賃權利，但無法提出租約為證部分，縱認屬實，依前所述，亦不能認係法律上利害關係人。至於其餘非系爭土地之承租人部分，本即無占有使用系爭土地之正當權源，系爭註記對其等言不生任何法律上之利害關係。縱如上訴人所言，該等選定人已長期占有使用系爭土地屬實，亦僅係事實上之占有，縱具有經濟上、情感上或事實上之利害關係，仍非屬法律上利害關係。本件上訴人係無權占有土地之第三人，對系爭註記縱有不服，就本件訴訟標的之法律關係不具有實施訴訟之權能，自非得為提起行政訴訟之適格當事人。至於上訴人主張其等可能取得所有權及承租系爭土地權利之資格及機會，並進而取得農業保險（下稱農保）資格等情，僅屬法律規範之反射利益，並非法律上之利害關係，是上訴人並非提起本件訴訟之適格當事人等由，駁回上訴人於原審之訴。
四、上訴意旨略謂：㈠上訴人非原住民，於本件存在法律上權利，原審對於上訴人
之占有權源與法律地位影響存有誤認外，亦忽略民法第962條、第952條、土地法第20條、第109條、國有財產法第46條第1項、國有耕地放領實施辦法（下稱放領辦法）第3條第1項第6款、國有耕地放租實施辦法（下稱放租辦法）第3條第1項第1款等相關規定，可知國有耕地為原保地則不予放領放租，因被上訴人錯誤認定相關要件而誤註記原保地，將影響已符合資格且欲將承租或承領之上訴人之地位，並進而侵害現實上已存之占有狀態與既有租賃權等權利。且依原保地管理辦法第28條第1項規定，本件上訴人只要能證明該辦法施行前已租用之事實，即存在繼續承租之法律地位，是以系爭註記是否合法，無疑影響到非原住民是否得適用該辦法而有繼續承租之法律資格。上開規定無疑除公益追求外，兼具有保護特定人或賦予特定人法律資格權利之目的存在，上訴人亦為上開保護規範所及之範圍，並因此取得法律上權利與訴訟權能，原判決對本件訴訟權能之判斷明顯存有認事用法之違誤，已然構成裁判瑕疵。
㈡揆諸一般給付訴訟，當事人如依法律規定授予特定給付請求
權者，即得本於該給付請求權，享有以自己名義擔任訴訟當事人，具有實施訴訟之權能，而具備當事人適格。依山坡地保育利用條例第37條、本件請求時原保地管理辦法第3條、第15條第1項、第18條第1項規定，若土地被認定、註記為山地保留地或原保地，系爭土地之使用與移轉，皆以原住民為限。故若將一般土地註記為山坡保留地或原保地，而該土地之所有人、使用人或占有人等若未具原住民身分，則對該土地之權利與利益，皆受到嚴重之影響。系爭土地自日據時期至87年3月被上訴人補辦系爭註記前，自始不屬山地保留地、山胞保留地、原保地，且歷58年臺灣省山地保留地管理辦法辦理土地總登記及歷次土地清查，系爭土地均未被認定為山地保留地之範圍。又被上訴人於87年補辦原保地註記時，並未依55年修正之「臺灣省山地保留地辦理土地總登記應行事項」之囑託登記聲請書、囑託登記清冊、統計表等相關證明文件，足見系爭註記違法甚明，然原判決對此全然不為調查與認定，逕以上訴人不存在訴訟權能為由駁回上訴人所提訴訟，減損法規範適用之正當性與法律秩序之權威性，上訴人自得依放領辦法、放租辦法、憲法第15條財產權之基本防禦權功能，並類推適用民法第767條規定與本院99年度3月份第1次聯席會議決議，應得主張「結果除去請求權」提起「一般給付訴訟」。
㈢本件被上訴人違法為系爭註記，已侵害上訴人之權益，影響
上訴人關於系爭土地之圓滿使用狀態，應得以主張結果除去請求權請求塗銷註記，回復為未註記之狀態，原判決率以上訴人非法律上利害關係人，不具備當事人適格等情，駁回上訴人之請求，顯有應依職權調查之事項而漏未調查，而有不適用法規之違法。
五、本院查：㈠按「（第1項）土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與
他項權利之登記。（第2項）土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規則，由中央地政機關定之。」為土地法第37條所規定。「土地登記，謂土地及建築改良物（以下簡稱建物）之所有權與他項權利之登記。」為土地法第37條第2項授權訂定之土地登記規則第2條所規定。即土地登記制度是對土地所有權、使用權和其他權利，進行正式的編檔和紀錄的一種制度，目的在於保障權利，為土地各項權利標的之轉讓、使用、繼承和其他處分等行為，提供可靠的資料基礎。土地登記簿內容分為標示部、所有權部及他項權利部，各有不同的登記事項，其中標示部內容表明的是物的存在及物理狀況，包括土地之面積、地價、地目、使用分區、使用地類別或使用限制等土地性質之事實事項。次按「國家應依民族意願，保障原住民族之地位及政治參與，並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展，其辦法另以法律定之。」為憲法增修條文第10條第12項前段所規定。是現行山坡地保育利用條例第37條第1項、第2項及第6項規定：「（第1項）山坡地範圍內原住民保留地，除依法不得私有外，應輔導原住民取得承租權或無償取得所有權。（第2項）原住民取得原住民保留地所有權，如有移轉，以原住民為限。……（第6項）原住民保留地之所有權取得資格條件與程序、開發利用與出租、出租衍生收益之管理運用及其他輔導管理相關事項之辦法，由中央原住民族主管機關定之。」即係保障扶助並促進原住民族發展之具體體現。而依上開規定授權訂定之原保地管理辦法第3條規定：「本辦法所稱原住民保留地，指為保障原住民生計，推行原住民行政所保留之原有山地保留地及經依規定劃編，增編供原住民使用之保留地。」第5條規定：「原住民保留地之總登記，由直轄市、縣市主管機關囑託當地登記機關為之；其所有權人為中華民國，管理機關為中央主管機關，並於土地登記簿標示部其他登記事項欄註明原住民保留地。已完成總登記，經劃編、增編為原住民保留地之公有土地，由直轄市、縣市主管機關會同原土地管理機關，囑託當地登記機關，辦理管理機關變更登記為中央主管機關，並依前項規定註明原住民保留地。」可見原保地係經指定保留給原住民使用的土地，當土地經核定劃編為原保地時，即發生該筆土地的移轉承受人必須以原住民為限而屬於原保地之效果；至於核定劃編為原保地後，在土地登記簿標示部的其他登記事項欄為原保地之註明，僅係該筆土地性質為原保地之事實事項，並不是原保地核定劃編的生效要件。是系爭註記並非土地法第37條所指之「土地登記」，不生不動產取得、設定、喪失及變更之效力，註記既未對外直接發生法律效果，自非行政處分，而係行政事實行為；同理，地政機關拒絕塗銷註記之請求，該拒絕行為亦非行政處分，而係事實行為。
㈡按人民之財產權應予保障，憲法第15條定有明文。憲法所保
障之人民基本權利，具有防禦權功能，人民於其基本權利受到國家侵害時，得提起訴訟，請求國家不得侵犯其基本權利，排除侵害行為。國家之侵害行為如屬負擔行政處分，受害人民得主張該行政處分違法，損害其權益，依行政訴訟法第4條規定提起撤銷訴訟，以排除該侵害行為。國家之侵害行為如屬行政事實行為，此項侵害事實即屬行政訴訟法第8條第1項所稱之「公法上原因」，受害人民得主張該行政事實行為違法，損害其權益，依行政訴訟法第8條第1項規定提起一般給付訴訟，請求行政機關作成行政處分以外之其他非財產上給付，以排除該侵害行為。此所提起之排除侵害訴訟，在實體上有理由之要件有二：一是行政機關之事實行為違法，二是人民權利因行政機關之違法事實行為受到侵害。是人民以財產權受侵害，提起行政訴訟，須國家之行為，有對人民之財產權造成損害之可能，始具有公法上之請求權。再者，主張因屬事實行為之註記受有損害者，固具訴訟權能而得提起一般給付訴訟請求登記機關排除其侵害行為，即除去該註記；惟請求是否有理由，仍須視請求排除者是否有權利或法律上之利益因註記受有損害，以為決定。
㈢上訴人主張其等長期居住在系爭土地並於其上耕種，被上訴
人於58年間辦理系爭土地第一次登記，所有權為中華民國，管理機關為民政廳，登記後編造4冊土地登記簿，再於65年8月轉錄新土地登記簿9冊，登記簿封面標註有「山地保留地」字樣，並與同小段其餘非山地保留地之土地登記簿區隔分冊管理，惟登記簿之標示部或所有權部無註記山地保留地。嗣後被上訴人為確認系爭土地是否應依原保地管理辦法相關規定管理，以87年1月3日函請和平區公所查明0000地號土地及系爭土地合計374筆土地是否為原保地，經和平區公所87年函復除1172地號土地外，其餘（即系爭土地）均為原保地，被上訴人即依該函以87年3月3日申請書，補辦系爭註記之事實，此業據原判決依據卷附58年9月編○○○區○○○段上水底寮小段土地登記簿第一冊封面、土地登記簿封面、被上訴人87年1月3日函、和平區公所87年函、被上訴人87年3月3日申請書等證據所認定，且為兩造所不爭執。
㈣上訴人雖主張：系爭土地因系爭註記為原保地，使其等喪失
承領或承租系爭土地權利之資格及機會，且無法取得農保之資格，其等自得提起一般給付訴訟請求被上訴人塗銷系爭註記，以排除侵害云云。茲以：
⒈上訴人僅係土地之使用人，對被上訴人所為系爭註記有所不
服，提起行政法上一般給付訴訟是否有理由，在於其等是否有何公法上之權利，可能因該註記直接遭受法律上不利益之損害。揆之土地使用人占有使用土地之權源，如係直接或間接來自於土地所有權人授與之使用、收益、處分之權能，或係依法律規定取得合法占有之權源，倘因系爭註記結果，使其無法繼續合法占有使用土地，直接遭受法律上之不利益者，自得認其等為有排除侵害請求權之第三人。惟若該土地使用人原本即無占有使用土地之正當權源，則系爭註記對其等而言，自難謂有何可請求塗銷之請求權可言。易言之，無權占有人占有土地之事實，僅屬事實上之占有，縱具有經濟上、情感上或事實上之利害關係，亦難認其等係具有請求權之第三人。經核上訴人所提選定人劉光民向和平區公所承租0000之0地號土地之租約（租賃期間自106年6月13日至115年6月12日，見訴願卷第182頁），選定人劉光民及與其同係有租賃關係之選定人使用該等土地之權源，乃係直接來自於國有土地管理機關授與之使用、收益之權能，然該承租權利並未受到系爭註記所影響，仍可就該土地為租約所約定之方式使用，為上訴人自承在卷（見原審卷第332、335頁）；至於上訴人所稱其餘非系爭土地承租人之選定人部分，其等本即無占有使用系爭土地之正當權源，均據原審依據上述證據進行調查後而予以認定，核與卷證資料相符，亦與經驗法則、論理法則無違。揆諸首揭說明，與選定人劉光民同係有租賃關係承租人之承租權利，並未因該土地上之系爭註記而受影響，而無權占有系爭土地之其他選定人縱已長期占有使用系爭土地屬實，亦僅係事實上之占有，或謂具有經濟上、情感上或事實上之利害關係，惟難認係權利或法律上利益。是系爭註記既對上訴人現有之權利或狀態未見有何影響，是上訴人請求塗銷系爭註記，尚無可採。
⒉按「國有耕地得提供為放租或放領之用；其放租、放領實施
辦法，由內政部會商財政部擬訂，報請行政院核定之。」為國有財產法第46條第1項所規定。依上開規定授權訂定之放租辦法第3條第1項第1款規定：「下列各款國有耕地不予放租：一、原住民保留地。」放領辦法第3條第1項第6款規定：「依本辦法辦理放領之國有耕地，指供農業使用，經依法完成總登記，編定為農牧用地，且在中華民國65年9月24日以前經依法放租之國有土地，但有左列情形之一者，不予放領。……六、為原住民保留地。」上訴人另以：若系爭土地並未為系爭註記為原保地，其等均可因此取得土地所有權及承租土地權利之資格及機會，並進而取得農保資格，足見系爭註記影響其等權益，自得請求塗銷云云為主張，並執上開規定為據。上開國有財產法第46條第1項既係規定國有耕地「得」提供為放租或放領之用，且由上訴意旨提供該條立法意旨亦謂：「耕地放租放領……國有土地對於上開用途，自應『儘量』提供……」等記載（見上訴理由狀第11頁），足認並非所有之國有耕地，管理機關一經人民申請皆應准許放租放領；至於上開放租辦法第3條第1項第1款、放領辦法第3條第1項第6款，僅在規定國有耕地若係原保地時，不得放租、放領，然非即得逕為反面解釋，謂若非原保地之國有耕地一經人民申請即必與其等成立放租、放領之法律關係。是上訴人並無法執上開規定，主張國有耕地之管理機關必將系爭土地放租或放領予其等之義務，因而使其等當然享有系爭土地承租或承領之請求權。至於土地法第20條外國人租購土地之程序，同法第109條耕地租約視為不定期限繼續租約，民法第952條善意占有人於推定其為適法所有之權利範圍內得為占有物之使用收益，同法第962條占有人物上請求權等規定，均非上訴人得請求承租或承購系爭土地之法令依據。又關於系爭土地為系爭註記後，即應適用原保地管理辦法相關規定，則上訴人另援引該辦法第28條之規定，更與其等於系爭註記前得否請求承租或承領系爭土地無涉。則上訴人所稱其等可承租、承領系爭土地之資格及機會，並進而取得農保資格云云，至多僅屬國有財產法第46條第1項、放租辦法、放領辦法相關規範之反射利益，是被上訴人所為系爭註記，自難認侵害上訴人之權利或法律上之利益，則上訴人之請求自非可採。
㈤綜上所述，本件上訴人主張其等就系爭土地享有承租、承領
及農保之資格及機會，係屬國有財產法第46條第1項、放租辦法、放領辦法相關規範之反射利益，難謂受有何損害財產權、生存權。則其等依放領辦法、放租辦法、憲法第15條財產權之基本防禦權功能、本院99年度3月份第1次聯席會議決議及類推適用民法第767條規定，訴請塗銷系爭註記，自無從准許。又上訴人就本件給付訴訟之訴訟標的具有訴訟權能，並無當事人不適格之情形，原判決雖認上訴人不具本件訴訟之當事人適格，因而駁回上訴人之請求，其理由雖有未洽，惟依前述理由認為正當，且結論並無二致，仍應予以維持。上訴論旨仍執詞指摘原判決違背法令，均難認為有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第2項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 4 月 16 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 陳 國 成法官 王 碧 芳法官 蘇 嫊 娟法官 鍾 啟 煌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 4 月 17 日
書記官 蔡 宜 婷