最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第238號上 訴 人 許春桃訴訟代理人 陳君漢 律師
陳玫瑰 律師被 上訴 人 屏東縣屏東市公所代 表 人 林恊松訴訟代理人 林嘉柏 律師上列當事人間巷道爭議事件，上訴人對於中華民國107年12月4日高雄高等行政法院107年度訴字第61號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人代表人由程清水變更為林恊松，茲據其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、上訴人於民國106年9月間，在其所有屏東市○○段○○○○○段○000○號土地(下稱系爭土地)上搭建鐵皮圍籬等障礙物，封阻位於系爭土地內之同市○○路○○○巷(下稱系爭巷道）之往來通行，被上訴人接獲當地清溪里里長反映上情，經參據屏東縣政府0000000000000000000段000○號土地(下稱314地號土地)之指定建築線函、圖（下稱系爭建築線指定圖)，以系爭巷道曾指定建築線，符合屏東縣政府建築管理自治條例(下稱屏東建管自治條例）第4條第1項第3款規定之「現有巷道」，爰以106年10月31日屏市工字第10634051900號函(下稱原處分)，命上訴人於106年11月8日前自行清除該等封阻道路之障礙物。上訴人不服，提起訴願經決定駁回後，因其搭建之障礙物已遭拆除，上訴人乃提起確認訴訟，先位聲明：確認原處分無效；備位聲明：確認原處分違法，經原審法院判決駁回，而提起上訴。
三、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。
四、原審駁回上訴人之訴，係以：
(一)按屏東建管自治條例第4條第1項第3款之「現有巷道」，除具備曾指定建築線外，尚須符合經主管機關「認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻者」之程序，始足為之。系爭巷道於76年間雖曾指定建築線，但屏東縣政府迄未就其是否符合該款規定之現有巷道為認定之處分，被上訴人主張系爭巷道屬上開條款規定之現有巷道，固無可採。惟查，系爭巷道旁有門牌號碼建國路332巷41號、43號及45號建物(分別坐落前進段1（原審誤為325）、314、313地號土地），建築完成年份為65年、76年及66年；門牌編釘日期為65年6月16日、76年11月16日及65年12月28日。又依系爭建築線指定圖所示，系爭巷道於76年間314地號土地申請指定建築線前，已設有電線桿、路燈等公物，並鋪設電信線路與電力管線等；另依上訴人提出之75、76年間空照圖觀之，復可見系爭巷道當時即為一連接兩側道路之巷道，且巷道旁已建有房屋，核與系爭建築線指定圖所示系爭巷道旁已有坐落「雷鳥公司」、「慶山茂公司」等建物之記載相符，足徵系爭巷道當時確有供巷道旁建物住戶及往來車輛出入通行使用，為一供往來通行之通路無訛。佐以經原審函請行政院農業委員會林務局農林航空測量所(下稱農林航測所)，就系爭巷道75年航照圖判讀結果，均足認系爭巷道旁確有編釘門牌房屋2戶以上，且其門牌編釘或戶籍登記已逾20年，實際上亦為供人車往來通行使用之通路，依上開證據，足認系爭巷道符合屏東建管自治條例第4條第1項第4款規定：「現有通路旁已有編釘門牌房屋二戶以上，且其門牌編釘或戶籍登記已逾20年」之要件，無待主管機關為認定處分，即當然發生「現有巷道」之法律效果。
(二)次查，314地號土地於76年間指定之建築線，依系爭建築線指定圖所載，因該土地使用分區屬工業區，應依94年廢止前臺灣省建築管理規則第5條第1項第1款但書之規定，以系爭巷道中心線為準，兩旁均等各退讓4公尺、合計達8公尺之邊界線為建築線，是系爭巷道巷寬度可達8公尺。又依76年系爭建築線指示申請書圖所示，標有路面寬度分別為4.9公尺、3.76公尺之2個測點；對照被上訴人107年5月29日會同上訴人會勘系爭巷道路寬部分，依現況照片所示：第1測點目前路寬4.3公尺，至電線桿5.0公尺；第2測點目前路寬3.9公尺，至電線桿4.6公尺；再參酌農林航測所依上訴人提供系爭土地於75年、76年、88年、89年及105年拍攝之5張空照圖，就系爭巷道位於系爭土地部分之路寬變動情形為比對判讀結果，推判系爭通道之寬度無明顯變化情形；暨屏東地政事務所就系爭土地之複丈成果圖，套繪於系爭建築線指示申請書圖及現今地籍圖資進行比對結果，可見系爭巷道之現況位置，核與76年間指定建築線時之位置大致相符，結果亦與農林航測所之判讀說明內容相同，益證系爭巷道確無上訴人所稱不斷拓寬或中心線偏移靠向上訴人土地之情形。
(三)依市區道路條例第2條第1款、第5條及屏東縣道路管理自治條例(下稱屏東道管自治條例)第4條第2項、第5條第2款規定，市區道路及現有巷道之管理(執行)機關係各鄉、鎮、市公所，權限範圍包括道路修築、改善及養護計畫之擬訂及執行管理事項。依屏東都市計畫示意圖所示，系爭巷道位於都市計畫區域內，屬工業區；土地使用分區亦為乙種工業區，則依市區道路條例第2條第1款規定，屬於市區道路，亦屬屏東道管自治條例第2條所稱之道路，被上訴人對系爭巷道即有修築、改善及養護之管理權限，此參諸屏東縣政府曾於104年間發函核定補助系爭巷道排水溝改善工程專款予被上訴人可證。另市區道路條例第6條有關「市區道路之修築，其系統及寬度，應依照都市計畫之規定辦理」之規範，係為完整實踐都市○○○○○道路之修築，影響都市計畫內容；至於市區道路改善及養護，不會影響都市計畫內容，自無依照都市計畫規定辦理之必要，足認上開規定僅限於市區道路之「修築」，而未包括改善及養護等管理權限範圍。故依上開說明，上訴人搭建鐵皮障礙物封阻系爭巷道，被上訴人依市區道路條例第16條之規定，以原處分限期並勒令上訴人拆除，被上訴人自有作成原處分之事務權限。
(四)另行政處分作成後，行政機關得否於行政訴訟中追加或補充處分理由及其法律依據，實務上目前傾向採取有條件肯定說，亦即基於職權調查及訴訟經濟原則，於「未改變行政處分之同一性」，且「於裁判基準時已存在之理由」，並「無礙當事人間之程序攻防權利」及「由行政機關自行追補理由」者，即得允許行政訴訟中追補處分理由及其法律依據。本件上訴人在系爭巷道上搭建鐵皮障礙物而封阻道路通行，被上訴人以原處分限期命上訴人自行清除，否則將依道路交通管理處罰條例（下稱道交處罰條例）第82條及廢棄物清理法等相關規定報請各主管單位處置；嗣被上訴人於原審訴訟中，本於市區道路條例規定對於系爭巷道有修築、改善及養護之管理權限，勒令上訴人自行拆除，並追補市區道路條例第2條第1款、第16條為原處分理由及法律依據，核其處分原因事實並未改變，且皆係命上訴人拆除相同障礙物，未改變原處分同一性，亦未妨礙上訴人之攻防權利，自應准許。上訴人援引上開各情，主張原處分違法，均無足採。
(五)末查，原處分已敘明：「請於106年11月8日前自行清除障礙，如逾前述期限未辦理者，將依據道交處罰條例第82條及廢棄物清理法等相關規定報請各主管單位處置」，足見被上訴人僅表示將報請上開2法規之主管機關處理，尚非自行依據該等規定對上訴人為處分甚明。是上訴人誤認被上訴人原處分援引道交處罰條例、廢棄物清理法規定對上訴人處罰，而認被上訴人欠缺事務權限云云，洵無可採。此外，經核原處分之內容及外觀，並無普通社會一般人一望即知重大明顯瑕疵無效之情形，查無屬於行政程序法第111條第1至6款或第7條所定之無效事由，則上訴人主張原處分應為無效，亦無可採等由，為其判斷之基礎。
五、本院經核原判決於法無違，茲就上訴意旨論斷如下：
(一)按行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」可知，行政處分須具重大明顯瑕疵，始構成無效，而非以有違法瑕疵為已足。故如行政處分所具之瑕疵，不屬於行政程序法第111條第1款至第6款例示之瑕疵情形，須其瑕疵之程度重大，任何人一望即知，始該當同條第7款概括規定所指「重大明顯之瑕疵」，否則，縱使有其他違法之瑕疵，僅屬是否構成撤銷之事由，並非屬當然無效之行政處分。
(二)次依市區道路條例第2條第1款：「市區道路，指下列規定而言：一、都市○○區○○○○道路。」第5條：「市區道路之修築、改善及養護，其在縣轄區內者，得由各有關鄉(鎮、市)公所辦理之。」第16條：「道路用地範圍內，除道路及其附屬工程，暨第8條規定必須附設於道路範圍內之各項設施外，禁止其他任何建築，其有擅自建築者，勒令拆除之，並依第33條之規定，予以處罰。」暨屏東道管自治條例第2條：「本自治條例所稱之道路，指縣轄內之縣道、鄉道、市區道路、農路、重劃區道路、廣場及村里聯絡道路。……」第4條第1項：「本自治條例所稱主管機關為屏東縣政府……，管理機關(單位)如下：一、縣道、鄉道為本府工務處。
二○○○區道路○○路、市區道路○村里○○道路、現有巷道及其道路附屬設施為各鄉、鎮、市公所。」第5條第2款：
「主管機關與管理機關(單位)之權責劃分如下：……二、管理機關(單位)：㈠○○○區○道路管理規定之擬訂事項。㈡○○○區○道路之修築、改善及養護計畫之擬訂及執行事項。㈢○○○區○道路之管理事項。」可知，屏東縣轄內市區道路、現有巷道之管理機關為各鄉、鎮、市公所，其權限範圍包括道路修築、改善及養護計畫之擬訂、執行及管理事項。依此，若有違反市區道路條例第16條規定，在鄉、鎮、市○○○區○道路用地範圍內擅自建築者，各鄉、鎮、市公所本於管理機關權限，自得依該規定勒令拆除之。
(三)又按「本自治條例所稱現有巷道，指符合下列情形之一者：……三、本自治條例制定公布施行前，曾指定建築線之現有巷道，經本府認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻者。四、現有通路旁已有編釘門牌房屋二戶以上，且其門牌編釘或戶籍登記已逾20年。……。」為屏東建管自治條例第4條第1項所明定。經查，原判決依調查證據之辯論結果，認系爭巷道於76年間雖曾指定建築線，但未經屏東縣政府為「無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻」之認定，固與屏東建管自治條例第4條第1項第3款之要件未符，惟75、76年間系爭巷道旁已有編釘門牌房屋2戶以上，且其門牌編釘或戶籍登記已逾20年，實際上亦為供人車往來通行使用之通路，已符合屏東建管自治條例第4條第1項第4款「現有巷道」之要件；且系爭巷道位於屏東市都市計畫區域內，依市區道路條例第2條規定，屬市區道路，被上訴人自有修築、改善、養護及管理權限，則上訴人搭建障礙物封阻系爭巷道之往來通行，被上訴人依市區道路條例第16條規定，以原處分限期並勒令上訴人拆除，並無違法，且原處分敘明上訴人如未逾期限辦理者，將依據道交處罰條例第82條及廢棄物清理法等相關規定報請各主管單位處置等語，僅表示將報請上開法規之主管機關處理，非依據該等規定對上訴人為處分，上訴人援引主張被上訴人非道交處罰條例、廢棄物清理法之主管機關，指摘被上訴人欠缺事務權限，洵無可採；暨原處分之內容及外觀，並無普通社會一般人一望即知重大明顯瑕疵無效之情形，核無行政程序法第111條第1至6款或第7條所定之無效事由等情，已詳述得心證之理由，經核與卷內證據並無不符，亦無適用法規錯誤或理由不備之情形，上訴意旨就已經原判決詳為論述之事項，復執陳詞為爭議，並無可採。
(四)另行政處分之「補記理由」與「追補理由」不同，前者係指行政處分原未記明理由或理由不完全，事後記明，使原欠缺理由之瑕疵消失，依行政程序法第114條第2項規定，應於案件進入行政訴訟程序前為之；後者是指行政處分形式上已記明理由，事後就法律或事實之觀點予以補充或變更，以該追加之理由，在內容上支持行政處分之合法性，原則上並非不得於行政訴訟程序中為之，惟必須在作成行政處分時即已存在，不改變行政處分之性質，不妨害當事人之防禦者，始得為之。又行政程序法第96條第1項第2款規定，書面行政處分應記載主旨、事實、理由及法令依據，旨在在使處分相對人知悉行政處分之內容，以資判斷行政處分是否合法妥當，及其提起行政爭訟可獲得救濟之機會。故書面行政處分之記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法；再者，行政法院應依職權調查事實關係，行政機關之追補理由既有助於法院客觀事實與法律之發現，則行政機關所追補之理由，倘未改變行政處分之同一性，基於訴訟經濟之觀點，自得准許之。原判決以上訴人在系爭巷道搭建鐵皮障礙物封阻道路通行，被上訴人本於市區道路條例規定對於系爭巷道有修築、改善及養護之管理權限，以原處分限期命上訴人自行清除，嗣於原審訴訟中追補市區道路條例第2條第1款、第16條為原處分之法律依據及理由內容，核其處分之原因事實並未改變，且皆係命上訴人拆除相同障礙物，認未改變原處分之同一性，亦未妨礙上訴人之攻擊防禦之實施，准許被上訴人為此部分理由之追補，依上開說明，並無不合。上訴意旨援引行政程序法第114條第2項補記理由之規定，主張行政處分之理由追補應受「於訴願程序終結為之」之限制，指摘原判決有適用法規錯誤或理由不備之情形，即無足取。至上訴意旨其餘訴稱各節，無非以其主觀之見解，對於業經原判決詳予論駁不採之事由再予爭執，或就原審取捨證據、認定事實之職權行使事項為爭議，執以指摘原判決有認定事實錯誤及判決不備理由之違法云云，亦無足採。
(五)綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤，且已論明其認定事實之依據及得心證之理由，對於上訴人之主張何以不足採取，亦詳為論駁在案，無判決不備理由之情形，其所適用之法規與本件應適用之現行法規並無違背，與司法院大法官解釋亦無牴觸，並無判決不適用法規或適用不當之違背法令情事。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 4 月 30 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 曹 瑞 卿法官 林 欣 蓉法官 高 愈 杰法官 蕭 惠 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 109 年 4 月 30 日
書記官 高 玉 潔