最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第226號上 訴 人 公業主洪天耒代 表 人 洪志正訴訟代理人 蔡文斌 律師
吳俊宏 律師林冠廷 律師被 上訴 人 高雄市政府代 表 人 韓國瑜訴訟代理人 陳琪苗 律師上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國108年1月23日高雄高等行政法院107年度訴更一字第17號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
被上訴人應給付上訴人新臺幣參佰伍拾捌萬壹仟伍佰壹拾元及自民國106年1月17日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、本件事實經過：
(一)緣改制前高雄縣政府（高雄縣與高雄市於民國99年12月25日合併改制為高雄市，其業務由改制後之高雄市政府即被上訴人承受，下皆以被上訴人稱之）為興辦改制前高雄縣路○鄉○市○○0○0號道路工程（下稱系爭工程），前經臺灣省政府79年5月22日府地2字第53121號函准予徵收，並經被上訴人以80年2月25日府地權字第25962號公告徵收上訴人（管理者：洪墨）所有坐落改制前高雄縣路○鄉○○段○○○○○○號土地（下稱系爭土地），嗣並通知土地所有權人發放補償費在案。
(二)上訴人未依法領取補償費，被上訴人乃以80年12月11日80府地權字第180946號函詢改制前高雄縣路竹地政事務所（即改制後高雄市○○○○○路竹地政事務所，下稱路竹地政所）系爭工程（被上訴人誤繕為2-4號道路）所徵收系爭土地之管理者洪墨住址，以利通知辦理相關作業；經路竹地政所以80年12月26日路所1字第7804號函復「上訴人管理者洪墨已死亡，現為洪明傑代管」等語。被上訴人爰依該函內容通知洪明傑領取補償費，然未果，即依78年12月29日修正公布之土地法（下稱行為時土地法）第237條規定，將系爭土地之地價補償費及加成補償費（下稱系爭徵收補償費）共計新臺幣（下同）4,378,437元，扣除土地增值稅、提存規費及郵資後，實際提存金額為3,321,510元及臺灣省公共建設土地債券260,000元，以系爭土地所有權人「祭祀公業洪天來（管理者：洪明傑）」為提存物受取權人，於83年9月22日提存於臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）提存所（下稱提存所）。
(三)上訴人於102年3月17日召開派下員大會，制定「公業主：洪天耒管理暨組織規約」並推選洪仲興為主任委員、對外代表上訴人為管理人後，訴外人林冠憲（受洪仲興委託）於103年10月9日，及洪仲興自行於104年4月30日分別以書面向被上訴人申請領取系爭徵收補償費，並主張被上訴人當初所載提存物受取權人「管理者洪明傑」非當時上訴人管理人等語。被上訴人經高雄市路竹區公所0000000000市路區00000000000000號函復：「上訴人原管理人：洪墨，直至清理申報完成後才選任現任之管理人：洪仲興，期間本所並無變動資料。」等語，被上訴人即以提存錯誤，向高雄地院提存所聲請返還提存物，遭該所104年5月21日83存字第3564號函以本件提存已屆滿10年之除斥期間，提存物歸屬國庫等由，駁回被上訴人之聲請。被上訴人不服，向高雄地院聲明異議，分別經高雄地院104年度聲字182號裁定異議駁回、臺灣高等法院高雄分院104年度抗字第243號裁定抗告駁回、最高法院104年度台抗字第984號再抗告駁回確定在案。
(四)被上訴人爰將上開情事以105年7月6日高市府地徵字第10531887900號函知上訴人，上訴人不服，提起行政訴訟，並聲明：被上訴人應給付上訴人3,581,510元及自106年1月17日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息。經高雄高等行政法院（下稱原審）105年度訴字第463號判決上訴人勝訴，被上訴人不服，提起上訴，經本院107年度判字第402號判決（下稱本院發回判決）將該判決廢棄，發回原審更為審理。嗣經原審以107年度訴更一字第17號判決駁回，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)上訴人提起本件一般給付訴訟類型並不適法：
1.行政訴訟法第8條第1項所規定之一般給付之訴，其相對於訴
訟類型（特別是撤銷訴訟及課予義務訴訟），具有備位性質，必須以該訴訟請求毋庸由行政機關裁量、作成行政處分，可直接行使給付請求權為限，如所依據之實體法上規定，尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，即應經訴願程序後，提起課予義務之訴，請求作成該核定之行政處分；否則，即應認人民提起之一般給付訴訟，訴訟類型錯誤，此時若無從闡明為訴訟類型之轉換，應認其欠缺權利保護要件。
2.依土地或土地改良物徵收補償費核計核發對象及領取辦法（
下稱領取辦法）第7條第9款、第13條第1項及該條附表規定可知，上訴人提起本件訴訟時，祭祀公業之管理人非無條件有領取祭祀公業所有經徵收土地之徵收補償費，尚須經直轄市或縣（市）主管機關查證其是否受規約或派下決議之限制。
是以，上訴人之管理人以上訴人名義向被上訴人請求給付系爭徵收補償費，是否有權限受領，仍須先經被上訴人之核定始能確定，尚不得逕依行政訴訟法第8條規定，提起一般給付之訴。
3.惟上訴人逕行提起一般給付訴訟，其訴訟類型即非正確，且
因上訴人自承並未提起訴願，原審亦無從闡明命為轉換為課予義務訴訟。上訴人主張其曾於104年4月30日向被上訴人提出「領取徵收補償款申請書」，惟被上訴人並未予准駁，上訴人始提起本件訴訟，應認其訴合法云云。然縱上訴人於104年4月30日已具文向被上訴人提出申請，被上訴人迄未回復，上訴人即應依訴願法第2條規定，自被上訴人受理申請之日起屆滿2個月，依法提起訴願，但上訴人迄未提起訴願，逕行提起本件訴訟，即有未合。
(二)上訴人請求被上訴人應給付系爭徵收補償費及利息，並無理由：
1.經查，被上訴人為興辦系爭工程所徵收之系爭土地，依徵收
當時土地登記簿之記載所有權人為「公業主洪天耒，管理者：洪墨」，而「洪墨」於被上訴人辦理系爭徵收補償費發放時已死亡，依78年1月5日訂定發布之土地徵收法令補充規定（下稱行為時徵收補充規定）第9點第7款規定，祭祀公業所有土地被徵收時，有具領徵收補償費權限之管理人死亡者，除得由祭祀公業重新選出管理人外，尚得由各房房長共同以自己名義代表派下全體向需用土地人請求領取補償費；亦得推舉派下員數人，以公同共有人名義聲請代表領取補償費。
因此，被上訴人對系爭徵收補償費所為之提存，是否係依債務本旨所為而得消滅其債之關係，應視上訴人就「重新選出管理人」、「由各房房長共同以自己名義代表派下全體向需用土地人請求領取」、「推舉派下員數人，以公同共有人名義聲請代表領取」等請求權行使之方式，是否均有具體之法律上障礙事實。
2.上訴人主張其於本件徵收時並無各房房長之存在，於被上訴
人提存時亦無合法推舉代表人或負責人等語。惟上訴人未能舉證證明其係因有法律上之障礙，致生上開無法行使請求權之情事。依本院發回判決之理由，則上訴人於徵收當時無各房房長存在，或於提存時，致其派下員未能合法推舉代表人或負責人，應屬上訴人事實上之障礙不能行使請求權，故不妨礙時效之起算。再者，洪明傑為系爭土地之公同共有人之一，亦為上訴人之派下現員名冊所列派下員之一，其經被上訴人通知領取系爭徵收補償費，卻未能積極召開派下員大會、推選管理人，或取得全體派下員之同意以領取系爭徵收補償費，致被上訴人因上訴人遲未能領取系爭徵收補償費而於83年9月22日依法辦理清償提存。
3.本件徵收補償費依土地法規定應於徵收公告期滿（即80年3月
31日）15日內發給，則系爭徵收補償費之請求權即自斯時開始起算，因行政程序法於90年1月1日施行前就此項請求權時效未有規定，應類推適用民法第125條15年時效，於行政程序法施行後，殘餘期間為5年3月餘，較5年為長，仍應以5年計算，則上訴人系爭徵收補償費請求權業於95年1月2日消滅，故上訴人本件請求權已於95年1月2日消滅，被上訴人自無給付系爭徵收補償費之義務。則上訴人請求被上訴人應給付系爭徵收補償費及利息，難謂有理由，應予駁回。
四、上訴意旨略謂：
(一)兩造對本件徵收補償費之處分並不爭執，上訴人請求給付之系爭徵收補償費既已由權責機關即被上訴人予以確定其金額，上訴人自得直接提起一般給付訴訟，自無令上訴人提起課予義務訴訟始得請求補償費之必要。上訴人既為系爭土地之所有權人，其為合法領取系爭徵收補償費之人並無疑義，有疑者為究竟何人可代為領取，而領取辦法所規範者，乃誰可代表上訴人領取補償費，而非上訴人領取補償費之資格尚未確定，並未在實體上變動徵收補償費請求權。且上訴人之管理人是否有權限請求受領，係屬上訴人內部權限之問題，被上訴人僅作形式審查，不須由被上訴人另以行政處分確定上訴人管理人之身分後，上訴人始有領取之資格。是系爭土地既經徵收並核定補償費，上訴人提起本件一般給付訴訟請求給付補償費，自屬合法。原判決將上訴人是否能領取系爭徵收補償費與上訴人之管理人是否為適法之領取人混為一談，已有違背法令之誤，其未就「上訴人管理人領取之權限」與「上訴人請求給付之權限」予以區別，亦未行使闡明權令兩造為適當之辯論，亦有判決違背法令之情事，且原判決漠視徵收補償費處分已經確定之事實，亦未說明不採之理由，更與卷內證據資料不符，顯有判決理由矛盾之當然違背法令。
(二)上訴人於101年3月10日前，實際上無法選出管理人，被上訴人即無從合法對上訴人送達，依民法第128條前段規定及臺灣高等法院97年度上國字第11號判決意旨，時效無從起算，須至101年3月10日由上訴人派下員選出管理人時，時效才得以起算。更何況，行為時徵收補充規定第9點第7款所謂「各房房長得共同以自己名義代表派下全體行使權利負擔義務」，所指之狀況自然指各房有房長而言，倘若實際上並無各房房長存在，即無法起算請求權時效，此乃法理之當然。本件在被上訴人提存當時並無各房房長存在，自無所謂各房房長得共同以自己名義代表派下全體行使權利負擔義務之可能性，更遑論得以行使權利而起算時效。基上，上訴人於101年3月10日由派下員選出代表人時，系爭徵收補償費請求權之時效才得以起算，原審卻謂徵收補償費請求權之時效應於徵收公告期滿時起算，明顯違反前揭規定，而有判決違背法令之違失。
(三)依民法第128條規定意旨，土地徵收補償費請求權之起算時點非從徵收公告期滿，而應自權利人可行使權利時起算。而本件徵收補償費發放期間，上訴人從未收受領取系爭徵收補償費之通知，且被上訴人辦理發放作業時，上訴人之管理人「洪墨」已死亡，被上訴人逕以「洪明傑」此一非合法管理人為提存之行為，依本院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨及學理見解，上訴人對被上訴人之徵收補償費請求權，因上訴人之合法管理人死亡，且上訴人未獲被上訴人合法通知，顯然無法可合理期待上訴人向被上訴人行使徵收補償費請求權，是該徵收補償費請求權之消滅時效無從起算。原審未依職權調查洪明傑是否受合法送達，上訴人是否知其可領取該等補償費，逕依土地法規定，認為系爭徵收補償費請求權之消滅時效，應自徵收公告期滿日開始起算，顯有適用法規不當之判決違背法令等語。
五、本院查：
(一)按行為時土地法（78年12月29日修正公布）第233條前段規定：「征收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。」第236條規定：「（第1項）征收土地應給予之補償地價補償費及遷移費，由該管市縣地政機關規定之。（第2項）前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管市縣地政機關轉發之。」查本件需用土地人改制前高雄縣路竹鄉公所，因興辦系爭工程，報經臺灣省政府於79年5月22日准予徵收，並經被上訴人於80年2月25日公告徵收系爭土地，且通知土地所有權人發放補償費在案，此為原審確定之事實，且有臺灣省政府核准徵收函、被上訴人公告、被上訴人於80年4月1日、80年5月6日及80年8月1日之發放補償費通知函在卷可按，是系爭徵收補償費業經需用土地人於公告期滿15日內繳交被上訴人，被上訴人並已發函通知土地所有權人領款，堪可認定，且為兩造所不爭。
(二)又按行為時土地法第237條規定：「（第1項）市、縣地政機關發給補償地價及補償費，有左列情形之一時，得將款額提存之：一、應受補償人拒絕受領或不能受領者。二、應受補償人所在地不明者。（第2項）依前項第2款規定辦理提存時，應以土地登記簿記載之土地所有權人及他項權利人之姓名、住址為準。」次按內政部所頒行為時徵收補充規定第9點第7款規定：「徵收土地地價補償費之核發對象如左：（七）祭祀公業土地由管理人具領，……，其管理人死亡或解任未重新選出而無管理人時，依下列方式之一辦理：1.各房房長得共同以自己名義代表派下全體行使權利負擔義務。2.推舉派下員數人，以公同共有人名義聲請代表領取。3.依本部所頒『祭祀公業土地清理要點』重新選舉新管理人領取。」第11點第5款規定：「土地徵收補償費之提存如左：（五）被徵收土地為祭祀公業所有者，其提存物領取人為其管理人，惟管理人死亡時，不得由管理人之繼承人繼承其管理權。辦理公示送達通知時得記載『○○祭祀公業管理人』為提存物受領人及公示送達對象，並依提存法第6條規定載明不知受領權人（即祭祀公業管理人）之理由及以提出管理權證明文件為領取提存物之要件，待其新管理人依法產生後具領其提存物。」查本件徵收時，土地登記簿記載之上訴人之管理者洪墨，業已死亡，上訴人未召開派下員大會、推選管理人，亦未取得全體派下員之同意前來領取系爭徵收補償費，此為原審認定之事實，且有土地登記簿及戶籍謄本在卷可稽，是依上開補充規定，被上訴人於提存時應辦理公示送達通知，以上訴人祭祀公業管理人為提存物受領人及公示送達對象，並依行為時提存法第9條第2項（上開補充規定誤載62年修正公布前之條號）規定載明不知受領權人（即祭祀公業管理人）之理由及以提出管理權證明文件為領取提存物之要件，待其新管理人依法產生後具領其提存物，如此始可謂合法辦竣清償提存，發生清償之效力。惟查，被上訴人係以「祭祀公業洪天來管理者洪明傑」為提存物受取權人，此亦為原審確定之事實，且有提存書在卷可按，依上開之說明，其所辦理之清償提存難謂合法；至於被上訴人辦理提存時以洪明傑為管理人，固係依其向路竹地政所函詢，而該所於80年12月26日函復「本所查閱結果，該管理者洪墨已死亡，現為洪明傑君代管」等語辦理，並非全然無據，然經原審依上訴人聲請調查證據向該所函查結果，該所則函復以：「經查調本所於80年12月26日路所1字第7804號函復高雄縣政府之公文，並無相關資料佐證得以認定當時祭祀公業洪天耒為洪明傑所代管」等語；復經原審向高雄市路竹區公所函查上訴人歷屆管理人，該公所亦函復以於100年6月17日始核發該公業派下員證明，於101年3月20日經派下員大會選任洪仲興為管理人經該所備查等語，足見洪明傑並非上訴人之管理人，沒有合法代表上訴人之權限，是被上訴人以上訴人之管理人為洪明傑，所為之通知及清償提存均對上訴人不生效力。
(三)再按土地徵收條例於89年2月2日制定公布施行，第26條規定：「（第1項）直轄市或縣（市）主管機關應於國庫設立土地徵收補償費保管專戶，保管因受領遲延、拒絕受領或不能受領之補償費，不適用提存法之規定。直轄市或縣（市）主管機關應於本條例規定應發給補償費之期限屆滿次日起3個月內存入專戶保管，並通知應受補償人。自通知送達發生效力之日起，逾15年未領取之補償費，歸屬國庫。（第2項）前項保管專戶儲存之補償費應給付利息。以實收利息照付。（第3項）未受領之徵收補償費，依第1項規定繳存專戶保管時，視同補償完竣。（第4項）第1項未受領補償費保管辦法，由中央主管機關定之。（第5項）前4項規定，於本條例施行前未辦竣提存之未受領補償費，準用之。」查此規定之內容，最早見於行政院於88年5月4日函請立法院審議之該條例草案第26條（立法院第四屆第1會期第12次會議議案關係文書參照），其立法說明以：「一、徵收補償之對象，係依第24條規定，應以徵收公告之日土地登記簿記載之權利人為準，如應受補償費之權利人拒絕受領或因故不能受領，依現行規定應予提存。惟現行提存之作業規定，手續繁雜且徵收機關及法院提存所人力有限，徵收提存案件無法即時處理完畢，影響徵收用地取得時效甚鉅。爰於第1項明定對於未受領補償費之處理，不適用提存法之規定；並規定直轄市或縣（市）主管機關應於國庫設立土地徵收補償費保管專戶保管待領；其經辦竣儲存專戶保管待領時，視同補償完竣，具有清償之效力。二、參照提存法，並於第1項規定專戶保管未受領之補償費，逾10年未領取者歸屬國庫，至於未受領補償款在專戶保管期間之保管、待領及催領辦法，於第4項明定由中央主管機關訂定，以為實施依據。三、歷年來辦理土地徵收，逾期不領補償費者，大部分係因土地所有權人行蹤不明、死亡、繼承人未辦繼承登記或死亡絕戶等無從查考之土地，該等徵收案件因無法通知領取補償費且無法辦理提存而成懸案者，各縣市積案甚多，爰於第5項規定，於本條例施行前，未辦竣提存之未受領補償費，準用前4項規定辦理，以資解決。」而上開草案條文經立法院審議，僅將第1項後段之「逾10年」歸屬國庫規定改為「逾15年」，其餘照案通過而為現行條文。而特別是由上開第26條第5項之規定及其立法說明可知，市縣地政機關對於歷年來需用土地人所繳交之徵收補償費，負有通知及轉發之責，如有無法通知領取且無法辦理提存之情事，依該第5項準用前4項之規定，應存入其於國庫設立之土地徵收補償費保管專戶保管，並通知應受補償人前來領取；惟有自合法通知後逾15年，受補償人均未前來領取，該補償費依法歸屬國庫，受補償人始無從再領取。
(四)綜上所述，本件受補償人既未領取系爭徵收補償費，而被上訴人於83年所辦理之清償提存復於法未合，則系爭徵收補償費自屬土地徵收條例第26條第5項所稱之「於本條例施行前，未辦竣提存之未受領補償費」（該條例主管機關內政部96年5月8日台內地字第0960068145號函亦採相同見解），則被上訴人依法應於土地徵收條例施行後，存入其於國庫設立之土地徵收補償費保管專戶保管，並通知受補償人前來領取。而依上開立法意旨，本件被上訴人縱遲未辦理存入專戶，更未通知受補償人前來領取，受補償人仍得向被上訴人請求領取；此際被上訴人應依土地徵收條例第36條之1授權訂定之領取辦法第7條第9款：「被徵收之土地或建築改良物，其徵收補償費由徵收公告時登記簿記載之權利人領取。但有下列情形之一者，不在此限：九、祭祀公業所有者，如規約有明確規定者，從其規約；……」、第13條：「領取徵收補償費，應依附表規定提出相關證明文件。」附表：「地價補償費之具領對象為祭祀公業者，其應備文件：1、管理人資格證明文件、規約書或派下員名冊（須經民政機關備案。）2、派下員同意證明文件（如有派下提出異議者，經管理人就領取徵收補償費事宜召開派下員大會，以多數決授權由管理人領取者，或未選定管理人須經派下員全體之同意時須檢附。）3、其他文件（參照自然人應備文件檢附）。」之規定予以審查，而不得以時效完成權利消滅為由逕予拒絕。查本件上訴人係徵收公告時登記簿記載之權利人「公業主洪天耒」，且上訴人之代表人洪仲興係上訴人於102年3月17日召開派下員大會，制定「公業主洪天耒管理暨組織規約」，並經推選為主任委員，對外代表為上訴人之管理人，此為原審確定之事實，並與卷附徵收公告時登記簿謄本、公業主洪天耒管理暨組織規約、102年派下員大會會議紀錄及高雄市路竹區公所102年5月3日同意備查函、100年6月17日核發派下全員證明函等相符，則被上訴人猶爭執上訴人非受補償人，自屬推託之詞；況依卷附之上訴人派下全員系統表，被上訴人於辦理提存時之「管理人」洪明傑亦係派下員；且該竹西段799地號土地（系爭799-1地號土地自該土地辦理分割徵收其中部分）列入上訴人之不動產清冊，依祭祀公業條例第11條至第13條之規定，其須隨同派下現員名冊等公告徵求異議，異議期間屆滿無人異議或異議人收受申復書屆期未向公所提出法院受理訴訟之證明者，公所始得核發前揭派下全員證明書。再查上訴人於起訴時即已依上開辦法第13條及附表規定提出「公業主洪天耒管理暨組織規約」，其中第12條約定：
「本公業管理人得代表本公業向主管機關聲請領取徵收補償費。」，是依上開辦法第7條第9款「祭祀公業所有者，如規約有明確規定者，從其規約」之規定，上訴人之管理人有權限代表上訴人領取系爭徵收補償費，應無疑義。本院衡酌本件自上訴人於104年4月30日具申請書向被上訴人請求領取，迄今已近5年，而上訴人嗣提起本件訴訟，前後經原審2次之審理調查暨本院2次之審理，其法律上之爭議及事實上之爭議均已釐清，上訴人所請求具領之系爭徵收補償費既經被上訴人於80年2月25日徵收案之公告中核定，則其於具領徵收補償費時，雖應由管理人提出前述文件供被上訴人審查，惟此審查乃係補償費已核定後所為之行政上之查對程序，與補償費之核定尚有不同，上訴人自得提起一般給付訴訟逕為請求。職是，本件上訴人起訴請求發給尚未對其發放之地價補償費3,581,510元（含3,321,510元及臺灣省公共建設土地債券260,000元）及自106年1月17日起按年息5%計算之法定遲延利息（類推適用民法第229條第2項），於法均無不合，應予准許。原判決予以駁回，尚有未洽，上訴意旨求予廢棄，為有理由，爰由本院將原判決廢棄，並自為判決如主文第2項所示。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 109 年 4 月 24 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 陳 國 成法官 蘇 嫊 娟法官 鍾 啟 煌法官 王 碧 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 4 月 24 日
書記官 蘇 婉 婷