最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第227號上 訴 人 高雄市政府代 表 人 韓國瑜訴訟代理人 李昌明 律師被 上訴人 財政部國有財產署南區分署代 表 人 黃莉莉訴訟代理人 何旭苓 律師上列當事人間土地重劃事件，上訴人對於中華民國107年5月15日高雄高等行政法院106年度訴字第354號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人代表人由許立明變更為韓國瑜，茲據其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、本件經過：
㈠、上訴人為辦理「高雄市第82○○○區○○區○○段二小段市地重劃開發案」（下稱系爭重劃案）重劃土地分配作業，將被上訴人所管理之重劃○○○區○○段○○段（下稱重劃前○○段2小段）46地號等48筆土地，分配於重劃○○○區○○段（下稱○○段）19、50、51地號，以民國103年5月28日高市府地發字第10370737500號公告（下稱103年5月28日公告）分配結果，公告期間自103年6月4日至103年7月4日，並以103年5月28日高市府地發字第10370737501號函檢送重劃前後土地分配清冊及重劃後土地分配圖予被上訴人。
㈡、被上訴人認為，上訴人辦理系爭重劃案是因為重劃區內東寧公墓墳墓高達2千餘座，影響市容景觀及環境品質，成為治安死角，為加速地方建設繁榮、開發新社區，目的就是為了清除散落重劃區內墳墓。位於○○區○○道善堂地上物，未辦保存登記並無權占用兩造與第三人台灣中油股份有限公司（下稱中油公司）之重劃前土地，是為祭拜該地區內無主墓之孤魂野鬼，地下埋有大量先人骸骨，屬妨害重劃土地分配之地上物或墳墓而應行拆除。依上訴人103年5月28日公告之分配結果，道善堂地上物全部位於分配予被上訴人之惠民段
50、51地號土地，而上訴人卻因民意代表關切壓力，於103年6月12日辦理會勘後未予拆遷，反藉詞表示道善堂未妨礙重劃土地分配或工程施工，又對於其未依市地重劃實施辦法第31條第1項規定之分配方法而將○○段50、51地號2筆土地分配予被上訴人乙節，先說是按原地配回（見原審卷第85頁上訴人103年7月11日高市府地發字第10303639600號函），於兩造針對被上訴人之異議，上訴人應否踐行調處程序之爭議即原審法院104年度訴字第251號事件，再說是依市地重劃實施辦法第31條第1項第1款原位次分配（見該事件卷一第71頁上訴人之答辯狀內容），本件則稱該2筆土地是分別依市地重劃實施辦法第31條第1項第1、7款分配。
㈢、被上訴人對於上訴人103年5月28日公告之分配結果所提異議，歷經調處不成立後函報內政部裁決、內政部以105年12月12日內授中辦地字第1051309976號函表示「同意依上訴人所擬維持原土地分配結果之意見辦理，至被上訴人配回土地上之建物應否予以拆除，併請上訴人就該重劃區開發目的及全區一致性之平等原則，審慎檢討妥處」等語後，上訴人據以105年12月19日高市府地發字第10506686600號函通知被上訴人維持原土地分配結果。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，請求撤銷訴願決定及對於被上訴人之土地分配結果，經原判決予以撤銷，上訴人不服，提起本件上訴。
三、被上訴人起訴主張、上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
四、原判決將訴願決定及系爭重劃案對於上訴人之土地分配結果予以撤銷，係以：
㈠、上訴人未拆除道善堂地上物不符合重劃目的，違反平均地權條例第62條之1、市地重劃實施辦法第38條規定：
⑴、行政機關辦理市地重劃所進行之相關程序及分配方法，在行
政訴訟程序中，均須受法院適法性審查。辦理市地重劃之主管機關，在依平均地權條例第56條第4項授權規定之市地重劃實施辦法原則性規定範圍內，對於重劃後土地的具體分配位置及調整分配方法，雖視個案具一定程度之行為自由，然如就相關法律概念之解釋，明顯違背解釋法則，或牴觸重劃目的，將致市地重劃範圍內之重劃後土地分配與授權目的不符而構成違法。重劃區內之土地改良物或墳墓，是否屬於市地重劃實施辦法第38條第1項所稱之「有妨礙重劃土地分配或重劃工程施工所必須拆遷者」，個案中須審酌重劃制度目的，進一步具體化構成要件之涵義為判準。
⑵、上訴人辦理系爭重劃案目的，除重新整理影響市容景觀、環
境品質及治安之墳墓，以利地區建設與繁榮外，也欲藉由重劃制度取得公共設施用地，無須透過公用徵收方式，以解決興建公共設施財源不足之困境。系爭重劃案範圍內土地，重劃前存在許多墳墓，而道善堂地上物周遭於重劃案施工開挖過程，發覺多處先人遺骨、萬人塚及無主骨骸、既有墳墓，道善堂為祭拜該地區內無主墓之孤魂野鬼且坐落土地下方埋有大量無名骸骨，且依系爭重劃工程之「道善堂高差結構安全及墳墓遷葬期程會勘」紀錄，道善堂既有路面高程與重劃工程整地完成之道路高差約1.66公尺，依原設計施作恐影響道善堂結構安全及進出，又道善堂旁多處先人遺骨影響後續施工期程等情，堪認道善堂坐落土地的客觀狀態，顯與重劃案之工程設計有間，對重劃工程之施工並非毫無妨礙。況道善堂坐落之土地及其周圍所掩埋之先人遺骨，若未經由本件重劃程序予以適當方式開挖、遷移及安頓，勢將影響市容景觀及環境品質而不利該地區之建設及繁榮，而違背重劃目的。再道善堂坐落在重劃後使用分區○住○區○○○段50、51地號土地，將牴觸都市計畫使用分區，地下及周圍掩埋的先人遺骨，未經開挖遷移及安頓，該2筆土地實際上無從作為住宅區土地使用，甚至波及鄰近同屬住宅區土地之利用，亦與市地重劃係依都市計畫規劃內容，將都市地區一定範圍內土地，全部重新規劃整理，興辦各項公共設施之制度本旨相違。實則，市地重劃之實施，不僅攸關重要公益之達成，且嚴重影響眾多重劃地區私有土地、建築物所有權人之財產權及居住自由，並形成所有權行使之限制，對範圍內土地及建物相關權利人之權益影響重大，不能一方面透過此種高權行使取得公共設施用地，要求相關參與者必須依法分擔工程及重劃費用，另方面卻在市地重劃程序中規避其原本應以行使公權力方式所負之建設責任。由上各節以觀，堪認道善堂地上物應屬市地重劃實施辦法第38條第1項所規定之妨礙重劃土地分配或重劃工程施工所必須拆遷之土地改良物或墳墓。由原審104年度訴字第251號判決，指明上訴人重為處分時，應詳予審酌「未拆除留有數量甚多墳墓之道善堂，是否能達重劃目的？將坐落土地占用重劃前含被上訴人之數名土地所有權人土地之道善堂，全數分配予被上訴人，是否符合比例原則？本件重劃區內原有墳墓，除道善堂外，已全數遷移，則分配結果是否符合平等原則」等節，以及內政部105年12月12日之裁決，雖同意依原分配結果辦理，亦表明「道善堂應否拆除，請上訴人本於重劃區開發目的及全區一致性之平等原則，審慎檢討妥處」之意旨，均可知道善堂之拆遷與否之判斷及涵攝，為重劃目的應予審酌之重要因素，上訴人未充分審酌致違反平均地權條例第62條之1及市地重劃實施辦法第38條第1項規定，亦有未合。
㈡、上訴人在未拆除道善堂之情形下，將○○段50、51地號土地分配予被上訴人，違反平等原則：
⑴、市地重劃涉及大面積土地之重新配置，含有互易性質，基於
財產權保障，價值平等的公平分配，乃重劃計畫至為重要部分。非公用財產之管理機關即被上訴人，為國庫利益考量，代表人民守護國有財產在系爭重劃案中之交換價值，自得立於與一般人民相同地位，對上訴人主張有平等原則之適用。
⑵、被上訴人參與系爭重劃案，同樣依法負擔重劃共同負擔費用
，系爭○○○區○○道善堂地上物外，其他墳墓均已由上訴人委託所屬殯葬管理處辦理遷移，而道善堂地上物屬市地重劃實施辦法第38條第1項所定應予公告拆除之土地改良物或墳墓，業如前述，上訴人將道善堂地上物坐落土地全數分配予被上訴人，卻未公告拆除，顯就被上訴人及重劃案其他參與者間，無正當事由而為差別待遇。且重劃前，道善堂地上物占用之土地，除被上訴人管理之土地外，尚有上訴人及中油公司所有之土地，另道善堂地上物於重劃程序之未拆除，亦將造成被上訴人分得之上開該2筆土地經濟價值低落，又上訴人採取集中合併調整分配結果，將道善堂在重劃前原未坐落被上訴人管理土地部分之清除整理成本集中轉嫁被上訴人，而上訴人及中油公司因此分配取得未經占用之其他土地，亦難認係價值平等之公允分配方式，自有違反平等原則之違法等為論據。
五、上訴理由略以：
㈠、本件被上訴人並非不同意重劃後分配取得○○段50、51地號2筆土地，而係爭執該2筆土地上之道善堂地上物未依市地重劃實施辦法第38條第1項規定拆除，即使被上訴人之訴為有理由，上訴人依法重新調整分配時，不將重劃後○○段50地號土地依市地重劃實施辦法第31條第1項第7款分配予被上訴人，即此部分改分配其他土地予被上訴人，因道善堂於重劃前占用被上訴人管理之重劃前○○段2小段52-4地號土地，此部分依同辦法第31條第1項第1款原位次分配結果，道善堂仍將坐落於被上訴人受分配之土地，且被上訴人放任道善堂無權占有其管理之土地，可歸責自己，應自行處理，與因重劃分配造成無權占有之情形有別，將道善堂坐落土地分配予被上訴人，亦符合公平原則，因此原分配結果即使被撤銷，也無法解決道善堂應否拆除之爭議。
㈡、被上訴人既就其分配之重劃土地位置，表示異議，則重劃土地分配結果是否合法，應審酌的是是否符合市地重劃實施辦法第31條第1項各款規定，而非同法第38條第1項事由。有無妨礙重劃土地分配，乃重劃土地分配結果確定後之程序，即係土地分配結果確定後，才評估決定是否妨礙土地分配，原判決未說明原分配結果違反市地重劃實施辦法第31條第1項各款規定，有不適用法規及適用不當之違法。又決定是否有妨礙土地分配，是重劃後土地點交階段的問題，被上訴人如果認為上訴人違反市地重劃實施辦法第38條第1項規定，應提起課予義務訴訟救濟，本件重劃土地之分配結果，與該規定無涉。再道善堂並非重劃前「東寧公墓」範圍，即非系爭重劃案原設定重劃目的應拆除範圍之墓園，也不符合高雄市墳墓遷葬查估補償標準表所列之墳墓類別，原判決認為道善堂係重劃目的應予審酌之重要因素，與卷證資料未合，有判決理由不備及矛盾之違法等語。
六、本院查：
㈠、市地重劃係根據都市發展趨勢，將都市計畫區域內，雜亂不規則之地形地界和畸零細碎不合經濟使用之土地，在一定範圍內，依據法令，運用科學方法加以重新整理，依原有相關位次交換分合，並配合公共設施之興建，改善道路、公園、廣場等，使各筆土地成為大小適宜，形狀方整，具備清楚之地界，然後分配予原土地所有權人，其公共設施用地及重劃費用則由區內土地所有權人按土地受益比例共同負擔的一種綜合性土地改良措施，不僅涉及重劃範圍內參與重劃者之財產權與居住自由，亦涉及重要公益之實現。程序略為重劃地區之選定、計畫之擬訂、核定及公告通知、測量、調查、規劃設計及地價查估、計算負擔及分配設計、拆遷補償、工程施工、分配結果公告及通知、地籍整理、交接清償及財務結算等。
㈡、又市地重劃為政府取得公共設施用地之方式之一，平均地權條例第60條第1項規定：「依本條例規定實施市地重劃時，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等10項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等4項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。如無未建築土地者，改以現金繳納。其經限期繳納而逾期不繳納者，得移送法院強制執行。」第60條之1第1、2項規定：「重劃區內之土地扣除前條規定折價抵付共同負擔之土地後，其餘土地仍依各宗土地地價數額比例分配與原土地所有權人。但應分配土地之一部或全部因未達最小分配面積標準，不能分配土地者，得以現金補償之。依前項規定分配結果，實際分配之土地面積多於應分配之面積者，應繳納差額地價；實際分配面積少於應分配之面積者，應發給差額地價。」第62條之1規定：「重劃區內應行拆遷之土地改良物或墳墓，直轄市或縣市政府應予公告，並通知其所有權人或墓主，土地改良物限期30日內墳墓限期3個月內自行拆除或遷葬。逾期不拆除或遷葬者，得代為拆除或遷葬。前項因重劃而拆除或遷葬之土地改良物或墳墓，應予補償；其補償數額，由直轄市或縣市政府查定之。但違反依第59條規定公告禁止或限制事項者，不予補償。代為拆除或遷葬者，其費用在其應領補償金額內扣回。」平均地權條例施行細則第81條規定：「依本條例第56條辦理市地重劃時，應由直轄市或縣市主管機關調查各宗土地之位置、交通及利用情形，並斟酌重劃後各宗土地利用價值，相互比較估計重劃前後地價，提經地價評議委員會評定後，作為計算公共用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補償之標準。」第82條規定：「本條例第60條之用詞，定義如下：……工程費用：指道路、橋樑、溝渠、地下管道、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、平面停車場等公共設施之規劃設計、施工、整地、材料、工程管理費用及應徵收之空氣污染防制費。重劃費用：指土地改良物或墳墓拆遷補償費、地籍整理費及辦理本重劃區必要之業務費。」市地重劃實施辦法第20條規定：「重劃前後之地價應依下列規定查估後，提請地價評議委員會評定之：重劃前之地價應先調查土地位置、地勢、交通、使用狀況、買賣實例及當期公告現值等資料，分別估計重劃前各宗土地地價。重劃後之地價應參酌各街廓土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施、土地使用分區及重劃後預期發展情形，估計重劃後各路街之路線價或區段價。」第21條第1項規定：「土地所有權人依本條例第60條規定，應共同負擔之項目如下：公共設施用地負擔：……費用負擔：指工程費用、重劃費用及貸款利息，由參加重劃土地所有權人依其土地受益比例，按評定重劃後地價折價抵付之負擔。」第35條第1項規定：「主管機關於辦理重劃分配完畢後，應檢附下列圖冊，將分配結果公告於重劃土地所在地鄉（鎮、市、區）公所30日，以供閱覽：計算負擔總計表。重劃前後土地分配清冊。重劃後土地分配圖。重劃前地籍圖。重劃前後地號圖。重劃前後地價圖。」第38條第1、2項規定：「依本條例第62條之1規定，應行拆遷之土地改良物或墳墓，以有妨礙重劃土地分配或重劃工程施工所必須拆遷者為限。前項因重劃拆遷之土地改良物或墳墓，應給予補償。補償金額由主管機關查定之，於拆除或遷移前，將補償金額及拆遷期限公告30日，並通知其所有權人或墓主；其為無主墳墓者，得以公告代通知。」第39條規定：「重劃計畫書經上級主管機關核定後，主管機關應即依計畫書所列工程項目進行規劃、設計及施工。……」第40條第1項規定：「前條重劃工程之施工，應於重劃計畫書公告確定及其土地改良物或墳墓補償金額經領取或存入專戶保管後為之。」
㈢、上揭規定，係就土地所有權人就公共設施用地及各項費用之共同負擔、重劃區內土地分配、應拆遷土地改良物之公告及限期等事項為規範，並明定重劃案之工程費用與重劃費用之內涵、查估重劃前後地價應調查及參酌之資料、公共設施用地負擔與費用負擔之項目、重劃分配結果應公告之圖冊、定義應行拆遷之土地改良物或墳墓，應給予補償之規範，及重劃工程之施工時序等節。重劃前分屬兩造及中油公司所有，但為道善堂地上物占用之土地，既經上訴人於勘選評估後劃入系爭重劃案之重劃區範圍，而土地改良物或墳墓之拆遷補償費屬重劃費用，是土地所有權人應共用負擔項目中費用負擔之一，又重劃工程之施工，應於重劃計畫書公告確定及其土地改良物或墳墓補償金額經領取或存入專戶保管後為之，可知，土地改良物或墳墓之是否拆遷，除影響土地所有權人應共同負擔之費用負擔外，更涉及重劃後土地之預期發展及地價之估計、受分配土地者之受益程度，關係土地所有權人得受分配之財產利益，與重劃之分配結果可謂密不可分。上訴意旨指稱重劃分配結果是否合法，無涉市地重劃實施辦法第38條第1項規定，容有誤解。
㈣、查位於系爭重劃地區之道善堂地上物，無權占用兩造與中油公司之重劃前土地，為祭拜該地區內無主墓之孤魂野鬼，地下埋有大量先人骸骨，妨礙重劃土地分配及重劃工程之施工；而重劃分配，以市地重劃實施辦法第31條第1項第1款原位次之分配方法，將重劃後○○段51地號土地分配予被上訴人，以同條項第7款由主管機關視土地分配情形調整之方法，將重劃後○○段50地號土地分配予被上訴人，形成道善堂占用之重劃後○○段50、51地號土地，均由被上訴人分配取得；又針對重劃地區內之墳墓遷移，除道善堂外，其餘均全數拆除遷移，原重劃前土地部分為道善堂占用之上訴人及中油公司，則分配取得未經道善堂占用之土地等情，為原審依法確定之事實，核與卷內資料相符，未違反證據法則、經驗及論理法則，自得為本案裁判之依據。從而，原判決審認未將妨礙重劃土地分配及重劃工程施工之道善堂地上物予以拆除，違反平均地權條例第62條之1、市地重劃實施辦法第38條規定，造成使用分區為住宅區之重劃後○○段50、51地號土地無從作為住宅區土地使用，如此分配，於法有違；又在除道善堂外之墳墓全數拆除遷移情形下，將道善堂坐落之重劃後○○段50、51地號土地分配予被上訴人，如此分配，有違價值平等之公允等節，將系爭重劃案對於上訴人之土地分配結果予以撤銷，核無違誤。上訴意旨以原審未說明分配結果如何違反市地重劃實施辦法第31條第1項各款之分配方法規定，而判決不適用法規及適用不當，另泛稱原判決理由不備及矛盾等語，均無可取。
㈤、綜上，原判決撤銷訴願決定及系爭重劃案對於上訴人之土地分配結果，並無違誤。上訴論旨執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
㈥、此外，重劃土地的分配，包括土地的分配面積及位置。重劃後土地的預期發展情形，足以影響重劃後地價之估計，重劃負擔額度，也攸關土地分配之數量，只有在正確的各該計算標準下，才能決定應配地的面積及位置。日後針對被上訴人在系爭重劃案之土地分配，如果在道善堂仍占用重劃地區土地且上訴人仍決定將該土地分配予被上訴人之情形，上訴人應先予考量重劃後存在道善堂之該土地與因重劃已無墳墓之其他土地之地價、重劃後預期發展、受益程度之差異，以及不論重劃前後，始終存在祭拜無主墓孤魂野鬼，地下又埋有大量先人骸骨之道善堂的該土地，地價是否已無重劃前後之別，並釐清道善堂之未被拆除遷移，是否影響費用負擔之計算，以便正確得出被上訴人應受分配之土地數量，附此敘明。至土地分配之位置，仍應依循日後分配時有關分配方法之規定，自為當然。
七、結論，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 4 月 24 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 陳 國 成法官 王 碧 芳法官 鍾 啟 煌法官 蘇 嫊 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 4 月 27 日
書記官 莊 子 誼