最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第235號上 訴 人 黃奕文訴訟代理人 史乃文 律師被 上訴 人 內政部代 表 人 徐國勇輔助參加人 國防部代 表 人 嚴德發訴訟代理人 邱新緯
邱華源江華祐獨立參加人 金門縣金沙國民中學代 表 人 黃明森上列當事人間確認徵收法律關係不存在事件，上訴人對於中華民國108年3月7日臺北高等行政法院105年度訴字第415號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣民國54年9月創辦之金門縣立金沙初級職業學校（於56年改制為金沙國民中學，即獨立參加人，下稱金沙職校）為興建校舍及開闢道路需用私有土地，其中包括上訴人之父黃順良所有之金門縣金沙鎮沙字第20921、20922號土地（重測後為汶沙段第294、297號土地，下合稱系爭土地）。因除黃順良外，其他需用土地所有權人均同意徵購，金門縣政府乃就系爭土地部分報請金門防衛司令部政務委員會（下稱金防部政委會）以54年11月8日（54）會御字第5608號令（下稱54年11月8日令）核准徵收，金門縣政府並於54年11月18日以
（54）府地字第11062號公告(下稱54年11月18日徵收公告；公告期間：自54年11月19日至同年12月18日止），同日另以
（54）府地字第11063號通知（下稱54年11月18日通知）請黃順良領取補償款，並於74年8月14日辦妥系爭土地所有權因徵收登記為金門縣所有。嗣上訴人認該登記係屬違法，而黃順良已死亡，上訴人為其繼承人，以金門縣政府及內政部為被告，向原審法院訴請確認系爭徵收法律關係不存在。經原判決以金門縣政府非適格之被告，及系爭徵收關係存在為由，駁回上訴人在第一審之訴。上訴人遂以內政部為被上訴人提起本件上訴。
二、上訴人起訴之主張、被上訴人在原審之答辯及輔助參加人、獨立參加人在原審之陳述，均引用原判決所載。
三、原判決駁回上訴人在原審之訴，其理由略以：
㈠、系爭土地係金門縣政府轄下之金沙職校所需用之土地，依行為時土地法第223條第1項規定應由省政府核准，因金門縣實施戰地政務，系爭土地經金防部政委會於54年11月8日令核准徵收，因金防部政委會業已裁撤，依行政院80年9月11日核定之「福建省金門縣連江縣實施地方自治方案」第10點規定，及行政院80年10月17日核定、輔助參加人國防部（下稱國防部）80年11月1日發布之「金馬地區各級戰地政務機關簿冊財產人員移接處理方案」參、機關權責移轉交接：第3項規定：「……原金防部政委會相當省級政府職掌，由福建省政府接管。」系爭已完成徵收之業務承受機關應為福建省政府。此亦經行政院秘書長107年2月13日院臺防字第1060044406號回函（下稱行政院秘書長107年2月13日回函）說明三所指該函附件「……有關原由省政府或相當省政府職掌之原戰地政務委員會核准並已辦理完成土地徵收案之業務承受機關，以現行臺灣省政府與福建省政府均為本院之派出機關，並參酌內政部承受原臺灣省政府核准徵收土地業務權限之法令規定及實務裁判見解，二者宜作一致性之處理，爰有關福建省政府上開相關業務應由內政部承受。」可知，金防部政委會相當於省政府層級，故應由福建省政府核准之土地徵收案，由金防部政委會核准徵收並無違誤；其業務承受機關且為被上訴人內政部，金門縣政府非適格被告。
㈡、國防部總政戰部戰地政務處只是督導金馬政務，其雖屬金防部政委會之督導單位，但並無核准徵收之權利，金防部政委會既已核准徵收，若要廢止已核准之徵收令，也應由金防部政委會處分廢止，但金防部政委會並未廢止原徵收令，是國防部（54）天長字第708號令（下稱國防部第708號令）雖稱「提高徵購價格，避免徵收」，此督導單位之政策指導尚不發生廢止原核准徵收令及徵收公告之效果。金門縣政府雖又再開價購會議，只是在徵收仍存在之前提下，看看能否用價購方式取代（若價購成交，才會廢止徵收公告，再報由金防部政委會廢止徵收令），非謂價購會議即為「廢止徵收公告」之事後處分，系爭價購會議既經金防部政委會呈報國防部協議不成立，徵收公告且未經廢止，徵收法律關係即非不存在。至金門縣政府55年7月27日（55）府孝字第7432號呈（下稱金門縣政府55年7月27日呈）金防部政委會稱「賷呈本縣金沙初級職校道路用地徵收計畫書、土地清冊、地籍圖、平面圖及協調會議記錄各七份，敬請准予依法徵收。」及金門縣政府56年2月7日簽呈說明二：「……本府已於55年7月27日以（55）府孝字第7432號呈報政委會核示中」、擬辦：
「本案仍待政委會核示後遵循辦理……」等語，只是金門縣政府誤認為金防部政委會已廢止徵收令之處分，且金門縣政府本身亦未廢止其徵收公告，故難謂徵收法律關係不存在。
㈢、金門縣政府以54年11月18日通知上訴人之父黃順良領取徵收款，雖無送達證書可證明已於徵收公告15日內送達黃順良，但審酌金門縣政府54年11月18日通知上訴人之父黃順良領取徵收款，依當時行政公文之速度，應可推知金門縣政府54年11月18日通知已於徵收公告15日內送達黃順良，再參諸之後歷經多次價購會議協議不成，及獨立參加人57年3月21日（57）校國字第068號函（下稱獨立參加人57年3月21日函）說明三：「……本校經數次派員通知並轉請金沙鎮公所勸導來校具領未果，本校復以（57）校國字第063號函請黃君親自來校具領，又遭拒收，該民拒收態度甚堅，無法勸導，擬將款繳庫。」等字樣，可從寬認定地政機關應已於徵收公告15日內通知土地所有權人黃順良領款，使土地所有權人處於隨時可領取之狀態，但因黃順良拒收，故才於62年提存，系爭徵收自未因遲延發放補償費而失效。綜上，上訴人起訴關於金門縣政府部分，為被告不適格；關於內政部部分，系爭徵收案由金防部政委會核准徵收，原徵收公告並未遭廢止，系爭徵收案亦未因遲延發放補償費而失效，徵收關係自屬存在，故上訴人訴請確認徵收關係不存在為無理由等詞，茲為其論據。
四、上訴理由略謂：
㈠、依金門、馬祖地區戰地政務實驗辦法（下稱戰地政務辦法）第8條、第10條及金門戰地政務委員會組織規程第2條、第5條第2款規定，堪認於本件系爭土地之徵收期間，金防部政委會係具有指揮及監督金門縣政府之上級機關，系爭土地徵收行為時之核准金門縣政府徵收土地之上級機關為金防部政委會，且國防部對於金防部政委會於其權責範圍內之事務為請示時亦有核准後辦理之權限。原判決認國防部總政戰部戰地政務處僅屬督導單位，進而認定國防部以督導單位之政策指導而為之「國防部（54）天長字第708號令」不發生廢止核准徵收令及公告徵收之效果云云，顯有不適用戰地政務辦法之相關規定。又系爭土地之徵收令為金防部政委會54年11月8日令，且金防部政委會於同日先以（54）會御字第5607號呈向國防部恭請核備，而國防部就金防部政委會所呈之系爭土地徵收事件報請核備後，既依據戰地政務辦法賦予其就下級機關即金防部政委會事務之監督及核辦權責，國防部旋即以第708號令為廢止金防部政委會之54年11月8日令，此有金防部政委會54年12月13日（54）會御字第6184號令（下稱金防部政委會54年12月13日令）、55年1月31日（55）會正字第072號令（下稱金防部政委會55年1月31日令）、金門縣政府54年12月22日（54）府地字第12496號令（下稱金門縣政府54年12月22日令）、金門縣金沙鎮公所（下稱金沙鎮公所）55年1月6日（55）沙致字第0013號呈（下稱金沙鎮公所55年1月6日呈）之內容可憑。金門縣政府並無誤解上級機關即金防部政委會之再為協調土地徵購事宜之命令，且金防部政委會亦無誤解上級機關即國防部之以命令廢止原核准徵收之令，而由金防部政委會再為重啟協議價購程序以取得系爭土地作為金沙職校之道路用地。原判決疏未察明，此部分認事用法有誤，且有判決不適用法規及判決理由不備等違法。
㈡、縱認金防部政委會54年11月8日令未經國防部第708號令廢止，惟金門縣政府依當時有效之戰地政務辦法規定係受金防部政委會命令行事，其既無核准徵收土地之權限，因之金門縣政府接獲金防部政委會54年12月13日令後，再以命令責由金門縣金沙鎮公所依據金防部政委會54年12月13日令於55年2月10日就金門初職校舍及道路用地第3次召開業主協調會議，然未與上訴人之父黃順良獲得共識，金門縣政府即於55年3月5日以（55）府孝字第2242號呈（下稱金門縣政府55年3月5日呈）金防部政委會，金防部政委會再於55年3月28日以
（55）會正字第210號呈（下稱金防部政委會55年3月28日呈）國防部，於說明欄即再為轉述：「金門縣政府因協調不成所呈送之會議紀錄」報請國防部為核定，然因國防部未再就系爭土地徵購價格協議不成而准予金防部政委會徵收，故金門縣政府一直延至55年7月27日再以呈金防部政委會准依法徵收，嗣於該府56年2月7日簽呈擬辦本案仍待政委會核示後遵循辦理，堪認斯時金防部政委會尚未准予徵收系爭土地，金門縣政府並未依行為時土地法第227條、第233條規定於徵收公告期滿後15日內發給徵收補償，仍在等候金防部政委會為核准徵收之命令；非上訴人之父黃順良拒絕領取補償費，參照司法院釋字第425號解釋及司法院院字第2704號解釋意旨，金門縣政府遲延給付徵收補償，亦即金沙職校不於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費額繳交金門縣政府地政機關發給完竣者，其徵收土地核准案即應從此失其效力。原判決就上開有利於上訴人之簽呈及命令與司法院解釋未敘明不予採用之理由，竟依獨立參加人57年3月21日函及福建金門地方法院（下稱金門地院）62年度存字第9號提存書，即認系爭徵收未因遲延發放補償費而失效，乃有判決不備理由之違法。
五、本院查：
㈠、於89年2月2日土地徵收條例公布前，有關土地徵收係依土地法第五編「土地徵收」規定辦理。依行為時土地法第208條第7款規定：「國家因左列公共事業之需要，得依本法之規定，徵收私有土地。但徵收之範圍，應以其事業所必需者為限。……七、教育學術及慈善事業。」第223條規定：「（第1項）徵收土地為左列各款情形之一者，由省政府核准之。……二、舉辦之事業屬於地方政府管轄或監督者。（第2項）省政府為前項核准時，應即報請行政院備查。」第225條規定：「行政院或省政府於核准徵收土地後，應將原案全部令知該土地所在地之該管市縣地政機關。」第227條規定：「（第1項）市縣地政機關於接到行政院或省政府令知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。（第2項）前項公告之期間為30日。」第233條規定：「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。……」第236條規定：「（第1項）徵收土地應給予之補償地價補償費及遷移費，由該管市縣地政機關規定之。（第2項）前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管市縣地政機關轉發之。」第237條第1款規定：「市縣地政機關交付補償地價及補償費，遇有左列情形之一時，得將款額提存待領。一、應受補償人拒絕受領或不能受領者。」可知，行為時地方政府為興辦教育事業需要，得報請省政府核准徵收私有土地，省政府為核准時，且應即報請行政院備查。而省政府於核准徵收土地後，則應令知該土地所在地之該管市縣地政機關辦理公告，並發給補償費，此乃徵收應踐行之法定程序，徵收處分且係以公告之方式對外發生效力。
㈡、又臺灣地區與大陸地區以臺灣海峽相隔，前因兩岸關係緊張，金門、馬祖地處大陸沿海，乃本島之前哨，為適應戰時需要，統一戰地軍政指揮，乃於45年6月23日將金門、馬祖地區劃為戰地政務實驗區，訂立戰地政務辦法（81年11月11日廢止）。依該辦法第2條規定：「金門、馬祖地區有關戰地政務事項，依照本辦法執行，本辦法未規定者，依其他有關法令。」第4條規定：「金門、馬祖地區各設戰地政務委員會，為各該地區推行戰地政務工作之指揮監督機關，由各該地區防衛司令部司令官兼任主任委員。」第8條規定：「金門、連江兩縣政府，分受各該地區戰地政務委員會指揮監督，負責推行戰地政務工作……」第10條規定：「金門、馬祖地區戰地政務之策劃督導事宜，統由國防部負責處理，各地區戰地政務委員會依權責有所請示時，應呈由國防部核辦；各部會對各該戰地政務委員會有所指示，亦經國防部轉行之。」第11條規定：「福建省政府移駐臺灣，在戰地政務實驗期間，負責研究有關收復該省各地區之計畫事宜。不處理戰地政務。」準此，金門地區於戰地政務辦法施行期間，舉辦教育事業需用私有土地時，乃應由金門縣政府報請金防部政委會核准徵收，且因其上級督導機關為國防部，是金防部政委會核准徵收後，係報請國防部而非行政院備查；此乃金防部政委會就其得全權處理之徵收業務，依法完成法定效力後，陳報國防部知悉，非謂該徵收處分須經國防部核定方生效力。
㈢、再已經公告徵收之土地，除有違法或法定事由，不容行政機關任意撤銷或廢止徵收。且土地之徵收既係出於供公用或公益目的之使用，應遵循相關法定程序辦理，並公告週知，以公告方式為之，則於土地徵收條例施行前，徵收之撤銷、廢止程序雖無明文規定，惟仍應同以公告作為對外發生效力之方式，此參嗣後施行之土地徵收條例第51條第2項規定：「直轄市或縣（市）主管機關於收到中央主管機關通知核准撤銷或廢止徵收案時，應公告30日，並通知原土地所有權人於一定期間繳清應繳納之價額，發還其原有土地……」意旨即明。查系爭土地係金門縣政府轄下之金沙職校所需用之土地，業經金防部政委會以54年11月8日令核准徵收，並經金門縣政府以54年11月18日徵收公告，且以54年11月18日通知黃順良等情，乃原審依法確定之事實。又金防部政委會於核准徵收同時，依法上報國防部備查；嗣金防部政委會54年12月13日令雖稱：「一、（54）會御字第5607號呈為金沙職校徵收道路用地乙案經呈奉國防部（54）天長字第78號令開：『為尊重業主權益應由貴會會同縣政府與該業主再作協調並酌提高徵購價格避免使用徵收方式。』。二、希遵照處理具報。」惟其事由欄載明：「令轉金沙初職道路用地徵收乙案希處理具報由。」顯僅在轉知上報國防部之意見，無涉徵收處分之廢止。金門縣政府因而以54年12月22日令金沙鎮公所：
「……邀請諮詢代表地方士紳再與『被徵收土地業主黃順良』協議報核。……」金沙鎮公所再以55年1月6日呈報：「……遵邀地方士紳及諮詢代表數度與業主協商因該黃順良堅持已見，拒不採納，致無結果。」其後金防部政委會55年1月31日令主旨稱：「金沙職校道路用地征購一案希遵前令酌予提高征購價格再予協調並將協議經過情形及紀錄報核。」乃因金門縣政府所呈協議內容對提高徵購價格未據陳明，無從回報國防部，此觀金防部政委會嗣於55年3月28日呈國防部：「……本縣金沙職校道路用地征收案遵經令飭金沙鎮公所再度召開協調會議，土地業主黃順良無誠意讓步，致使協議無法成立，謹檢呈上項協調會議紀錄二份……」等情可明，故上開令函僅得見金防部政委會將國防部之意見轉知金門縣政府，並將該府處理情形上報國防部，未見該會有何廢止核准處分之意思；亦乏法令依據得認國防部對於金防部政委會所為之核准徵收處分有廢止之權。至金門縣政府55年7月27日呈及56年2月7日簽呈亦只是行政機關內部文書，並未對外發生任何法律效果。是原判決以：國防部第708號令尚不發生廢止核准徵收令及徵收公告之效果，金門縣政府亦未廢止其徵收公告，再開價購會議係在徵收仍存在之前提下，並經金防部政委會呈報國防部協議不成立等由，認徵收處分未經廢止，依上開規定及說明，尚無不合。上訴意旨主張國防部有權廢止金防部政委會系爭徵收處分，且經該部以第708號令為廢止，原判決有不適用戰地政務辦法相關規定，且就此部分認事用法有誤，且有判決理由不備等違法云云，乃其主觀見解，並非可採。
㈣、因地方教育事業需用之必要，國家得徵收人民之土地，並依法給予合理之補償，且應補償之地價及其他補償費，固應於公告期滿後15日內發給，前已述及；然需用土地人經主管機關核准徵收，其目的在於取得人民之土地以供公用，而需用土地人已將其應補償地價及其他補償費額，繳交直轄市或縣（市）地政機關，而徵收之補償機關，已於徵收公告期滿15日內，依規定通知法律上之領取權人，使之處於隨時可領取之狀態，即合於土地法第233條所規定「應於公告期滿後15日內發給」之意旨，且對於原土地所有權人之財產權，已有必要之保障。而就此需用土地不於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，並非當然致徵收土地核准案失其效力，且經司法院釋字第110號解釋舉出有「對補償之估定有異議，而由該管市縣地政機關依法提交標準地價評議委員會評定」、「經土地所有人同意延期繳交有案者」等得阻卻徵收失效之事由；無非基於其非屬主管地政機關之遲延，不可歸責於主管地政機關，且徵收乃為公共利益之需要著眼，亦不應輕易使之趨於失效之故。是應認為該解釋所示阻卻徵收失效之事由僅係例示，如有不可歸責於主管地政機關之事由，致未於法定期間發給補償地價或其他補償費完竣者，仍應認有阻卻徵收失效之效果。主管地政機關於法定期間內通知應受補償人領取補償地價或其他補償費，應受補償人因自己之事由不往領取，致補償地價或其他補償費未於法定期間發給完竣者，係屬不可歸責於主管地政機關之事由，阻卻徵收失效之效果。再者，「土地法第233條規定徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之，係指需用土地人應於公告期滿15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）地政機關，及該地政機關應於公告期滿15日內通知土地所有權人領款，使土地所有權人處於隨時可領取之狀態而言。至於同法第237條規定之提存，目的在減輕直轄市或縣（市）地政機關之責任，非其義務。直轄市或縣（市）地政機關如已合法通知應受補償人領款，而因應受補償人拒絕受領、不能受領或所在地不明，致未能發給，雖未為提存，該徵收土地核准案並不因此失其效力。」且係本院97年度2月份庭長法官聯席會議決議所統一之見解。本件徵收處分經金防部政委會核准後，金門縣政府既於54年11月18日通知土地所有權人黃順良領取徵收補償費，已難謂有何可歸責於徵收補償機關之事由足致徵收失效。至於司法院院字第2704號解釋：「需用土地人，不依土地法第368條第1項規定於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額，繳交主管地政機關發給完竣者，法律上既無強制需用土地人繳交之規定，實際上又未便使徵收土地核准案久懸不決，尋繹立法本旨，徵收土地核准案，自應解為從此失其效力……」乃著眼於需用土地人應於公告期滿15日內繳交補償費義務之履行，其未履行此相當土地使用對價義務，自應使徵收處分失效，以保障被徵收土地所有權人之財產權；又司法院釋字第425號解釋所認「土地徵收法令補充規定」第16條規定：「政府徵收土地，於請求法律解釋期間，致未於公告期滿15日內發放補償地價，應無徵收無效之疑義」違反土地法第233條規定，核均與本案情形不同，應予釐清。
㈤、按確認法律關係不存在之訴，如被告主張其法律關係存在時，固應由被告負舉證責任，然所謂「證據」，並不以直接證據為限，尚包括間接證據。而是否已盡舉證責任，應視各別事件情形之不同而為具體之認定。經查，上訴人於105年3月15日提起本件確認徵收法律關係不存在之訴訟（見原審卷一第8頁收文章），距54年間徵收當時，已時隔50年之久。徵收機關於徵收執行達50年後，徵收時之資料多逾檔案保存期限而已銷燬，或因保存不易而佚失，當時辦理徵收之人員及當事人亦難以通知到場作證，要求徵收機關於50年後，舉證其當時已合法踐行徵收及補償程序，在客觀上舉證有其困難。對於此種年代久遠之訴訟，若以嚴格之採證標準，則許多無資料可查之徵收處分，勢將被認定無效或失效，就「公益」與「被徵收人民所為特別犧牲」二者加以權衡，就徵收機關有關徵收程序、補償方式適法等待證事實，所為之舉證，不宜採過於嚴格之認定標準，以避免過度認定徵收無效或失效，有害及公益。是當事人雖無法提出直接證據以資證明待證事實，然由其他間接證據，於不違反經驗及論理法則下，足認有此事實存在時，於證據法則亦非有違。查原審業依調查上述徵收公告、通知、價購會議協議不成相關資料，及獨立參加人57年3月21日函、金門地院62年度存字第9號提存書等證物，認定：金門縣政府54年11月18日通知應於徵收公告15日內送達黃順良，其處於隨時可領取補償費之狀態，但其拒收，故於62年提存等事實。觀之金門縣政府於為54年11月18日徵收公告時，即另製作54年11月18日通知黃順良領取徵收款，該通知稿載明：「一、……台端所有沙字第20921、20922號土地……奉政委會54年11月8日（54）會御字第5608號令核准，並經本府（54）府地字第11062號公告在案。二、希於54年12月……逕向金沙職校領取地價補償款台幣818.16元……逾期未領，即予依法提存。」及原處分卷附金門縣政府54年9月30日（54)地府字第9283號令金沙鎮公所謂：「……有關金沙職校增建校舍開闢道路所需民地除業主黃順良不同意徵購部分由本府另案依法辦理徵收外，其餘著手辦理徵購手續……」金沙鎮公所55年1月6日呈擬辦欄記載：「黃民拒領之地價補償款818.16元，擬飭金沙職校依法提存……」所見黃順良自始拒領系爭補償之情。核原審上開認定，尚無違證據、經驗及論理法則。原判決繼而判定系爭徵收未因遲延發放補償費而失效，依上開說明，於法並無不合。至金門縣政府指示金沙鎮公所召開業主協調會議，及金門縣政府55年7月27日呈、56年2月7日簽呈有關就系爭土地再次呈請徵收之內容，並不影響黃順良拒領系爭補償之判斷，亦無足為就已經備妥之系爭補償費因該徵收尚未經核准而拒絕發給黃順良之憑據。上訴人執徵收公告後進行多次協調會議，及上述金門縣政府呈等，稱因金防部政委會尚未准予徵收系爭土地，金門縣政府仍在等候金防部政委會為核准徵收之命令，故未於徵收公告期滿後15日內發給徵收補償，而非上訴人之父黃順良拒絕領取補償費，原判決就上開有利於上訴人之簽呈及命令與司法院解釋未敘明不予採用之理由，係有判決不備理由之違法云云，仍無可取。
㈥、末按事實認定乃事實審法院之職權，茍其事實之認定符合證據法則及經驗、論理法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，亦不得謂為原判決有違背法令之情形。綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，無非係就原審取捨證據、認定事實之職權行使而為指摘，是其求予廢棄原判決，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 4 月 30 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鄭 小 康
法官 劉 介 中法官 林 文 舟法官 帥 嘉 寶法官 林 玫 君以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 4 月 30 日
書記官 陳 品 潔