最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第22號上 訴 人 葉賓梓訴訟代理人 陳漢洲 律師
柯瑞源 律師被 上訴 人 苗栗縣政府代 表 人 徐耀昌上列當事人間農地重劃差額地價事件，上訴人對於中華民國108年2月14日臺中高等行政法院107年度訴字第257號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理 由
一、上訴人於民國104年10月28日繼承取得苗栗縣○○鎮○○段○子○小段（下稱○子○小段）299-1地號土地（下稱系爭土地）應有部分2分之1，發現系爭土地圖簿不符，經苗栗縣竹南地政事務所（下稱竹南地政所）查閱系爭土地地籍資料，發現於土地登記簿上有系爭土地登記資料，而地籍圖資料中，則未繪記系爭土地且經原圖套繪發現與○子○小段293-3等地號土地重疊，遂以105年3月15日南地所二字第1050001836號函請被上訴人查處。經被上訴人及竹南地政所查對重劃後地籍圖及土地複丈相關圖籍，均查無系爭土地地籍圖，無法確認系爭土地位置，因認重劃前○子○小段299地號（下稱原299地號）土地相對位置重劃後均已辦竣重劃土地登記，已無土地可補辦重劃登記為上訴人所有，遂於105年12月13日及106年5月5日召開說明協調會，向上訴人說明系爭土地屬重劃區漏未分配土地，被上訴人擬依105年度公告土地現值為單價計算標準，補償上訴人差額地價，並辦理系爭土地截止記載；惟未獲上訴人接受，主張系爭土地未參加重劃，應返還系爭土地，並建議就鄰地辦理面積檢核。嗣被上訴人依內政部88年10月8日台（88）內中地字第8886238號函（下稱內政部88年函）示「農地重劃區範圍內土地，漏未發給補償費，其補發給地價之標準，送農地重劃委員會審議決定之」要旨，就「歷年辦竣農地重劃區，重劃時漏未納入分配，迄今未截止記載土地，所有權人補償標準」乙案，送苗栗縣農地重劃委員會第55次會議決議：「按發現當期公告土地現值為單價計算標準，據以辦理差額地價補償作業。」（下稱第55次會議結論）。被上訴人乃以106年6月15日府地劃字第1060096742號函（下稱原處分）上訴人略以，本案應依106年5月5日說明協調會議結論、內政部88年函及第55次會議結論，按發現當期（105年）公告土地現值為單價計算標準，辦理差額地價補償及系爭土地截止記載登記等語。上訴人不服，提起訴願，復於內政部107年7月23日台內訴字第1070057645號訴願決定（下稱訴願決定）駁回後，提起行政訴訟，並聲明：原處分及訴願決定均撤銷。嗣經原判決駁回後，提起本件上訴。
二、上訴人起訴之主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠被上訴人及竹南地政所查對重劃後地籍圖及土地複丈相關圖籍，因查無系爭土地地籍圖，無法確認系爭土地位置，原299地號土地相對位置重劃後均已辦竣重劃土地登記，已無土地可回復為上訴人所有。又原299地號土地，於52年土地重劃前分割為299地號（面積245平方公尺，下稱新299地號）、299-1地號（即系爭土地，面積73平方公尺）、299-2地號（面積2907平方公尺）3筆土地。依地籍套繪圖顯示，新299地號土地因與○子○小段315、315-1、309地號土地連接，選擇未參加重劃；299-2地號土地參與農地重劃分配，此為雙方所不爭執事項。而系爭土地位置，依重劃前地籍圖及地形推論判斷，既然299-2地號土地參與農地重劃分配，系爭土地「應亦一併」參與農地重劃，而不需特別分割出來，之所以會特別分割出來，應係分割當時重劃前○子○小段293地號（下稱原293地號）土地與原299地號土地所有權人依現況使用情形指界後，原293地號界址含括系爭土地位置所致。但因分割案件迄今56年，土地所有權人並無異議，又查無重劃前分割地籍圖，造成系爭土地之位置不明，已如前述，有登記資料而無地籍圖，而依原地籍圖地形推論，應為重劃範圍內土地，僅漏未登載於重劃清冊內，亦未發現，致漏未予以分配，無證據證明被上訴人有繪圖錯誤之情事，上訴人主張系爭土地非農地重劃範圍內土地，被上訴人有繪圖錯誤情形，核無足採。㈡系爭土地既屬農地重劃範圍內土地，本件因無回復可能，被上訴人依農地重劃條例施行細則第51條、內政部88年函及第55次會議結論，按發現當期（105年）公告現值為單價計算標準（每平方公尺新臺幣〈下同〉4,500元，相當於14,876元/坪），以原處分辦理系爭土地差額地價補償並截止記載登記，經查詢內政部建置之不動產交易實價查詢服務網之附近土地交易案例，與系爭土地之面積與補償單價相近。是被上訴人辦理之程序與內容尚無不合，原處分並無違誤等詞，為其判斷之基礎，乃駁回上訴人在原審之訴。
四、上訴意旨略以：㈠原判決一方面認為「經被上訴人及竹南地政所查對重劃後地籍圖及土地複丈相關圖籍，因查無系爭土地地籍圖，無法確認系爭土地位置」，另方面竟認為「系爭土地經推論係在重劃範圍內參加重劃分配之土地，惟漏未登載於重劃清冊之土地，因位置不明，造成有登記資料而無地籍圖」，其理由顯有矛盾，蓋既未能確定系爭土地位置，如何能認定系爭土地在重劃範圍內。至其認係因原299地號與鄰地原293地號界址改變，使得屬於原299地號部分土地併入原293地號土地內，惟兩地交界處之三角形土地根本不在重劃範圍內，不可能因重劃指界或依現況使用調整。㈡依農地重劃條例施行細則第51條及內政部88年函辦理差額地價補償及土地截止登記，應以系爭土地在重劃範圍內為前提，惟系爭土地並未參加重劃，此參地籍謄本記事欄並無重劃之記事、重劃土地清冊並無系爭土地等可為判斷，原判決竟認為被上訴人依農地重劃規定辦理截止登記及差額地價補償為適法，適用法規顯有不當。㈢系爭土地並無指界，原293地號土地於52年逕為分割後直至60年間亦無指界或合併及其他註記事項異動，其形狀及地籍圖面積如何能變更？且依地籍套繪圖可知，原299地號土地與原293地號土地交界處三角形土地即為系爭土地，並無參與重劃，無所謂重劃指界問題。本件從地籍圖、地籍謄本均無法得出系爭土地位在重劃範圍內或當時有指界之結論，原判決為相反之認定，卻無請相關測量機構辦理測量52年原293地號逕分割為293地號、293-1地號、293-2地號，原299地號逕分割為新299地號、299-1地號、299-2地號等相關位置，亦無調查指界之相關證據，僅憑被上訴人之主張，逕認存在指界之事實，有判決不備理由及違反行政訴訟法第133條規定之違法等語。
五、本院查：㈠行政訴訟法第125條、第133條、第189條第1項及第3項規定
，行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束，且應依職權調查證據，使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論，及令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之；為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，將得心證之理由，記明於判決。基於行政訴訟之職權調查原則，法院應充分調查為裁判基礎之事證以形成心證，是所有與待證事實有關之訴訟資料，無論有利或不利於訴訟當事人之任何一造，都必須用於心證之形成而不能有所選擇，亦即法院負有審酌與待證事實有關之訴訟資料之義務，如未審酌亦未說明理由，或認定事實悖於論理或經驗法則，即構成行政訴訟法第243條第1項所謂判決不適用同法第125條、第133條、第189條第1項及第3項規定，及同法第243條第2項第6款所謂判決不備理由之當然違背法令。又依同法第209條第3項規定，判決書理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見；故行政法院認定事實應憑調查所得之證據資料，就證據與事實之關聯性如何，其證明力之有無，形成心證之理由，記明於判決書理由項下。如未說明所憑證據足供證明事實之心證理由，或就當事人提出之證據摒棄不採，又未說明不採之理由，或認定事實徒憑臆測而不憑證據，或調查證據未臻完備，不足以判斷事實之真偽，均構成判決不備理由之違法。如認定之事實，與所憑之證據，不相適合，或所憑之證據自相矛盾，即屬證據上理由矛盾，或者判決有多項理由，且互相衝突，無以導出判決之結論，亦屬判決理由矛盾。
㈡本件辦理重劃當時（即54年間）之土地法第136條、第139條
固規定：「土地重劃後，應依各宗土地原來之面積或地價仍分配於原所有權人。但限於實際情形不能依原來之面積或地價妥為分配者，得變通補償。」「土地重劃後，土地所有權人所受之損益，應互相補償，其供道路或其他公共使用所用土地之地價，應由政府補償之。」然土地重劃後之土地分配與補償，係以確有參加土地重劃為前提。又農地重劃條例係於69年12月19日制定公布，經行政院以70年5月25日（70）台內字第6958號令指定臺灣省、臺北市及高雄市為農地重劃條例之施行區域，並內政部於71年3月12日以（71）台內地字第67766號令訂定發布農地重劃條例施行細則，故農地重劃條例及其施行細則尚非屬本件辦理重劃當時（即54年間）應適用之法規，故原審適用農地重劃條例及其施行細則而為判決（見原判決第13頁第8至9行、第17頁第15行至第19頁第17行），即有適用法規不當之違法。
㈢原299地號土地（面積3225平方公尺，葉進傳應有部分1/2、
葉進福應有部分1/2）在農地重劃前，於52年7月17日分割為新299地號（面積245平方公尺）、299-1地號（即系爭土地，面積73平方公尺）及299-2地號（面積2907平方公尺）3筆土地。新299地號土地未參加重劃，而299-2地號土地，則與被繼承人葉進傳與他人共有之另外2筆土地（○子○小段295地號土地應有部分1/2、○○小段201地號土地應有部分1/2）參加重劃，分配為○子○小段870及877地號土地。嗣因上訴人於104年10月28日繼承取得299-1地號土地即系爭土地應有部分2分之1後，發現系爭土地圖簿不符（有登記簿、無地籍圖），經被上訴人及竹南地政所查調相關圖簿結果，因認54年間辦理重劃迄今已無相關證據可考，且查無系爭土地地籍圖而無法確認其位置，亦查無鄰地（即○子○小段293-3等地號土地）圖籍錯誤而須辦理更正之事由，被上訴人遂召開說明協調會，並獲第55次會議結論後，依說明協調會議結論（按上訴人並未同意會議結論）、內政部88年函（漏未發給地價補償之處理程序）及第55次會議結論（補償標準），作成按發現當期（105年）公告土地現值為單價計算標準，辦理差額地價補償及系爭土地截止記載登記之原處分。上訴人不服，主張系爭土地未參加重劃，應返還系爭土地，並建議就鄰地辦理面積檢核等情，為原審所確定之事實，核與卷內證據資料相符。是本件爭點厥為：系爭土地是否參加54年間農地重劃？被上訴人以系爭土地屬於重劃區漏未分配之土地，因現已無土地可補辦重劃登記為上訴人所有，乃作成按發現當期（105年）公告土地現值為單價計算標準，辦理差額地價補償及系爭土地截止記載登記之原處分，是否適法有據？⒈原判決認定系爭土地為農地重劃範圍內土地，係以：「299-
1地號（即系爭土地）位置，依重劃前地籍圖（乙證6）推論接近甲證4之藍色三角地，依地形判斷，既然299-2地號參與農地重劃分配，299-1地號（即系爭土地）『應亦一併』參與農地重劃，而不需特別分割出來，之所以會特別分割出來，應係分割當時原293地號與299地號土地所有權人依現況使用情形指界後，原293地號界址含括299-1地號（即系爭土地）位置所致。但因分割案件迄今56年，土地所有權人並無異議，又查無重劃前分割地籍圖，造成系爭土地之位置已不明，有登記資料而無地籍圖，依上述原地籍圖地形推論，應為重劃範圍內土地，僅漏未登載於重劃清冊內，而亦未發現致漏未予以分配，無證據證明被告有繪圖錯誤之情事，原告主張系爭土地非農地重劃範圍內土地，被告有繪圖錯誤情形乙節，核無足採」等詞，為其論據。惟查，原299地號土地係於52年7月17日即分割為新299地號、系爭土地及299-2地號等3筆土地，嗣後被上訴人方於54年間辦理農地重劃；則原判決在查無重劃前分割地籍圖，無法確認系爭土地位置，亦未依職權調查相關證據資料之情形下，如何依原地籍圖地形及土地分割原因（按新299地號土地並未參加農地重劃）而得以推導出：「既然299-2地號參與農地重劃分配，系爭土地『應亦一併』參與農地重劃，而不需特別分割出來，之所以會特別分割出來，應係分割當時原293地號與299地號土地所有權人依現況使用情形指界後，原293地號界址含括系爭土地位置所致」之結論？況原判決就上訴人所主張「苗栗縣竹南鎮海口農地重劃地區土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊」（乙證2，原審卷第81頁，下稱重劃清冊）之「重劃前所有土地」欄，僅列載299-2地號（持分1/2）、○子○小段295地號（持分1/2）及○○小段201地號土地（持分1/2），未見列載系爭土地乙節，暨上訴人提出地籍套繪圖、地籍圖謄本、土地分割系統表、鄰地（即原293地號土地）分割後各地號面積對照表（原審卷第59、193至209頁），主張原299地號與原293地號土地交界處之三角形土地即為系爭土地，無參與重劃，亦無重劃指界，系爭土地消失不見之原因乃鄰地（原293地號土地）於歷次分割時將溢增之面積分攤入各分割後地號面積中等情，全部摒棄不採，又未說明不採之理由，即予「推論」系爭土地「應亦一併」參與農地重劃，則其認定事實徒憑臆測而不憑證據，自有判決不適用行政訴訟法第125條、第133條、第189條第1項及第3項規定暨理由不備之違法。
⒉另被上訴人之訴訟代理人於原審審理時，自承系爭土地並未
列入重劃清冊，因無地籍圖，而無法確認系爭土地有無參加重劃等語（見原審卷第532至533頁、第547至550頁之筆錄）。原判決既亦認「查無系爭土地地籍圖，無法確認系爭土地位置」，則如何在並無地籍圖而無法確認系爭土地位置之情形下，逕為「系爭土地經推論係在重劃範圍內參加重劃分配之土地，惟漏未登載於重劃清冊之土地，因位置不明，造成有登記資料而無地籍圖」之認定？除其未說明所憑證據足供證明事實之心證理由外，其前後論述理由，亦自相矛盾。
⒊此外，重劃清冊雖未列載系爭土地（面積73平方公尺），惟
依其「重劃前所有土地」欄所列載之299-2地號（持分1/2之面積1454平方公尺）、○子○小段295地號（持分1/2之面積965平方公尺）及○○小段201地號（持分1/2之面積2602平方公尺）計算土地面積結果，共計5021平方公尺；而依其「重劃後分配土地」欄所列載之○子○小段870地號（面積1988平方公尺）及○子○小段877地號（面積3113平方公尺）計算土地面積結果，共計5101平方公尺；二者之土地面積相較結果，「重劃後分配土地」較諸「重劃前所有土地」之土地面積，多出80平方公尺，其原因及依據為何？事涉系爭土地究否參與54年間農地重劃之判斷，原審就此重要事實，未依職權調查證據，即有不適用法規、適用法規不當及理由不備之違法。
㈣又依內政部發布之登記原因標準用語規定，截止記載之意義
乃「因重測、重劃、區段徵收、登記簿重造、地號更正及權利變換等時將原登記資料截止時所為之登記。」此項登記之基礎事實若係登記簿重造、地號更正，則此項截止記載登記，對登記名義人之權利不發生任何變動之效果，登記機關應將原土地權利移載於重造之登記簿或經更正地號之土地登記簿；而其基礎事實若為重測、重劃、區段徵收或權利變換，則足使登記名義人之權利發生變動，登記機關應依土地登記規則規定，將因重測、重劃、區段徵收或權利變換所生權利變動相關事項，登記於其他土地登記簿中，而就原土地登記簿為截止記載之登記。故登記機關就足使登記名義人之權利消滅之登記，如未於土地登記簿為權利消滅之記載者，不得僅以截止記載之登記，使原土地登記簿所載之土地權利消滅。查被上訴人係以系爭土地屬重劃區內漏未分配土地為由，辦理差額地價補償及系爭土地截止記載登記，此觀被上訴人106年11月22日府地劃字第0000000000A號函竹南地政所略以：「……299-1地號土地（即系爭土地）屬重劃區內漏未分配土地……應發給差額地價補償並辦理……299-1地號土地截止記載……」等語自明，其基礎事實既為重劃，而其結果為上訴人之被繼承人未受分配土地，則登記名義人之權利已然消滅，登記機關應依土地登記規則規定，將因重劃所生權利消滅相關事項，登記於其他土地登記簿中，再就原土地登記簿為截止記載之登記。然如前述，系爭土地究否參與54年間農地重劃？其事實尚有未明，猶待原審依職權調查證據後，依法認定事實，而縱認系爭土地確實參與54年間農地重劃，亦因系爭土地應有部分2分之1於104年10月28日由上訴人辦理繼承登記取得，上訴人已為所有權人，則被上訴人得否於前開繼承登記未被依法塗銷登記前，即逕以重劃為原因而為系爭土地之截止記載？此非無研求餘地，有由原審再為調查審認之必要。
㈤綜上所述，原判決有不適用法規及適用不當、判決不備理由
及理由矛盾之違法，且足以影響判決之結果，上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。又本件事證未明，有由原審再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審更為適法之裁判。又，上訴人係主張系爭土地未參與54年間農地重劃，而應返還系爭土地等情，則原處分究係被上訴人單方所作成之處分，抑或併就上訴人返還系爭土地之申請予以核駁，原審應予闡明附此指明。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 1 月 20 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 蕭 惠 芳法官 林 欣 蓉法官 高 愈 杰法官 曹 瑞 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 1 月 20 日
書記官 莊 子 誼